如何解决“夹心层”住房问题？

复旦大学（管理学院）住房政策研究中心 陈杰

住房“夹心层”现象与原因

“夹心层”(sandwich class)一词，原起源于香港和新加坡，近年来在中国大陆迅速流传，尤其在媒体盛行，包括《人民日报》、新华社等主流权威媒体。近年来在中国大陆很多政府官员发言和官方文件中也越来越频繁采纳“夹心层”的用语，尤其在住房政策方面上，如国务院领导、住建部部长、多位重要城市主政领导等。

中国《人民日报》2010年4月28日一篇题为“夹心层心态值得关注”的文章认为：“夹心层”通常是指处于不上不下境地的人群，但以住房、就业和收入等客观标准来界定的夹心层，还属于“客观夹心层”。还有一类人实际境遇不算艰难，但对改善自身处境信心不足，情绪低落，这类人称为“主观夹心层”。“主观夹心层”跟“客观夹心层”一样，都不是真正的社会弱势群体，高于社会平均水平，不少人甚至属于社会精英。但他们往往认为，自身处境不利的局面主要是制度安排和公共政策不当造成的，与自身能力、素质、努力关系不大。文章指出，“夹心层”心态有较强的扩散性和感染性，需要特别警惕。需要政府一方面努力改革和完善公共政策，让更多的人在社会流动中实现发展；另一方面，增进社会认同和对主流价值的认同，从而进一步夯实社会和谐稳定的基础。

在一个城市化快速发展的社会中，“夹心层”往往是城市发展最为核心、最具活力的中坚力量之一，其对生活品质包括教育、住房、医疗等需求能否得到有效满足对于社会稳定和经济发展有重大影响。

“夹心层”问题主要体现在住房问题上。当前大陆大城市房价高企，远远超出普通居民购买力，“夹心层”受到的冲击最大，具有多方面复杂的原因。但最根本的原因是居民收入差距的两极分化。从国际经验来看，“夹心层”与收入两极分化相伴相生。“夹心层”一词流行的地方都是贫富差距较大的地方。如香港的基尼系数为0.53，新加坡的基尼系数为0.48，都是属于世界上收入差距较大的地区；社会呈现“哑铃型”或M型，中间阶级受压迫感强。收入分化本身在市场经济发展初期很难避免。中国同时应对“生产工业化”、“经济市场化”、“人口城市化”、“资源全球化”等四大挑战，收入分化更加突出，住房兼有消费和投资功能，成了矛盾载体。

就中国大陆城市的住房方面的“夹心层”，与香港和新加坡相仿，一般看法认为，这是游离在政府保障与市场之间空白地带无能力购房群体的代名词，即依据自身经济能力无法进入商品房市场、也不被政府的公共政策性住房保障体系所接纳的社会群体。杭州市委书记黄坤明曾提出，存在两个“夹心层”：第一个夹心层是指不符合廉租房承租条件，但又买不起经济适用住房的困难群体。第二个夹心层是指不符合经济适用房的申购条件，但又买不起商品房的城市居民。

笔者对住房夹心层给出两个定义：狭义的“夹心层”是收入低下、不足以自己支付基本住房消费，但因为住房保障范围过小或户籍等制度因素等而进入不了住房保障范畴；广义的“夹心层”是对基本住房消费具有一定的支付能力，但不受住房保障体系资助就无法实现期望的合理住房消费。具体而言，就是租得起房但买不起房。

香港与新加坡解决“夹心层”住房问题的经验与局限

“夹心层”一词来自香港和新加坡，所以讨论中国大陆的住房“夹心层”，很有必要先看看这两个地区如何解决“夹心层”住房问题。众所周知，香港住房政策的核心是以廉价的租赁性质“公屋”来保障全部中低收入家庭包括中下收入的住房，新加坡住房政策的核心是为80%的公民提供可负担的带有产权的自有住房—“组屋”。

如果香港的夹心层是按照“超过公屋准入但又买不起商品房”（香港立法会黄国健议员2010年7月立法会咨询中提出）来看待，笔者曾经计算过，大约20万户私人租客家庭买不起商品房的，也就是私人租客中的50%和全港人口的8.5%，这是香港广义“夹心层”比例。

但香港运输及房屋局局长郑汝桦回答黄国健议员2010年7月立法会咨询所披露的数据也表明，香港绝大多数还没有购置自有住房的家庭都已经进入到公屋体系，私人租客中只有不到4万户的月收入是低于公屋准入门槛。他们因为种种原因，如不合其他准入条件、不愿意或排队轮候中，而没有进入公屋体系。这部分人口只占私人租客10%不到、全港人口的1.7%。从这个角度上说，香港住房保障可以说基本做到“应保尽保”，基本消灭了狭义意义上的“夹心层”。

新加坡就连“广义夹心层”都很少。新加坡的组屋覆盖率很大，占到本国公民与永久居民的80%，本地居民住房自有率达到87.2%，在经济发达国家中最高。即使这样，仍然有不少青年人对组屋门槛过高感到不满，这被认为是2011年新加坡执政党破天荒失去一部分议会席位的主要原因。

