帕兹·德拉维尔塔抓胸:从一起受贿案看村级小工程建设存在的问题及对策

从一起受贿案看村级小工程建设存在的问题及对策

宜昌市伍家岗区农林水局原局长兼移民办主任熊某，2002年以来，在为下属村争取、划拨资金，以及移民资金工程建设中，收受贿赂99000元，其中熊某在区移民办使用移民资金建设村级小工程时，帮助承包人获得工程，受贿31000元。通过查办此案，我们发现村级小工程建设在伍家岗区具有一定规模，剖析熊某受贿案，对规范和促进村级小工程建设具有一定借鉴意义。

一、熊某在村级小工程建设中受贿情形分析

熊某作为原区移民办主任，为区移民村争取移民资金，加快建设，改善移民生活条件，做出了很多努力，有时甚至动用个人关系，帮助解决资金困难，但是，由于多方面原因，特别是制度上的不完善，使熊某个人具有掌握移民资金及工程建设的权力，无形中，将其推到一个利益中心，也是廉政的风险中心。权力不受制约必然产生腐败，分析案情，熊某犯罪的前提是具有三个不受制约的权力：

1、掌握建设资金的运行

熊某受贿案主要涉及移民资金的使用。移民资金由区移民办根据村申报的建设项目，向市移民局申报专项资金，所批准的资金直接对项目，但是该资金由区移民办负责保管并监督落实。在工程建设中，是否拨付资金、拨付资金的进度、工程的结算均由区移民办负责人决定。本案中，2007、2008年移民办为伍家乡两个移民村的道路硬化、小桥、三面光沟渠、抗旱沟渠等四个项目申报，一共争取到省、市移民资金支持144.7万元，资金下拨到区移民办，作为移民办主任，熊某个人完全能够决定这四个项目的资金运行。

2、掌握工程合同的签订

当移民资金下拨到区移民办后，为保证专款专用，工程建设的合同由区移民办与施工者直接签订，本案中的四个项目工程，均由区移民办直接签订合同，熊某主持合同签订工作。正是由于移民办直接面对工程合同签订，熊某才有机会选择工程承包人，决定他人利益。

3、掌握工程承包人的选择

使用移民资金的工程施工量不大，不可能纳入市招投标中心进行招投标，为工程的施工便利，以及照顾村民利益，移民资金项目承包人原则上在村民中选择，当然也可以选择其他施工队伍。本案中，熊某选择了甲村移民王某来做这四项工程，王某与熊某是老乡，承包过工程项目，熊某选择王某有一定理由，本无可厚非，但是，由于没有公开、公平竞争的制度保障，承包人王某哪怕与熊某是老乡，仍然害怕失去下次机会，急于把私人关系巩固牢靠。王某在收到工程款后，马上向熊某行贿，以获得长久的承包机会。

二、村级小工程建设现状

在查办熊某受贿案中，发现村级小工程建设在伍家岗区已经具有了一定规模，本文以伍家乡为例，进行了相关调查。2007年至2009年，伍家乡所辖16个村投资的村级小工程建设总额达1579万元，其中7个村100万元以上， 7个村50万元以上，2个村10余万元。村级小工程建设具有几个特点：

1、建设项目种类繁多，以10万元以下规模为主

村级小工程建设种类繁多，近三年共计173项，包括村级经济发展预留土地利用、村办公阵地建设和维修、村企业厂房维修，村民活动室（警务室、卫生室）建设改造、道路改造、管道改造、小区绿化、场地平整、堡坎、水池、沟渠、小桥建设等，涉及村集体利益和村民个人切身利益。建设规模不一，其中，以10万元以下规模为主，占总项目数的73%。投资金额、项目数量及所占比例如图所示：

投资

金额

1万元

以下

1—10

万元

10—20

万元

20—50

万元

50万元

以上

项目

数量

47项

80项

25项

17项

4项

所占

比例

27.2%

46%

14.5%

9.8%

2.9%

2、建设资金主要是自筹，上级拨付比例小

村级小工程建设资金，大部分是村委会自行筹措，来源于村收入、征用土地的还建费、单位企业赞助等。小部分由上级拨付专项资金，近三年约210余万元，约占投资总额的13.2%。上级拨付的资金大部分用于道路、水管道、村级办公阵地等，扶持的部门也不多，主要是区农林水局、区移民办、区城建局、乡政府。

