星球大战义军崛起2:北欧三国政府决策咨询体制的特点及启示

来源：    时间：2007-6-25    点击率：1069
————————摘录自国务院参事室《参事工作通讯》第83期
国务院参事室办公室主任——黄国梁
为进一步探索如何充分发挥政府参事在参政议政、建言献策、咨询国是中的作用，更好地为我国政府科学民主决策提供咨询服务，经国务院领导批准，国务院参事室主任崔占福等一行六人于2006年下半年就政府决策咨询体制问题赴瑞典、挪威和丹麦三国进行了为期十天的学习考察。三国政府有关部门及咨询研究机构对会谈作了精心准备，通过座谈和交流，考察团对三国政府决策咨询体制有了较为深入的了解，受益匪浅。
一、三国政府决策咨询体制的主要特点
（一）咨询研究是政府决策前的重要程序
三国政府都非常重视决策前的咨询研究工作。对于重大问题，政府决策前都请政府咨询机构或组成专题咨询研究委员会开展咨询研究。如瑞典政府在制定科技创新战略前，指定政府咨询机构和政府有关部门以及相关产业部门、工会等联合就科技创新中的基础研究、经费投入、成果转化、支持措施等展开研究、分析和评估，报政府决策形成具体法案后，提交议会通过。咨询研究的阶段，也是推动瑞典全社会就科技创新达成共识的阶段，有利于形成支持创新的社会氛围。决策前的咨询研究，既是搜集信息、研究分析、制定方案的过程，也是充分听取各方面真实意见达成初步共识的过程。又如丹麦政府针对退休人员增加、劳动力减少的问题，由首相提议抽调专家和政府工作人员组成福利改革咨询委员会，就丹麦社会一老龄化的程度、福利制度设计、社保的财政承受能力等问题开展专题咨询研究。咨询委员会先提出议题讨论分析，形成初步建议后，又广泛征求社会公众的意见，先后召开了400多场座谈会，既收集到一手的信息，又告知公众和社会各界，使其认识到此问题的严重性，为改革实施创造条件，最后提出改革措施报政府决策，提交议会讨论通过。由于咨询委员会是由专家和抽调的政府部门工作人员组成，其政治上中立，有技术色彩，比政党容易说服公众。经过咨询委员会组织的讨论分析，使社会各界对改革措施有了一定的心理承受能力，政府决策后在议会比较容易获得通过。
（二）咨询研究机构独立、公正地开展咨询研究活动
政府对咨询研究机构给予充分的支持，一是充分依靠国家专门的咨询研究机构。如瑞典国家经济研究所、挪威国家咨询公司、丹麦经济咨询委员会，都是由政府拨付经费，支持其开展课题研究、分析、评估某项政策变化引起的相关后果，预测未来发展趋势。二是执政党就某项重大问题组成专门的咨询委员会开展咨询研究，政府负责抽调人员，安排专项资金。但咨询研究机构都是独立地开展调查研究，特别重视听取不同意见。通过咨询研究的平台让问题在辩论中逐渐清晰，使方案在争论中逐步完善。如丹麦议会对某些专题进行表决前，一般委托咨询机构对专题议案进行研究，并邀请议员和政府部长进行开放式讨论，创造真正敢于争论的氛围，以利于问题的公正解决和真正改进政府公共管理，从而实现科学民主决策的目标。如挪威政府将“2018年在挪威举办冬季奥运会有何影响”的课题交给挪威艾肯(Econ)顾问公司进行咨询研究，其独立研究后形成的报告将直接影响挪威政府是否争取冬奥会的举办权。
（三）咨询研究中将国内课题放到国际格局中研判
咨询研究一个重要环节是分析问题各种因素的相互关联性。当前，在世界多极化、经济全球化的时代，不仅外交、安全、国防等咨询研究课题与国际局势密切相关，就连国内经济、社会、政治等内政问题，甚至国内供应、社会福利都可能因国际局势迅速变化而引起潜在变化。特别是资讯传递便捷的信息化社会，由于传媒迅速传播，使得一些国际问题与国内问题有时互相转化。
因此，三国政府决策咨询机构在对中长期战略咨询研究中都十分注意运用国际比较分析。注意从全球与区域、经济与环境的关系开展多方评估。如瑞典关于政府支持科技创新的决策咨询课题中，经过国际比较分析，建议政府对科技创新实行高投入，达到全国GDP的4%，明确重点领域为航天、信息、医药、汽车、冶金、林业等六个方面。又如，挪威政府在对能源政策进行咨询研究时，对欧盟的能源政策，乃至中国的能源政策，都进行相关联性的分析评估，以保证咨询研究报告的针对性和可操作性。随着我国的快速发展，三国各咨询研究机构都把有关中国的课题研究作为重要内容。如丹麦首相福格·拉斯穆森2004年访华回国后，立即就“如何提高丹麦在全球化中的竞争力”，组成专门委员会展开咨询研究。瑞典、挪威咨询研究机构出版的刊物中，每期都有关于中国的课题。挪威咨询研究机构还重点针对中国石油工作在非洲等海外的发展，进行跟踪研究。瑞典外交研究所将中国及东北亚情况、中国互联网及法律方面的情况、中国在国际事务中影响不断增加的情况等，都作为咨询研究的课题。
