无翼鸟库拉:农村土地流转状况调查与思考

黄延信，张海阳，李伟毅，刘强　　2011-06-22
摘　要：农村土地流转总体上表现出流转速度加快、流转类型多样、流转主体多元化、以短期流转为主、由市场决定价格、租金支付方式多样等特点，流转土地表现为种植大户、龙头企业、专业合作社、集体统一经营、股份合作经营等形式，并表现出流转组织化水平提高、仍以种粮为主、农民权益得到有效保护、政府鼓励等新趋势，土地流转优化了农村资源配置、促进了现代农业建设、提升了农业产业素质、促进了农民增收和农民生活方式转变；在推进土地规范流转方面应切实落实土地承包关系长久不变政策，引导流转行为长期化、规范化，正确引导工商资本参与流转，强化对规模经营以及粮食生产的政策扶持，完善粮食主产区利益补偿机制，健全农民社会保障体系，加强政府部门对土地流转的服务与管理。
关键词：土地流转，经营形式，发展趋势，现代农业建设，规范管理
一、农村土地流转总体情况
据农业部统计，截至2009年底，全国农村家庭承包耕地转出面积为1.52亿亩，同比增加39.45%；流转比例为12%，同比提高3.1%。流转形式中，转包占52.89%，出租占25.69%，转让占4.54%，互换占4.39%，股份合作占5.42%，其他占7.07%。笔者调研的浙江、黑龙江等省份土地流转情况如下：
一是流转速度有所加快。尽管各地土地流转比例差异较大，但普遍呈现出流转速度加快态势。2009年浙江省土地流转面积677万亩，比上年增加24%；流转面积占承包耕地面积的34.6%，同比提高5个百分点。黑龙江省目前土地流转面积达到3263万亩，比2009年增加11. 36%，流转面积占承包耕地面积的25.1%。2004-2010年，绥化市土地流转面积由76.7万亩增加到416.7万亩，年均增加33%。克山县2004年以来土地流转面积年均增长34.14%，2010年已经达到233万亩，占承包耕地面积的比例达到77%。
二是流转类型丰富多样。转包和出租仍是土地流转的主要形式，股份合作等新形式在部分地区逐渐兴起。2009年底，浙江省土地流转中转包占45.22%.出租占44.12%，转让占2.02%，互换占0.99%，股份合作占1.79%，代耕等其他形式占5.86%。黑龙江省以转包为主要形式，占78.82%，另有出租占9.74%，人股占8.18%，互换占0.61%，转让占1.93%，其他占0.72%。
三是流转主体日趋多元化。与早期土地流转主要在农户间进行不同，目前参与主体日趋多元化，专业大户、农业企业、农民专业合作社等积极加入并逐渐成为转入主体。截至2010年6月，浙江省德清县规模经营业主已达6905家，其中农业企业500多家。嘉善县流转给大户的面积占73%，企业的占4%，合作社的占10%，其他占13%。黑龙江省克山县流转土地的52%由大户经营，6.7%由土地股份合作公司经营，3.9%由企业经营，其他主要由各类专业合作社等经营。
四是流转期限以短期为主。各地土地流转期限普遍较短，多为5年以下。黑龙江省土地流转期限多数为1年，在签订流转合同的2254万亩耕地中，期限为1年的占71%，2～3年占16%，3～5年占7%，5～10年占2%，10年以上占4%。截至2010年6月底，浙江省德清县流转期在5年以下占81.2%.5～10年占11. 2%，10年以上占7.6%。嘉善县流转期限1年以内占5. 85%，1～5年占55. 54%，5～10年占19. 86%，10～20年占9.63%，20年以上占9.12%。一般用于发展休闲观光农业、种植多年生高效经济作物的土地流转期限较长，最长的签到2028年，其他用途的流转期限则较短。
五是市场形成流转价格。各地土地流转价格通过平等协商来决定，建立了完全市场化的价格形成机制。在已经建立土地流转服务中心的地方，流转土地的面积、位置、价格等信息在电子显示屏上公开发布，流转双方自行协商确定流转。由于经济发展水平和流转土地用途不同，各地土地流转价格差别较大。浙江省德清县和嘉善县土地流转租金一般每亩每年600多元，最高可达1000元，只能种粮的低洼地一般为400元。黑龙江省流转价格比浙江省低很多。克山县流转价格大体在150～280元之间，多数为200元左右，绥化市流转价格平均为268元。