3、建设及监管方式不一，未纳入上级招投标管理

各个村的小工程建设和监管方式不统一。

在建设的立项上：有的是超过1万元的工程由村民代表会表决；有的是全部项目经村两委会研究，由村民代表会议讨论。

在建设队伍选择上：有的直接指派村民开展建设；有的通过议标形式确定工程承包人；有的组织公开邀请招投标。

在建设过程中的监管方式上：有的派专人负责；有的由村资产管理办负责落实，理财小组验收审核；有的请专业监理进行质量监督。

村级小工程建设均未纳入市招投标办公室统一招投标，区政府亦未将其纳入招投标管理。

三、村级小工程建设存在的问题

1、小工程建设的灵活性与政府审批环节的规范性不协调

村级小工程建设的特点要求政府对工程的审批管理有别于其他工程，既要规范又要灵活。村级小工程项目多、小、散，1万元以下项目就占27.2%，多是堡坎、排水、排污、水井、道路维修等等，这些项目与村民生产、生活息息相关。但是由于项目审批、资金使用程序较多，手续比较复杂，对群众反映紧急，需要及时解决的问题如道路破损、堡坎跨塌等不能快速处理，影响了群众日常生活

2、小工程建设受经济条件制约各村发展不平衡

由于各村经济状况不一，小工程建设在各村的发展也不平衡，近三年，有的村小工程投资近200万元，有的村才10余万元，有些村由于资金紧张，一些惠民工程如安置地就业、道路、沟渠、安全饮水等难以实施，导致辖区内部分群众的一些基本生产、生活条件较差。

3、政府对小工程建设的监督管理服务薄弱

政府对村级小工程建设没有形成统一的监督管理与服务，市招投标中心对50万元以上的工程项目实行招投标，50万元以下的村级小工程建设项目基本放任自流，在选择施工队伍上、工程质量上没有规范要求，各村做法不一，随意性大，造成一些风险难以控制：

一是工程质量风险大。有些小工程由村委会指派村民进行，技术上缺乏指导，有些小工程由包工头临时凑人组织施工，散兵游勇水平低。部分工程没有专人监督质量，更无力聘请监理，导致工程质量不高，维修维护频繁，资金压力大；

二是资金流失风险大。大部分小工程采用承包人包工包料，完工后验收审核付款的方式建设，建设中虚报价格、虚开材料的现象根本无法发现，资金流失风险大；

三是项目负责人腐败风险大。无论是村自筹自建工程，还是像区移民办那样直接掌管的工程，由于监督机制不完善，在建设过程中都有可能出现类似熊某受贿的腐败案件。

四、几点建议

村级小工程建设项目都是为村民排忧解难的实事好事，应当从群众利益出发，做好民心工程，真正惠及村民，不允许干部利用这一机会牟取私利，然而，从熊某一案来看，村级小工程也存在权力求租和寻租的空间。同时，小工程建设的现状表明，市场需求较大，建设项目小而散，投资主体形式多。这些因素都迫切需要政府加强对村级小工程建设的监督管理与服务。

1、统一组织招投标

由区或者乡政府建立1万元至50万元规模的小工程公开招投标中心，制定公开、公平的招投标程序，但在制定工作程序时，要缩短办事周期，提高效率，做到既公平公开，又方便快捷。

2、组织小工程技术和监理服务

成立小工程技术和监理服务中心，建立小工程技术和监理专家库，为小工程项目和专家牵线，使小工程建设能及时得到专家的指导，解决技术人才缺乏、工程质量无保障问题。

3、规范管理施工队伍和人员

将小工程施工队伍和有一定技术的施工人员登记在册，定期进行培训，对出现工程质量问题的施工队伍、违反廉洁规定的施工队伍和人员，给予记载，并向发包方提供公开查询。

4、加强资金监管

纳入招投标范围的小工程，在村理财小组做结算审核时，由上级审计和纪检部门派员参与，并在村民代表会议上公布细目，并向村民公示，公示一定时间后，无异议方可付款。1万元以下的小工程，结算时，公示细目一定时间，无异议后付款。对政府职能部门争取的专项资金，都应当全部纳入财政统管，防止少数人决策。

5、建立小工程扶持制度

一是建立村级小工程基金，存入政府定期拨划的小额资金，以及向上级争取的专项资金，或者单位、公民捐赠资金，用于扶助经济困难的村，改善村民生活条件；二是对1万元以下的、突发的、影响群众正常生产、生活的小工程，建立简便的审批制度，对这样的工程，政府应当有所区分，在政策上给予帮助。

