鲁迅说中国人的名言:关于全州政法机关开展涉法涉诉信访工作情况的调查报告

政法机关做好涉法涉诉信访工作，是关系社会稳定和构建和谐社会，关系党和政府形象，关系司法公信力的大事，已引起各级党委、政府和政法机关领导的高度重视，也是当前许多政协委员和广大老百姓关心的热点问题之一。为了解在涉法涉诉信访工作中遇到的新情况和新问题，发挥政协组织民主监督建言献策的职能作用，促进我州和谐社会的发展进程，州政协社会法制与民族宗教委员会于今年上半年，在闫永刚副主席带领下，就此项工作进行了专题调研。
一、 基本情况
自2005年5月新修订的国务院《信访条例》实施以来，特别是党的十六届六中全会提出构建社会主义和谐社会的伟大战略任务后，全州政法机关以关注民生、维护民权、化解民怨、解除民忧、温暖民心为已任，把有效处理各类涉法涉诉信访案件的工作摆到政法工作的重要议事日程,不断加强领导,完善制度,开门接访,注重实效，使一大批长期积压和疑难涉法涉诉信访案件得到妥善处理，为促进我州的和谐与稳定，做出了积极贡献。
（一）领导重视，开门接访，“门难进”问题基本解决。
近几年来，全州政法机关在党委领导下，不断加强对涉法涉诉信访工作的领导，努力克服“一手硬”（法律程序内的告诉、立案、申诉工作），“一手软”（法律程序外的信访工作）现象，普遍开展了面向广大群众和涉案当事人的“大接访”活动。群众意见比较集中的政法机关“门难进”问题基本解决。州检察院不断强化对信访工作的领导，明确提出“百分之百接待、百分之百受理、百分之百答复”的信访工作要求，并在工作中狠抓落实，受到广大群众欢迎。延吉市法院努力构建全员信访格局，把包括“一把手”在内的全院干警照片、手机和办公电话号码在接待大厅公布，建立了法院网站和院长信箱，成立了专门的信访工作机构，并实行院领导排班接待信访制度，做到每天都有院领导值班接待，有效地扭转了信访成堆的被动局面。全州公安机关连续多年开展开门“大接访”活动，使一大批长期积压的信访案件妥善解决，涉公安信访案件呈明显下降趋势。（见表一）
表一：政法机关2005-2007年度接访情况（件次）
部  门
年  度
公  安
检  察
法  院
司法行政
2005
1061
1135
1013
43
2006
580
983
1025
51
2007
370
987
1039
62
合计
2011
3105
3177
156
（二）完善工作机制，健全工作制度，党委领导下的大信访格局基本形成。州县市两级都建立了党委领导下的信访工作联席会议制度，负责对信访工作的组织、协调、指导和监督工作。政法各家认真分析本系统涉法涉诉信访工作特点、问题及成因，把治标与治本相结合，积极探索信访工作的长效措施。全州公安机关普遍建立局长接待日制度、部门警种处理信访问题制度、重要信访事项实行会诊和听证制度，将解决信访问题纳入到领导干部岗位目标考核，把信访工作融入“三基”建设的各个环节，狠抓落实。全州检察机关普遍成立了以“一把手”为组长的信访工作领导小组，严格落实首办责任制、部门包保制和自侦案件的内部监督制度，采取多种措施堵塞侦查、审讯、财产扣押等环节上的工作漏洞，新生涉检信访案件逐年减少。州法院先后制定了《关于申诉、申请再审案件听证复查若干问题的暂行规定》、《信访工作流程管理办法》，责任倒查追究制，院长、庭长、办案人员三级包保责任制等各项制度，积极采取“领导挂牌，信访主抓，部门负责，外界协调”的办法，加大了处理涉诉上访疑难问题的工作力度，使一批上访老案得到妥善处理。全州司法行政机关积极引导律师和法律服务工作者为各级政府解决信访疑难问题提供法律服务，不断加大对法律服务市场的监管整顿力度，使少数“搅和”无理访的“黑律师”有所收敛。
(三)采取非常措施，解决特殊问题。几年来，全州政法机关从全力维护社会稳定的大局出发，对涉法涉诉信访工作中遇到的特殊问题，有针对性地采取非常规措施，收到了较好的社会效果。