六是费用支付方式多样。浙江、黑龙江两省流转费用多以现金计价，结算方式为一次交齐和分次交齐两种，德清县和嘉善县转入方要在年底时将下年租金一次付清；绥化市的流转费用多数是先交80%以上，其余可分期付款。其他省份还存在实物计价货币结算、实物计价实物结算等方式。四川省成都市都江堰现代农业科技示范园区流转的土地每亩年租金是500公斤大米，每年6月30日付40%，12月30日付60%，以当时市场价折算成货币。安徽省繁昌县流转价格一般用稻谷计算，大约每年每亩200－225斤稻谷，转出户按折算比例从转入方领取大米。
二、流转土地的经营形式
目前，农地流转后的经营形式发生了很大变化，除传统的农户之间自发流转后小规模经营之外，还出现了多种经营形式，呈现出土地流转、规模经营与农业产业化经营等相互交织的局面。比较典型的经营形式创新有六种：
一是种植大户经营。大户通过与农民或村集体签订土地流转合同，从事规模种植。黑龙江省齐齐哈尔市22616个种植大户共经营705.8万亩耕地，占全市规模经营面积的69. 7%。克山县共扶持发展4000多个大户，经营土地121.4万亩，占耕地流转面积的52. 1%。泰来县大兴镇青岗村农民赵福和2010年经营耕地共计1.8万亩，预计粮食总产720万公斤。德清县钟管镇种粮大户房春华与村集体签订流转合同，目前经营耕地1300亩，2009年销售稻谷38万公斤。
二是龙头企业直接经营。龙头企业通过租赁农民土地建设生产原料基地，并以资金、机械、科技等优势带动农户发展规模生产。齐齐哈尔市12家农业企业共经营耕地4.7万亩。博天糖业依安分公司租赁农户土地2.6万亩，采取集约化手段种植甜菜。克东县飞鹤乳业租赁农户土地1万亩，为企业两个万头奶牛牧场建设青贮饲料基地。
三是专业合作社经营。农民专业合作社整合农民土地实施规模经营。河南省罗山县东铺乡农民许玉强、杨安清等发起成立了双马农业专业合作社和双龙农机专业合作社，目前农业合作社流转土地1265亩，从事粮食、瓜果、蔬菜种植，农机合作社服务能力达到机耕9000亩、机收8000亩。黑龙江省绥化市种植业专业合作社经营土地达70.7万亩。青冈县兴农海农机合作社流转土地进行玉米高产创建，经营规模达4000亩。
四是“龙头企业+合作社”经营。龙头企业推动成立合作社，合作社流转土地从事生产，企业与合作社建立稳定的购销关系。2009年黑龙江省克山县昆丰农业生产资料有限公司推动建立了昆丰大豆专业合作社，与农民共同进行大豆种植。合作社向社员无息赊销良种、化肥，提供农业科技培训，无偿为社员缴纳农业保险，免费代储代销大豆，农户实行统一整地、统一品种、统一肥料、统一播种、统一管理、统一收获等“六统一”生产。目前，合作社共吸纳包括种田大户在内的农户7.3万户，占全县农户总数的76.8%，带动农民规模经营土地180万亩。
五是集体统一经营。村集体依托农机合作社等组织，将本村农户土地反包后统一经营。黑龙江省克山县北联镇新兴村利用国家支持的价值100万元的农机具建立农机专业合作社，2004年依托农机合作社的大机械优势，在依法、平等、自愿、有偿前提下，以每亩160元的价格把全村2.13万亩耕地流转到村集体统一经营，年均增加农民收入2000万元。2008年该村又被立项为全省12个现代农业示范区之一，并投入价值1000万元的大型农机具37套，规模化经营、标准化作业的现代农业建设又上新台阶。目前，北联镇已有4个村实现整村规模经营，耕地面积达到6.5万亩。
六是股份合作经营。农户将土地承包经营权入股到合作社，由合作社进行土地经营权的出租、转包等，年终根据收益情况进行分红。浙江省德清县武康镇五四村等先后成立了9家土地股份合作社，入股土地10802亩，人股农户3237户，亩均收益430元左右。五大连池市新发乡德安村德安惠民农民专业合作社由社员以土地经营权人股成立，每亩1股；农户和合作社分红以大豆130公斤单产为标准，亩产低于130公斤时合作社不参与分红，超出130公斤的部分由合作社和社员按二八分红。目前合作社经营耕地由2000亩扩大到10500亩，占全村耕地的面积97%。