然而，香港和新加坡的经验对大陆城市都很难直接借鉴。因为香港和新加坡都是封闭经济体，外来新增人口少，居民对住房需求容易预测，可以按部就班地对“夹心层”和中低收入家庭展开住房供应及相关援助规划。然而大陆城市本地户籍人口的住房问题其实相对难度不大，有数据认为中国城市户籍人口住房自有率为86%，连上海户籍人口住房自有率都高达80%，不比新加坡差。中国城市住房“夹心层”现象主要体现在外来非户籍人口，但这部分人口流动性很强。以上海为例，上海2010年常住人口2302万，同2000年1674万人相比，10年间共增加628万人，人口增量中绝大多数来自外省市来沪人员，占到87.75%。“六普”资料显示，在上海898万外来常住人口中，有79.4%的人口是农民工，各类专业人员比例仅有8.3%。这样，外来人口不仅收入水平低，住房支付能力差，而且对经济环境十分敏感，一旦本地经济情况不好，很可能就转移到其他城市或者回老家了。所以中低价位住房建多了建少了都不合适。

如果香港与新加坡两者中硬是要找一个学习，笔者以为，香港经验对中国大陆大城市更有借鉴意义。虽然香港看起来人均住房条件差，人均住房面积只有13平方米，新加坡是27平方米，但这主要是地理因素与财税制度关系，香港的住房制度其实更有韧性和弹性。亚洲金融和国际金融危机发生的时候，香港和新加坡房价都曾出现暴跌，居民资产严重恶化，新加坡是靠权威统治才稳定住社会，而香港的公屋制度则成为吸纳外部冲击的关键“海绵”。

新加坡那种通过给“房子”的方式来解决“夹心层”乃至大多数人住房问题，看起来一劳永逸，但潜伏很多危险。因为住房资产受经济周期波动影响很大，房地产自身也是有其不可逆转的周期，如果一国居民过多把经济资源配置到住房上，一旦有经济危机或房地产市场崩溃，全国经济都要受到沉重打击，并进而引发社会动荡危机。从这轮国际金融危机就可以看到，美国、英国、西班牙、意大利、希腊等高住房自有率的国家，经济深受房地产市场影响深重，至今危机重重，而欧洲大陆国家如德国、法国、瑞士和北欧，都基本经济毫发无损，社会相对风平浪静。

国外有不少学者提出，过高的住房自有率会带来“住房所有权陷阱”。年轻人不敢流动，不敢创业，不敢跳槽，劳动力市场缺乏活力。公共政策设计要做到中性，不能过多偏袒某一个阶层。住房所有者如果享受到过多补贴和优惠，必然是以租房者的利益受损为代价。

解决“夹心层”住房问题的若干对策

近期，在众多正式场合，国务院领导、住建部领导都已经明确表示，公租房是解决“夹心层”住房的主要方式。

第一类是收入低下，但因为户籍限制等制度性原因进不了住房保障体系。即“狭义夹心层”。由于收入水平低，他们连市场租房都已经十分困难，负担很重，往往只能“群租”或蜗居在老公房和简易工棚，对住房现状抱怨很大，这部分人群可以称作“下夹心层”；

第二类是因为收入和财产超标而进入不了住房保障体系。虽然买不起商品房，但对从市场上租房支付能力不差，对住房现状没有太多抱怨，认为基本符合自己预期，他们可以称作“中夹心层”；

第三类也是收入超标而进入不了住房保障体系，能租得起房，实际上对普通商品房也有一定的购买力，但却买不起房自己认为“合适”的住房，也就是住房条件与自己期望值差距太大，对住房现状抱怨很大，可以称作“上夹心层”。

“下夹心层”——“狭义夹心层”，主要是农民工、外来流动低技术务工人口，关注他们的住房问题，是从社会稳定角度考虑。主要解决思路包括，扩大住房保障体系范围，政府与企业、社会力量合作提供农民工集体宿舍、蓝领公寓等廉价租赁住房，对其中相对稳定就业的人群发放适当的租赁补贴。

“中夹心层”主要是新就业人口或已经就业多年但收入仍然较低的人口，他们的住房问题相对不急迫。主要解决思路包括，从规范租房市场入手，同时提供稳定和安全的公租房。这方面重点也是难点是方便落户和子女教育权益。

“上夹心层”主要是具有较高学历、有一技之长、自我定位较高的人群，关注他们的住房问题，是从吸引人才、稳定人才队伍的角度着眼。主要解决思路包括：社会提供公租房，用人单位提供自筹的住房补贴，政府通过用人单位发放人才专项住房补贴。

相对“下夹心层”的住房困难根源于收入能力的持续低下，难以期望自我改善，“中上夹心层”——“广义夹心层”住房困难的特点则是临时性、阶段性、周转性。解决中上“夹心层”住房问题必须双管齐下，双手并重，只偏颇一个难以有成效。一个是大力发展公共住房，尤其公租房，完善租赁市场，提供多种方式住房，分流住房需求，针对性发放住房补贴，提高住房支付能力；另一个是降低市场房价，主要通过金融信贷税收和行政管制等政策打击投资炒作，降低住房的投资属性来实现。

公租房与货币化补贴叠加，对解决中上“夹心层”住房，最有效率。具体而言，以公租房为平台叠加特定人群的货币租金补贴来广泛保障。公租房本身不带有福利属性，只有非盈利性，不限收入门槛，租金与市场租金贴近，解决阶段性临时性住房困难。对低收入家庭叠加货币补贴。公租房住房质量起点要高，不能为解决短期矛盾而在长期造成严重的资源浪费，同时应方便混合各种收入，强调社区发展。

本文为笔者为英国《金融时报》中文网撰写的专稿，略有文字上的修正

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感谢本文责任编辑徐瑾的编辑帮助 http://www.360doc.com/mailto:jin.xu@ftchinese.com