一是坚持有利于维护当事人权利的原则，灵活处理法律规定不明确的涉法涉诉疑难问题。如延吉市上访人×××，其儿子因强奸犯罪嫌疑被延吉市公安局刑拘，在看守所内被同号犯人打死，行凶者被追究刑事责任和附带民事赔偿责任。因犯罪人无民事赔偿能力，当事人上访要求看守所赔偿。延吉市公安局一次性补偿5万元，使其息访。又如和龙市×××，其儿子被和龙市公安局干警手枪走火误伤，造成高位截瘫，由于国家赔偿法没有规定支持护理费，当事人上访，州法院根据上访人确实需要专人护理的实际，参照民法基本原则，再审改判追加护理费17万元，当事人息访。
二是对执法确实存在瑕疪，当事人长期上访的历史老案，采取适当补偿方法，“花钱买平安”。如州公安局为解决上访人赵××、李××等10起上访老案支付补偿金达156万元，使这批“骨头案”得以解决。
三是果断制裁危害国家信访秩序，非正常上访的违法行为人。对于上访人采取到天安门广场闹事，到外国使领馆“告洋状”，以及采取暴力行为危害国家机关工作秩序等非正常上访的违法行为人，坚决果断地予以制裁，有效遏制了非正常上访违法行为的漫延。如敦化市截止2007年末，对违法上访行为人给予行政拘留处罚的7人，劳动教养1人。
（四）涉法涉诉信访工作面临的形势依然严峻。
一是涉法涉诉信访虽已呈下降趋势，但总量依然很大，特别是法院面临的压力更大。全州政法机关受理的涉法涉诉信访案件2006年为2639件，2007年为2458件，涉及法院的约占40%。州政法委受理的涉法涉诉信访案件2006年为1274件，2007年为1132件，涉及法院的约占67%。州人大受理的涉法涉诉信访案件2006年为660件，2007年为533件，涉及法院的约占93%（见表二、表三）。
表二：州政法委受理的涉法涉诉信访情况（件次）
情 况
年 度
受案总量
其   中
涉公安局
涉检察院
涉法院
涉司法局
2006
1274
242
179
853
0
2007
1132
215
159
758
0
2008.1-6
501
95
71
335
0
表三：州人大受理的涉法涉诉信访情况（件次）
情  况
年  度
受理总量
其   中
涉公安局
涉检察院
涉法院
涉司法局
2006
660
36
6
613
5
2007
533
29
4
498
2
2008.1-6
97
10
1
86
0
二是涉法涉诉信访中的越级访、进京访、非正常访在全部信访案件中所占比例继续上升。2006年，我州涉法涉诉类越级、进京、非正常访共218人次，占全年非正常访总数的56%，2007年发生261人次，虽所占比例（45.3%）下降,但人次增加。2008年1-3月发生37人次，占第一季度非正常上访总数的75.5%。其中法院系统任务更加艰巨。（见表四）
表四：2005-2008年上半年涉及公检法机关的越级访、进京访、非正常访情况（件次）
部门
年度
公   安
检   察
法   院
越 级
进 京
非正常
越 级
进 京
非正常
越 级
进 京
非正常
2005
12
12
0
1
1
0
87
15
10
2006
10
10
0
2
2
0
101
28
12
2007
6
6
0
2
2
0
113
35
10
2008.
1-6
2
2
0
1
1
0
86
38
7
三是未息访疑难案件，由于时间跨度长，错过处理有利时机，案情无法查清，当事人诉求不断“加码”等原因，息访难度加大。据调查组对百起疑难案件分析，在涉及公安机关30件中有17件，占56.6%；涉及检察院20件中有5件，占25%；涉及法院的50起中有17件，占34%。在这些长达10年以上的长期上访案件中，有的由于当事人证人已死亡，无法查证真实情况，成为“糊涂案”；有的当事人长期上访荒废了生产和工作，把上访损失做为基本诉求不断“加码”，甚至有的要求政府赔偿上百万、上千万乃至上亿元；有的上访案件由于当时的执法过错未得到及时纠正，本来是民事纠纷的诉讼标的物几经转手或者完全灭失，错过了有利的处理纠正时机，使本应由对方当事人承担的民事责任，转化成由政府出资处置的问题（如珲春李正勤上访案）。有的上访人由于积怨太深，对政府采取报复态度，不仅漫无边际地提诉求，且动辄以采取非正常访行动相要挟，随时可能矛盾激化。
二、 存在的问题