三、农村土地流转的新特点
在流转速度不断加快和经营形式不断创新的同时，农村土地流转还表现出一些新的特点：
一是流转的组织化水平有所提高。各地高度重视农地流转，普遍加强了相关的管理和服务，引导土地流转由农民的自发行为向有组织的方向转变。目前，黑龙江省县市级已经成立了土地流转办公室55个，乡镇级成立土地流转服务组织736个，村级设立服务站7039个，土地流转管理和服务工作大为加强。克山县逐级建立了服务组织机构，专门负责收集发布土地流转信息、审查受让方资质、指导土地流转合同签订、登记土地流转台帐、开展土地流转合同鉴证、监督土地流转合同履行、调解土地流转纠纷和适时仲裁等。2010年全县共签订流转合同7.5万份，签订率和鉴证率均达100%，土地流转纠纷化解率达到98.6%。
二是主产区流转后仍以种粮为主。流转土地总体上能够保持农业用途，粮食主产区流转土地绝大部分用于种粮，而粮食主销区流转土地基本没用于种粮。黑龙江省3263万亩流转耕地中93.04%用于种粮，6.31%用于种植其他作物，0.02%用于非农建设。绥化市流转土地中90%以上用于种粮，其他不足10%用于发展经济作物。浙江全省仅41.18%的转出耕地用于种粮。嘉善县目前流转土地用于种粮的占38. 62%，德清县土地流转则基本没有用于种粮。成都市大规模土地流转后主要用于花卉苗木、中药材、水果等非粮高效农业生产，只有不到1/5的流转土地种植粮食和油料。
三是农民土地权益得到有效保护。各地土地流转都充分尊重农民意愿，是否流转、如何流转由农民自主决策，政府主要采取政策引导、典型示范、完善服务的办法，不搞行政命令，不搞“一刀切”，不下指标，不限面积。土地流转后确保农民“三个不失”，即“失地不失权，失地不失利，失地不失业”，保障农民土地权益不受损害。黑龙江省还普遍采用了“上打租”的办法，在生产前转入方就要将流转费用支付给转出方，转出土地的农户不承担生产风险。从调研情况看，各地极少有因土地流转侵害农民利益而引发的纠纷。
四是政府出台鼓励政策措施。浙江省对经营面积在20亩及以上的粮油种植大户每亩补贴20元；省财政对按订单交售省级储备早稻的种粮大户、粮食专业合作社社员按订单每交售50公斤早稻谷奖励20元，最高每亩140元。重庆市拿出部分农资综合直补资金来补贴种粮大户，对种植20～100亩的每亩补贴140元；种植规模超过100亩的每亩补贴200元。黑龙江省克山县对实现整乡流转的乡镇奖励5万元，实现整村流转的村奖励2万元，经营规模达到1000亩以上的生产大户奖励2000元，规模经营面积达到2000亩以上的农业专业合作社奖励5000元。在政府的支持引导下，目前克山县已经有5个乡实现整乡流转，流转面积达87.97万亩。
四、农村土地流转的主要成效
土地流转不仅优化了农村资源配置，促进了农民就业增收，而且对在小规模家庭承包经营条件下建设现代农业进行了有益探索。
（一）优化了农村资源配置
土地流转使劳动力、土地、技术、机械等生产要素得到优化配置，有效提高了劳动生产率、土地产出率。黑龙江省齐齐哈尔市土地流转规模经营后通过减少堑沟增加土地3%左右，亩均增产10%以上；五大连池市德安惠民合作社2009年规模经营大豆亩产达到180公斤，是分散种植的1.8倍；黑河市规模经营的农机作业效率比分散经营提高30010，劳均经营耕地面积比全市平均水平高40%，规模经营地块单产比分散经营高15%～30%。更重要的是土地流转使更多农民从土地中解放出来，在土地收益得到充分保证的同时，部分农民选择外出打工，留乡农民则选择发展畜牧业和从事第二、三产业等。齐齐哈尔市2009年累计转移农村劳动力97万人，其中55万农民实现了常年转移；全市畜牧业实现产值116.7亿元，同比增长12. 12%。
（二）促进了现代农业建设