宜昌市伍家岗区农林水局原局长兼移民办主任熊某，2002年以来，在为下属村争取、划拨资金，以及移民资金工程建设中，收受贿赂99000元，其中熊某在区移民办使用移民资金建设村级小工程时，帮助承包人获得工程，受贿31000元。通过查办此案，我们发现村级小工程建设在伍家岗区具有一定规模，剖析熊某受贿案，对规范和促进村级小工程建设具有一定借鉴意义。

一、熊某在村级小工程建设中受贿情形分析

熊某作为原区移民办主任，为区移民村争取移民资金，加快建设，改善移民生活条件，做出了很多努力，有时甚至动用个人关系，帮助解决资金困难，但是，由于多方面原因，特别是制度上的不完善，使熊某个人具有掌握移民资金及工程建设的权力，无形中，将其推到一个利益中心，也是廉政的风险中心。权力不受制约必然产生腐败，分析案情，熊某犯罪的前提是具有三个不受制约的权力：

1、掌握建设资金的运行

熊某受贿案主要涉及移民资金的使用。移民资金由区移民办根据村申报的建设项目，向市移民局申报专项资金，所批准的资金直接对项目，但是该资金由区移民办负责保管并监督落实。在工程建设中，是否拨付资金、拨付资金的进度、工程的结算均由区移民办负责人决定。本案中，2007、2008年移民办为伍家乡两个移民村的道路硬化、小桥、三面光沟渠、抗旱沟渠等四个项目申报，一共争取到省、市移民资金支持144.7万元，资金下拨到区移民办，作为移民办主任，熊某个人完全能够决定这四个项目的资金运行。

2、掌握工程合同的签订

当移民资金下拨到区移民办后，为保证专款专用，工程建设的合同由区移民办与施工者直接签订，本案中的四个项目工程，均由区移民办直接签订合同，熊某主持合同签订工作。正是由于移民办直接面对工程合同签订，熊某才有机会选择工程承包人，决定他人利益。

3、掌握工程承包人的选择

使用移民资金的工程施工量不大，不可能纳入市招投标中心进行招投标，为工程的施工便利，以及照顾村民利益，移民资金项目承包人原则上在村民中选择，当然也可以选择其他施工队伍。本案中，熊某选择了甲村移民王某来做这四项工程，王某与熊某是老乡，承包过工程项目，熊某选择王某有一定理由，本无可厚非，但是，由于没有公开、公平竞争的制度保障，承包人王某哪怕与熊某是老乡，仍然害怕失去下次机会，急于把私人关系巩固牢靠。王某在收到工程款后，马上向熊某行贿，以获得长久的承包机会。

二、村级小工程建设现状

在查办熊某受贿案中，发现村级小工程建设在伍家岗区已经具有了一定规模，本文以伍家乡为例，进行了相关调查。2007年至2009年，伍家乡所辖16个村投资的村级小工程建设总额达1579万元，其中7个村100万元以上， 7个村50万元以上，2个村10余万元。村级小工程建设具有几个特点：

1、建设项目种类繁多，以10万元以下规模为主

村级小工程建设种类繁多，近三年共计173项，包括村级经济发展预留土地利用、村办公阵地建设和维修、村企业厂房维修，村民活动室（警务室、卫生室）建设改造、道路改造、管道改造、小区绿化、场地平整、堡坎、水池、沟渠、小桥建设等，涉及村集体利益和村民个人切身利益。建设规模不一，其中，以10万元以下规模为主，占总项目数的73%。投资金额、项目数量及所占比例如图所示：

投资

金额

1万元

以下

1—10

万元

10—20

万元

20—50

万元

50万元

以上

项目

数量

47项

80项

25项

17项

4项

所占

比例

27.2%

46%

14.5%

9.8%

2.9%

2、建设资金主要是自筹，上级拨付比例小

村级小工程建设资金，大部分是村委会自行筹措，来源于村收入、征用土地的还建费、单位企业赞助等。小部分由上级拨付专项资金，近三年约210余万元，约占投资总额的13.2%。上级拨付的资金大部分用于道路、水管道、村级办公阵地等，扶持的部门也不多，主要是区农林水局、区移民办、区城建局、乡政府。