总的看，经过全州政法机关的艰辛努力，我州涉法涉诉信访工作取得了较为突出的阶段性成果，但还存在着一些薄弱环节和亟待解决的问题。
（一）有些政法干部和个别领导对涉法涉诉信访工作还存在一些不正确的认识。一是把做信访工作当作负担或者份外工作，认为信访工作只是信访部门的事；二是把上访人，特别是不走法律救济程序而上访的当事人看作是“刁民”，从而弱化了做好初信初访工作的主动性和积极性；三是个别领导把信访工作当“副业”，没有把信访工作纳入执法工作的重要组成部分，表现为未纳入工作考评体系，不投入骨干力量，出现问题强调客观等等。
（二）少数干警办“人情案”、“关系案”、“金钱案”以及办案作风简单粗暴，是产生错案和部分当事人上访的主要因素之一。涉法涉诉上访案件多数存在执法瑕疵。
（三）法律救济渠道存在瓶颈。一是办案人把法定办案程序当形式，法定程序走完后，当事人要求补充调查或增加申诉内容时，往往以没时间、不必要为理由而予以拒绝，使当事人对执法的客观性和公正性产生怀疑继而上访；二是法律救济渠道终端出口不畅。法律救济程序终端多数在省级执法部门，但当事人寻求法律救济很难走到省级，当事人不得不走信访渠道，进而越级上访。
（四）处理初信初访的工作机制不够完善。一是有些办案人不注意、不重视、不耐心做息访息诉工作，忽视在办案过程中当事人提出的意见。二是有些政法机关内部的信访部门权责不清，对当事人提出的问题只是“听听转转”，从而错过了把问题解决在萌芽状态的有利时机，造成重复访，越级访。三是缺乏处理初信初访的绩效考评机制，不利于树立政法干警的全员信访意识，不利于促使办案干部、办案部门对初信初访引起足够的重视。
（五）一些重要信访工作制度落实的不到位。一是“一把手”接待信访制往往由副职所取代。很多信访问题由于副职的权限限制不能得到及时有效的处理，而错过了处理问题的有利时机；二是初信初访的首办责任制，由于对涉法涉诉信访中的初信初访定位模糊，无法明确首办责任人而很难落实；三是信访责任倒查制、违法办案责任追究制因执纪部门权限分散，领导存在怕得罪人、“护短”等思想，而没有真正发挥作用。
（六）深入做好涉法涉诉信访工作还存在一些突出困难。一是信访工作力量投放不足。特别是法院系统办案力量与办案任务不相适应的矛盾十分突出。二是处理历史遗留且执法存在瑕疪的信访疑难老案，需要“花钱买平安”但资金难筹措，无法做到案结事了。三是由于立法滞后，对确定涉法涉诉信访中的无理访没有法定程序和法定权威机构，致使长期无理闹访的当事人得不到有力的教育和有效的制止。
三、几点建议
（一）要进一步提高政法干警对涉法涉诉信访工作的认识。要认清信访工作的重要性、长期性和艰巨性。认清信访工作与加强队伍建设、提高执法水平和办案质量的关系，在切实增强民主意识，大局意识、忧患意识和责任意识的同时，不断加强对涉法涉诉信访工作特殊性和特别工作规律的认识。要着力克服“副业”“负担”“份外工作”、“刁民告状”等思想偏见，切实把涉法涉诉信访工作纳入执法工作的有机组成部分和绩效考评体系，把信访工作与执法工作同研究、同计划、同部署、同落实、同检查。
（二）要在深入持续开展反腐倡廉教育活动的同时，进一步完善预防和惩治腐败的工作机制。对于那些办案发生错误较多、信访问题相对集中的干部，应实行警示诫免制度，经警示仍不见明显效果的，应调离办案岗位或免除办案职务。
（三）要切实畅通法律救济渠道和信访渠道。一是要畅通信访“入口”，着力解决初信初访当事人见主要领导难的问题。二是要畅通办案环节上的“关口”，着力解决办案过程中当事人言路不畅的问题。三是要畅通法律救济渠道“出口”，确保不服执法裁决的当事人顺利寻求法律救济的终端裁决。当事人不服裁决，依法向上一级执法机关寻求法律救济的，案件承办机关应当积极帮助衔接，防止把当事人推来堵去，使其越级上访。对于个别省级执法机关法律救济渠道不畅通的问题，有关部门应主动向上级反映情况，提出意见，找出解决办法。