（四）选聘阅历丰畜的高素质专业咨询研究人员
咨询研究机构的权威性，土要取决于咨询研究报告的水平，直接取决于咨询研究人员专业素质和综合分析能力。丹麦首相提议对社会福利改革问题进行咨询研究，政府在组织咨询委员会时除吸纳研究机构的专家参与外，还专门从财政部等政府部门抽调政府工作人员与专家一起开展工作。在瑞典、挪威政府决策咨询机构中的土要研究人员，很多是有政府工作阅历的专业人员。他们既熟悉政府决策和公共管理的程序，也了解市场和私营经济及社会状况，在开展决策咨询研究时，有利于提出针对性强和可操作性的建议。如挪威咨询机构艾肯(Econ)顾问公司的原理事长斯托尔滕贝格先生先前曾在政府部门任职，现又出任挪威政府首相；其外交部长史托乐先生，先前也曾就职挪威艾肯(Econ）顾问公司从事咨询研究工作。瑞典国家经济研究所所长由政府任命，其研究人员由所长根据咨询研究业务需要直接选聘。
二、北欧三国政府决策咨询体制对我国参事工作的几点启示
根据参事工作的实际，结合这次考察，我们有如下几点思考：
（一）按照建设国务院思想库的标准选聘国务院参事
按照温家宝总理《加强政府建设，推进管理创新》提出的要“坚持科学民主决策、提高决策水平”的要求，国务院参事室作为国务院直属机构，应进一步加强为政府决策咨询服务的职能。充分发挥参事身份超脱、专家跨学科汇集、建言，直通车‘的优势，围绕党和政府的中心工作，就涉及国计民生、涉及经济社会发展的热点难点问题进行咨询研究，为政府科学民主决策提供咨询支持。应尽快选聘一定数量的有宏观管理经验、善于思考、敢于直言的高层次人士充实国务院参事队伍；适当扩大参事队伍规模，进一步提高参事队伍素质，以适应参事工作为政府科学民主决策咨询服务的需要。
（二）尽快制定《参事工作条例》，将参政咨询工作纳入依法行政的范畴
参事人选来白不同部门和单位，被国务院总理聘为国务院参事后，所履行的职责是参政咨询，其意见建议通过“直通车”呈报国务院领导，咨询研究的结果直接影响政府决策和政府行政行为。随着政府参事为政府决策咨询作用的加强，参事工作作为政府工作的组成部分，工作涉及领域会越来越广。特别是对以非中共人士为主体的全国参事队伍来说，仅靠党的政策指导规范，难以满足工作开展与保障的需要。因此，应将参事工作纳入依法行政的范畴，尽早制定一个具有普遍性和强制力的行政法规《参事工作条例》，以明确和规范参事的权利、职责、义务、工作程序及与各界的社会关系。
（三）发挥政府参事工作系统优势，支持政府科学民主决策
加强政府参事工作不仅有利于推进社会主义民主政治建设，更有利于促进各级政府科学民主决策。实践证明，国务院参事和地方政府参事通过调查研究、建言献策，为各级政府迅速直接了解社会各界的真实情况、及时果断的科学民主决策提供支持。目前全国绝大部分省、直辖市、自治区都设有政府参事室，不少地级市也成立了参事室，这既是一支较强的咨询研究力量，也是人民建议征集、反映社情民意的重要渠道。因此，科学地整合这支参政咨询力量，实现国务院参事室和省、市政府参事室优势互补，围绕党和政府的中心工作，就全局性、区域性的问题开展联合调研；就前瞻性、苗头性的问题合作进行专题研究，为政府决策的咨询服务定会发挥更大的作用。
（四）增进与各国政府决策咨询研究机构的交流和合作
随着我国经济、社会的快速发展和在国际事务中影响不断扩大，世界上许多国家的咨询研究机构都在为本国政府决策咨询服务中，研究中国的发展状况和有关政策。他们的研究咨询报告对本国政府对华关系的决策有着直接影响，对本国议会和土流媒体报道都有很大影响。因此，在适当领域和范围内，加强与各国政府决策咨询机构的交流与合作，在推动外交工作、正确诠释我国和平发展的相关政策、改善我国和平发展的外部环境等方面，往往能有别于一般的新闻宣传而收到明显的效应。建议国家有关部门加强对重点国家的政治、经济、社会文化、外交等领域重大问题的研究，扩大交流，以使我国己经和将要实施的重大方针政策不仅适用于我国情况，也顺应世界潮流和国际形势。