（热点追踪）

——关于城市社区治理的研究综述

本报记者 张 垚 叶 帆

　　社区，是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。社区是人们生活的主要场所，也是社会管理的基层平台。社区和谐是社会和谐的微观基础，社区充满活力是社会充满活力的重要保障。胡锦涛同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的讲话强调，要“强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制”。“十二五”规划纲要也明确提出，“全面开展城市社区建设，积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”目前，我国不少城市对社区治理模式进行了积极探索，同时城市社区治理也成为理论研究的一个热点问题。

　　城市社区治理的不同模式

　　社区治理在我国经历的时间并不长。我国城市基层社会在相当长的时间里以居民委员会为主要治理主体，居民委员会一方面是居民自治组织，另一方面是街居体制下政府的“脚”，习惯性地被看做是政府的一部分。但随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，我国社会结构深刻变化，城市基层社会体制改革的范围不断扩大，传统的单一垂直型的街居体制逐渐被现代的多元扁平型的社区体制所代替，社区治理问题逐渐凸显出来。2000年下发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，成为加强城市社区治理的指导性文件。目前，城市社区的范围一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区，但具体范围的大小在各地并不完全一致，许多地方将社区定位在大于居民委员会、小于街道的层面。

　　从概念上看，社区治理是指在党的领导下，在社区范围内政府与社区组织、社区居民共同管理社区公共事务的活动。城市社区治理与传统城市基层社会管理相比，一个显著特征是具有多元的治理主体，面对繁杂的社区事务，需要协调多样的社会利益关系，需要通过多种合作协商方式实现社区的和谐发展。在这种转变中，最关键的是社区治理主体的多元化。正是不同社区治理主体凭借各自资源进行相互作用，从而形成了不同的社区治理结构，发展出不同的社区治理模式。在研究中，许多学者都按照社区治理结构中主导角色是谁这一标准对社区治理模式进行概括。按照这一标准，我国城市社区治理模式主要有以下几种。

　　一是行政引导型模式。也有学者将其称为行政侧重型模式。行政引导型模式主要是指以政府的指导为主，对行政力量的依赖度较高，政府组织是社区治理的主体，行政管理手段是社区治理的主要方式。

　　二是自治型模式。自治型模式的社区通常设置了社区决策机构、执行机构、监督机构。政府将社区管理的有关职责交给社区，然后用法律和制度来规范社区运行机制，以一种间接协商的方式对社区事务进行管理，社区居民和社区组织在社区治理中发挥核心作用。

　　三是混合型模式。也有学者将其称为合作型模式。这种模式试图构建一种社区自治系统与政府行政系统的共生机制，政府对社区的干预较少，在培养、指导社区组织的过程中逐渐将管理职责让位于社区居民与社区组织。

　　四是企业主导型模式。这是一种物业管理公司在社区治理过程中发挥突出作用的模式。这种模式一般出现在资质、品牌、服务质量和企业形象都较好的物业管理公司管理的商品房小区。物业管理公司承担社区管理和服务的主要职责，社区居民也乐于接受物业管理公司的安排，积极参与社区公共事务的管理和各种社区活动。

　　城市社区治理面临的突出问题

　　总体而言，我国城市社区治理在探索中发展，取得了很大成效，但也面临不少突出问题。许多学者指出，社区治理行政化、多元治理主体导致治理效率低、社区服务专业化和职业化程度低、社区居民缺乏社区精神等，都是影响城市社区治理的突出问题。

　　多元社区治理主体关系不顺降低社区治理的效率。在我国城市社区中，居民委员会、业主委员会和物业管理公司都是社区治理的主要参与者，分别从不同角度出发在相互博弈中共同进行社区治理，由此也带来各种问题。一方面，治理主体本身存在问题。比如，业主委员会作为社区治理的重要主体，是广大业主行使权利的依托，在社区管理中发挥重要作用。但在现实中，业主委员会的发展并非一帆风顺。由于现行法律法规不完善，业主委员会大多处于自发、自律状态，法律主体资格不明晰，相关部门对业主委员会的监管不够，业主委员会形同虚设、业主大会长期“冬眠”现象普遍存在，无法有效开展工作。同时，业主委员会、物业管理公司在社区治理中都存在权威性不足的问题，降低了社区居民对社区秩序的认可与服从程度。另一方面，各个治理主体之间的关系存在问题。比如，居民委员会与业主委员会之间在社区治理过程中会出现衔接不畅的问题。而如何统筹协调居民委员会、业主委员会和物业管理公司之间的关系，也是急需解决的问题。尤其是业主委员会与物业管理公司之间利益冲突时有发生，影响社区和谐。而当多元社区治理主体之间出现较大矛盾时，就会导致“社区失灵”，出现社区治理中的“缺位”或者“越位”、社区内各种资源得不到充分利用、社区治理成本过高等情况。有学者认为，“社区失灵”是目前我国社区治理中不可忽视的问题。