土地流转后农业经营规模扩大，为引进现代农业生产要素创造了有利条件。黑龙江省通过土地流转，使大型农机和现代农业综合配套技术得以广泛应用，农业机械化快速发展。黑河市土地流转规模经营后，小麦、大豆模式化栽培技术全面应用，深松整地、测土配方施肥、种子精选加工、精量播种、化学除草作业都能严格按照技术规程进行，技术到位率比分散经营高10～15个百分点。土地流转还促进解决了小规模生产条件下难以实施的产业规模化、标准化、品牌化建设问题。德清县土地流转后建立了40. 34万亩无公害农产品基地，已经拥有17种绿色食品，176种无公害农产品。
（三）提升了农业产业整体素质
龙头企业、专业合作社、种养大户等新型主体通过流转土地的形式进入农业，使农业的生产经营方式和组织形式都发生了巨大变化。企业利用技术、资金、管理、人才优势研发产品、开拓市场；合作社按照企业加工要求组织开展规模化、标准化生产；转出土地的农户不仅通过土地流转机制分享了规模经营的好处，而且还为转移就业增收创造了条件。通过土地流转使农业产业体系得到整合，组织化水平得以提升，竞争力有所增强。
（四）促进了农民增加收入
土地流转使转出经营权的农民同时获得流转收益和其他产业收入，而规模经营主体则从降低成本、增加产量、提高土地利用率等方面增加收益。黑龙江省克山县农村劳动力人均耕地8.2亩，流转土地年收益1800元左右，农民外出打工或从事其他产业年均收入可达8000元左右；转入经营权农户规模经营平均亩产比分散经营至少提高20%，亩成本降低5%，每亩增产收益达130元左右。
（五）转变了农民的生活方式
随着土地流转深入发展，农民生活方式正在发生显著变化。安徽省繁昌县，在土地流转以稻谷计价并结算的情况下，农民往往并不直接从种植大户（同时从事粮食加工）领稻谷，而是按照50公斤稻谷折算32.5公斤大米的比例，拿记账卡从种植大户那里直接领取大米，家里不再大量存放稻谷。黑龙江省有的农民在转出土地初期还有恋土情结，几年后就没有了重返土地的愿望。土地流转还解决了农民进城后经营土地的后顾之忧，为农村人口向城镇转移创造了条件，目前黑河市在县城和乡镇购房的农民已达5299户。
五、当前农村土地流转中存在的问题
尽管当前农村土地流转总体呈平稳有序发展态势，与流转直接相关问题并不十分突出，但一些潜在矛盾不容忽视。
（一）土地权属不清、承包政策落实不到位影响流转
目前由土地流转直接引发的纠纷不多，相关矛盾大多数是由于农村土地承包基础工作不扎实造成的。黑龙江省农民自发垦荒地多，加之存在一些历史遗留问题，农民与国有林场、农民与国有农场、农民与集体、农民与农民之间因土地权属不清矛盾比较突出，对土地流转造成较大影响。一些地方还存在经常调整农民承包地的情况，土地承包关系长久不变政策未能有效落实，农民地权稳定性预期不强，心存疑虑不愿意流转。一些地方土地承包经营权证书发放不到位，或是二轮承包时简单按照一轮承包情况延包，延续了早已存在的土地承包矛盾。
（二）部分地区土地流转存在非粮化现象
黑龙江省土地流转后非农化情况并不多见，但在南方特别是大城市郊区非粮化现象则不同程度存在，而且越是发达地区非粮化现象越突出。土地流转用途的选择是地理区位、自然条件、市场机制和农民意愿共同决定的结果，具有一定的合理性和必然性，而且起到了优化农业生产结构和区域布局的效果。这种现象使得确保粮食安全的任务更加向粮食主产区转移，主产区对确保国家粮食安全的责任更加突出。
（三）流转期限短期化不利于经营者加强农业基础设施建设
目前各地土地流转期限多在五年以下，黑龙江省很多地方土地流转合同一年一签，根源在于转出土地农户对土地流转价格上升的预期。由于期限较短，土地经营者对修建灌溉设施、培肥地力等事关长期发展的项目不愿投入、不敢投入，加剧了当前农田基础设施建设的困境。很少有种粮大户等规模经营主体自发投入开展农田基础设施建设，农田基础设施建设局部改善、总体恶化的局面难以改变。
（四）政府职能定位不准影响土地流转的顺利进行
基层政府对土地流转认识不一致，放任自流和过度干预两种倾向都不同程度存在，在推进土地流转过程中，有的存在畏难情绪而不能积极主动地想办法；有的对一般的号召抱有幻想而发文多、行动少；有的一味依靠行政推动甚至忽略农民意愿直接进行反租倒包。这些都不利于土地流转的正常开展。