3、建设及监管方式不一，未纳入上级招投标管理

各个村的小工程建设和监管方式不统一。

在建设的立项上：有的是超过1万元的工程由村民代表会表决；有的是全部项目经村两委会研究，由村民代表会议讨论。

在建设队伍选择上：有的直接指派村民开展建设；有的通过议标形式确定工程承包人；有的组织公开邀请招投标。

在建设过程中的监管方式上：有的派专人负责；有的由村资产管理办负责落实，理财小组验收审核；有的请专业监理进行质量监督。

村级小工程建设均未纳入市招投标办公室统一招投标，区政府亦未将其纳入招投标管理。

三、村级小工程建设存在的问题

1、小工程建设的灵活性与政府审批环节的规范性不协调

村级小工程建设的特点要求政府对工程的审批管理有别于其他工程，既要规范又要灵活。村级小工程项目多、小、散，1万元以下项目就占27.2%，多是堡坎、排水、排污、水井、道路维修等等，这些项目与村民生产、生活息息相关。但是由于项目审批、资金使用程序较多，手续比较复杂，对群众反映紧急，需要及时解决的问题如道路破损、堡坎跨塌等不能快速处理，影响了群众日常生活

2、小工程建设受经济条件制约各村发展不平衡

由于各村经济状况不一，小工程建设在各村的发展也不平衡，近三年，有的村小工程投资近200万元，有的村才10余万元，有些村由于资金紧张，一些惠民工程如安置地就业、道路、沟渠、安全饮水等难以实施，导致辖区内部分群众的一些基本生产、生活条件较差。

3、政府对小工程建设的监督管理服务薄弱

政府对村级小工程建设没有形成统一的监督管理与服务，市招投标中心对50万元以上的工程项目实行招投标，50万元以下的村级小工程建设项目基本放任自流，在选择施工队伍上、工程质量上没有规范要求，各村做法不一，随意性大，造成一些风险难以控制：

一是工程质量风险大。有些小工程由村委会指派村民进行，技术上缺乏指导，有些小工程由包工头临时凑人组织施工，散兵游勇水平低。部分工程没有专人监督质量，更无力聘请监理，导致工程质量不高，维修维护频繁，资金压力大；

二是资金流失风险大。大部分小工程采用承包人包工包料，完工后验收审核付款的方式建设，建设中虚报价格、虚开材料的现象根本无法发现，资金流失风险大；

三是项目负责人腐败风险大。无论是村自筹自建工程，还是像区移民办那样直接掌管的工程，由于监督机制不完善，在建设过程中都有可能出现类似熊某受贿的腐败案件。

四、几点建议

村级小工程建设项目都是为村民排忧解难的实事好事，应当从群众利益出发，做好民心工程，真正惠及村民，不允许干部利用这一机会牟取私利，然而，从熊某一案来看，村级小工程也存在权力求租和寻租的空间。同时，小工程建设的现状表明，市场需求较大，建设项目小而散，投资主体形式多。这些因素都迫切需要政府加强对村级小工程建设的监督管理与服务。

1、统一组织招投标

由区或者乡政府建立1万元至50万元规模的小工程公开招投标中心，制定公开、公平的招投标程序，但在制定工作程序时，要缩短办事周期，提高效率，做到既公平公开，又方便快捷。

2、组织小工程技术和监理服务

成立小工程技术和监理服务中心，建立小工程技术和监理专家库，为小工程项目和专家牵线，使小工程建设能及时得到专家的指导，解决技术人才缺乏、工程质量无保障问题。

3、规范管理施工队伍和人员

将小工程施工队伍和有一定技术的施工人员登记在册，定期进行培训，对出现工程质量问题的施工队伍、违反廉洁规定的施工队伍和人员，给予记载，并向发包方提供公开查询。

4、加强资金监管

纳入招投标范围的小工程，在村理财小组做结算审核时，由上级审计和纪检部门派员参与，并在村民代表会议上公布细目，并向村民公示，公示一定时间后，无异议方可付款。1万元以下的小工程，结算时，公示细目一定时间，无异议后付款。对政府职能部门争取的专项资金，都应当全部纳入财政统管，防止少数人决策。

5、建立小工程扶持制度

一是建立村级小工程基金，存入政府定期拨划的小额资金，以及向上级争取的专项资金，或者单位、公民捐赠资金，用于扶助经济困难的村，改善村民生活条件；二是对1万元以下的、突发的、影响群众正常生产、生活的小工程，建立简便的审批制度，对这样的工程，政府应当有所区分，在政策上给予帮助