（四）要全力构建全员信访工作格局，建设反应灵敏、运转灵活、首办高效、问责落实的长效工作机制。首先要确立全员信访的工作理念，把信访工作贯穿于执法活动的全过程。要把涉法涉诉信访的各种成因进行分解，把措施落实到执法活动的各个环节，落实到人，切实做到信访工作人人有责。其次，要搭建反应灵敏、处置迅速的工作平台。各级政法机关应积极创造条件，建立专职信访工作机构，负责组织、协调、指导信访工作。暂时不能设立专职信访工作机构的，应当指定职级较高、有威信、业务能力较强的干部专门负责信访工作。
（五）要进一步狠抓重要制度的落实工作。全州政法机关要在深刻分析涉法涉诉信访工作特殊规律的基础上，找准工作薄弱环节，着力抓好一些重要制度的落实工作。一是落实“一把手”接待信访当事人制度。各级政法机关的“一把手”，每月至少确定两个以上的工作日，专门用于接待信访和研究处理信访问题。落实“一把手”接待信访制度应侧重解决执法不公、执法不廉、执法不作为和违法办案责任追究问题。二是落实初信初访首办责任制。要科学界定涉法涉诉信访中的初信初访，只有明确初信初访的范围，才能准确定位初信初访的首办责任人。政法各机关应结合本职工作的特殊规律，科学准确地界定初信初访，而不能简单套用普通信访概念。界定涉法涉诉信访中的初信初访，要立足于构建全员信访工作格局，有利于案件当事人反映问题，着眼于工作前移和源头治理。三是严格落实责任追究和责任倒查制度。解决涉法涉诉信访工作中责任追究问题，不仅要实现信访工作自身的不作为责任追究，更要狠抓违法办案责任追究。当前，影响责任追究制落实的主要问题，一方面是责任定位模糊，发现问题时找不到责任人；另一方面是领导决心不大，查到问题下不了“狠心”，关键是主要领导要有决心。
为促进信访重要制度落实工作，应进一步强化州信访联席会议抓监督，促落实，实行责任追究的工作机制。吉林市政法委进一步完善信访联席会议制度，增设专家组和责任追究组的经验值得借鉴。
（六）要认真研究解决当前涉法涉诉信访工作中存在的突出困难。《中华人民共和国民事诉讼法》修改实施后，法院民事申诉、再审案件审判权限上移，极大增加了中级法院的办案量，中级法院增加编制和办案机构的问题迫在眉睫，如不能及时解决，不仅影响诉讼法的实施，还会造成民事诉讼“中梗阻”现象，引发大量涉法涉诉信访案件的发生，应引起各级领导机关的高度重视。
要认真落实《吉林省信访专项救助资金筹集、管理和使用办法》（吉办发[2008]25号文件）的各项规定，严格遵循《办法》规定的救助原则、适用范围和使用要求，办理信访救助案件，防止不适当的“花钱买平安”而产生消极影响。
对涉法涉诉无理访的确认，在目前尚无明确立法的情况下，可在联席会议制度架构内，进一步强化五个方面的工作。
一是对涉案实体问题，在法定救济程序内，强化“三级终结”原则，以终局裁决为准。当前，亟待解决的问题是尽快疏通省级执法机关的立案入口关；
二是在州级信访联席会议内增设专家组，负责疑难问题的审查，向联席会议提供审查报告，由联席会议作出决定。专家组的组成可采取专家库的形式，根据案件类别和性质，在专家库内指定。
三是以信访联席会议名义，出台确定无理访工作规范，对无理访的构成要件，确定程序、无理访的行为后果等作出明确规定，在广泛征求意见的基础上向社会公布试行，条件成熟后，上升为州人民政府的规范性文件执行。州联席会议确定无理访，要形成专题调查报告，作出专门决定，相关文件向州级领导机关和省以上接访部门备案。被确定为无理访的人员名单向社会公布，对仍有可能上访的集中办班，实施违法行为的依法制裁。
四是强化公开听证制度。确定无理访应以公开听证为前置程序，听证时，应尽可能邀请人大代表、政协委员和媒体、人民团体派员参加，充分发挥人民群众的力量，民主监督和舆论监督的力量，公开与公正的力量，化解人民内部矛盾。
五是要进一步加强对非正常上访人员的教育、制裁力度。在不断完善对无理访、非正常访人员教育、掌控措施的同时，认真贯彻落实吉林省公安厅、吉林省人民检察院、吉林省高级人民法院、吉林省司法厅《关于依法处置非正常上访行为的意见》精神，进一步加大对非正常上访人员的教育、制裁力度，切实做到有冤屈者有处伸冤，无理缠访闹访违法者受到应有制裁，保证涉法涉诉信访工作健康有序地开展，以促进社会和谐、维护社会稳定。