六、引导土地流转规范推进的政策建议
目前，我国农村土地承包经营权流转迎来了难得的历史契机。一方面，快速城镇化带来了人口和劳动力结构的深刻变化，客观上要求土地等农业生产要素实现优化组合，因此土地流转具有必然性；另一方面，近几年在国家政策大力扶持下，农业机械化水平迅速提高，为土地流转发展规模经营创造了可能性。要因势利导，按照与工业化、城镇化和农村劳动力转移进程相适应，有利于保障农民土地合法权益、确保国家粮食安全和推进现代农业建设的原则，健全完善体制机制和政策体系，规范有序地引导农村土地流转。
（一）切实落实农村土地承包关系长久不变
赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，强化农民地权稳定性预期。在土地权属不清的地方，要加强研究、尊重历史、承认现实、协调各方利益，清晰界定农地权属关系。在此基础上抓紧完成农村二轮土地承包后续完善工作，做好农村土地确权颁证工作，将土地承包关系长久不变真正落到实处，为土地流转奠定坚实的制度基础。
（二）引导农村土地流转行为长期化和规范化
制定土地长期流转的鼓励和支持政策，引导转出土地农民与经营者签订长期流转合同，为经营者增加长期投入、开展基础设施建设创造条件。引导流转双方采取以实物计量货币结算或租金稳定递增等方式结算流转费用，合理分配土地收益。引导农民在平等互利、协商一致的基础上，签订统一规范格式的书面合同并报发包方备案，增强流转合同的约束力，提高流转行为的规范化水平。
（三）正确引导工商资本参与土地流转的行为
既要发挥工商资本带动农业转型升级、促进农民就业增收的积极作用，也要防止其与农民争利甚至侵害农民土地利益的行为。强化土地用途管制，坚决制止工商企业流转土地后直接或变相改变土地农业用途的行为。提倡和引导工商资本通过“龙头企业+合作社+农户”、“龙头企业+基地+农户”等形式参与土地流转，提升农民在土地流转中的话语权和分配地位，不提倡工商企业直接流转经营农民的承包土地。
（四）强化对规模经营从事粮食生产的政策扶持
以粮食主产区为重点，建立促进农村土地流转的政策措施。农村土地整理、标准农田建设、农业综合开发、农业产业化、特色农业产业示范基地建设等涉农项目，尽可能与土地流转规模经营相结合，优先安排项目资金。新增农资综合补贴、深松整地补贴、水稻育插秧补贴等政策重点向流转土地规模种粮倾斜，重点扶持种粮大户、农民专业合作社、中小型农业企业等规模经营主体。对主产区连片流转土地发展规模种粮的，由中央财政按照每亩30～50元标准对经营者给予直接补贴。
（五）完善粮食主产区利益补偿机制
现有产粮大县奖励政策不足以改变产粮大县财政拮据的状况，不足以调动地方政府保护耕地建设耕地、发展粮食生产的积极性。建议由中央财政和粮食主销区按一定比例共同筹集资金，建立国家粮食安全保障基金，对产粮大县依据商品粮调出数量、按照一定标准进行转移支付补偿，鼓励主产区地方政府管好地、多种粮、种好粮。
（六）健全社会保障体系
尽快实现新型农村社会养老保险制度全覆盖，逐步提高保障水平，并尽快统一城乡养老制度，努力消除流出土地农户的后顾之忧。有条件的地方可依据流转期限对转出土地农户进行不同标准的补贴，用于其养老保险自缴补助。在城乡社保体系实现一体化之前，对转出土地的农户实行优先保障，将城市规划区内转出土地的农民纳入城镇社会保障体系。
（七）加强政府部门对土地流转的服务与管理
坚持以市场为主导、农民为主体的基本方向，强化政府在土地流转中的服务和管理职能。加强农村土地流转服务和管理体系建设，健全土地承包经营权流转市场，搭建土地流转平台，建立土地流转信息网络，完善土地流转备案、登记和档案管理制度，防范和化解土地流转纠纷。纠正和查处土地流转中严重侵害农民土地承包权益、非法改变流转土地农业用途、乡村组织违法违规流转等问题。
作　　者：黄延信    张海阳    李伟毅    刘强
出　　处：《农业经济问题》
单　　位：农业部产业政策与法规司    农业部农村合作经济经营管理总站
经济类别：农业经济
库　　别：中经评论子库