　　“社区冷漠症”削弱社区发展的动力。“社区冷漠症”主要表现为社区居民参与社区治理、社区活动的积极性、主动性不高。由于我国社区建设时间不长，社区居民对政府和单位的依赖性仍然较强，往往只把社区当成居住场所，缺少归属感和认同感，自觉参与社区活动的热情不高，导致了“社区冷漠症”。不少调查显示，许多社区居民与居民委员会、业主委员会长期没有接触，当社区居民遭遇困难需要帮助时，首先想到的是亲戚朋友、同学同事或者单位，主动寻求邻居或社区组织帮助的很少。有学者指出，社区居民长期积极参与社区治理、社区活动，是社区发展的本质要求和根本动力，“社区冷漠症”削弱社区发展动力，使社区治理难以达到预期目标。

　　社会组织发展缓慢影响社区发展的活力。社区治理的重要内容就是向社区居民提供优质的公共产品和公共服务。要实现这一目标，仅仅依靠居民委员会、业主委员会和物业管理公司是不够的。社区文化、教育、体育等事业的发展，社区安全、社区救助、社区矫正等事务的办理，可以也应该依靠大量社会组织。而且，一些社会组织还能吸纳不同的群体参与，既能满足社区居民的某些特殊需求，又能促进社区居民间情感交流，对社区生活共同体的形成具有重要意义。但目前与社区治理相关的社会组织发展缓慢，影响社区发展的活力。

　　通达城市社区和谐发展之路

　　实现城市社区和谐发展应该有多项评判指标，既包括社区不同治理主体之间形成良性互动，社区公共资源、民主权利充分共享，社区公共产品、公共服务优化供给，也包括以积极参与和主动承担为主要内容的社区精神的养成、和睦安宁与守望相助邻里关系的形成等。从当前城市社区治理面临的突出问题出发，学者们提出了加强城市社区治理的一些对策建议。

　　科学定位政府在社区治理中的角色。完善社区治理结构，前提是健全社区党组织领导的基层群众自治制度，推进社区居民依法管理社区公共事务和公益事业，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。在这一过程中，必须科学定位政府在社区治理中的角色。政府作为社区治理中的重要主体，其角色的合理定位和行为的规范性决定着社区治理的效率乃至成败。在社区治理中，政府职能转变的首要问题是厘清行政事务和社区自治事务、政府委托事务和社区自治事务的边界，从无限治理转为有限治理，处理好“掌舵”和“划桨”的关系。政府对社区治理的作用主要体现在组织建设、机制建设和政策扶持上，体现在资金支持、设施支持等方面。在此基础上，应进一步完善社区治理结构，理顺政府、社会和市场三者的关系，处理好居民委员会、业主委员会和物业管理公司三者的关系，使社区不同治理主体之间形成合力而不是相互掣肘。

　　积极培育社区居民的社区精神。社区精神是社区居民参与社区治理的思想基础。积极参与、主动承担、共建共享等是社区精神的核心。社区居民能否形成这些精神，是社区治理目标能否实现的关键所在，也是能否避免“社区冷漠症”的关键所在。有学者指出，加强社区治理，应积极培育社区居民的社区精神，增强社区居民对社区的认同感和归属感，增强社区居民参与社区公共事务的积极性和主动性。关键是要拓宽社区居民参与社区治理的渠道，让社区居民在自我管理、自我服务、自我教育、自我监督中自觉养成社区精神。

　　大力发展各类社会组织。社会组织具有提供服务、反映诉求、规范行为的重要作用，引导各类社会组织参与社区管理和服务是加强社区治理的重要途径。“十二五”规划纲要提出，要坚持培育发展和管理监督并重推动社会组织健康有序发展，并强调要积极培育社区服务性、公益性、互助性社会组织，引导各类社会组织、志愿者参与社会管理和服务。当前，应以社区居民需求为导向，大力发展各类社会组织。政府应完善扶持政策，并推动政府部门向社会组织转移职能，向社会组织开放更多的公共资源和领域，使社会组织在加强社区治理中有更大空间、更大作为。