西安“大长安梦”渐近 咸阳最终消失进入倒计时

2012年02月06日 12:00
来源：经济观察报

正在消失的……

变迁的背后，是看不见的历史车轮在推动。咸阳势弱，因为在西安和西咸新区的夹挤之下它无可伸展；广袤的草原上蒙古包稀见，因为游牧方式的改变；广东西洲村鱼米之乡的农耕景象消失，因为工业化的涉足；武汉不再是“百湖之市”，因为城市的扩张挤占了昔日湖泊；采茶姑娘们毫不留恋故乡的茶山，因为去城里打工更具魅力；农村的旧俗正在凋零，因为城镇生活改变了外出打工者，他们又改变着自己的家乡；终其一生以舟为居的民弃楫上岸，因为他们赖以生存的谋生方式被逐步取代；村小落寞了，因为随着人口向城市的流动，它们渐渐失去了后续生源以及政府的资助。

透过这些微小的镜像，我们观察这个时代中国社会的变迁，以及变迁背后那看不见的推手力量。

咸阳，正在消失？

张延龙

西安正在做一个“长安梦”，与之相邻的另一座城市——咸阳，已无法再回避这个问题。

区别于成渝、广深等国内大量“双城记”的口水仗，这两座相距仅20余公里的城市同根异名连体，甚至在历史上，它们本就是一座城市的不同名称，背后是同一座伟大城市的历史沿革。从地方政府提出推进西安—咸阳一体化，到国务院批复的《关中—天水经济区发展规划》提出建设“加快推进西(安)咸(阳)一体化建设，着力打造西安国际化大都市”，两座城市如何依存、未来能否共同完成长安复兴的伟业，开始广受关注。

从某种意义上说，咸阳正在消失，在经济建设层面，去年6月陕西省设立西咸新区，咸阳和西安共800余平方公里面积被划入由其统一开发，这让咸阳的实际掌控范围大幅缩水；而在文化层面，由西安所主导的一系列唐文化、秦文化复兴运动，也无疑在宣示其“文化正统”的主权，咸阳正日益式微。

一体化

对于初到陕西的人，总是容易被各种城市口号所迷惑：西安和咸阳这两座相距仅20余公里的城市，一边是“华夏故都”，一边是“千年帝都”。西安人说自己是“周秦汉唐等十三朝古都”，咸阳人则认为自己是“中国第一帝都”。“实际上，从来都没有两个并存的千年古都。”陕西省决策咨询委员、长安大学城市研究所所长王圣学说，从秦汉到民国，西安、咸阳一直同属一个行政区，直到解放后，咸阳才独立建市，形成目前的局面。

因1953年西安成为直辖市，咸阳才正式独立设市。此后，西安直辖取消，1966年，咸阳市再度并入西安，1971年，咸阳复属咸阳地区，咸阳地区在1984年改为陕西省省辖市，直至如今。

“两千多年的历史中，行政区划曾多次变动，但西安和咸阳一直同属一座城市、一个地区，咸阳都是作为西安地区的属县而存在，”王圣学说，“咸阳的脱离主要源自解放后西安直辖，是在特定历史时期下，按照直辖市不再管县的原则城乡分离的结果。”

如今，在新的压力和动力下，地方主政者开始重新思考两座城市何去何从的问题。西安作为西北部地区的中心城市，相对于重庆、成都等西部中心城市，城市规模仍然偏小，经济总量偏低。2002年，陕西提出西咸一体化动议，两座城市在当年签署了《西咸经济一体化协议书》，自此标志西咸经济一体化进程开始。

特殊的血缘关系并没有让这两座城市沟通更加顺畅，由于涉及两个完全不同的行政主体、利益团队，西咸一体化推进之初，龃龉不断，甚至于城市之间互相开通公交车，也一直没有成为现实。

2009年，国务院批复《关中—天水经济区发展规划》，正式提出“加快推进西(安)咸(阳)一体化建设，着力打造西安国际化大都市”，此后，陕西省方面决定通过设立西咸新区，来加速一体化进程。

而据当地官员讲，西咸新区实际上经历了两轮完全不同的设立、开发和管理思路，形成目前局面，亦是多方妥协的结果。

第一轮思路是两个城市分头开发、自相磨合，由三个开发区管委会共同组成“西咸新区”，但两市交界处的一部分核心地段由西安市主导开发，一位经历此事的官员回忆说，“主要是咸阳位于渭河以南约70平方公里的地块，当时的要求是交给西安市开发，甚至托管。”“这样做的主要意图是为了调动西安市方面的积极性，能够在较短的时间里进行大量投资。”他说，但后来，围绕着70平方公里的地块，两市也产生了一系列的矛盾。

2010年10月31日，有西安市官员曾公开称，这片区域将按照先托管后划转的方案，并入西安沣渭新区全面管理，其行政区划也将并入西安。

但两个月后，陕西省高层在咸阳调研时，辟谣了此种说法。

随着陕西省主要领导的调整，西咸新区的思路开始发生变化，咸阳市提出了较大的意见，起初，陕西省由一位副秘书长协调两市关系，但协调未果。

2010年年底，陕西省主要领导再次与西安、咸阳两市主要领导进行沟通，征询由陕西省政府“收权”进行统一开发建设的意见，“当时咸阳市表示赞同，西安市没有表态”。最终，陕西省决定由省级政府成立西咸新区管委会，进行整体开发建设，同时将西咸新区的版图由原来的500平方公里左右，扩大到如今的800余平方公里。

目前，西咸新区管委会由陕西省委常委、副省长江泽林直接挂帅，其开发力量亦基本同两市脱离直接关系。

而经历两轮调整，尽管并未在行政区划上进行调整，咸阳实际所能掌控开发的面积亦大幅缩水，数百平方公里的土地被列入西咸新区范围。

大西安的阻力

在民间，从经济层面到文化层面，更多的人期盼西安和咸阳重新合二为一，如此方可从根本上理顺这两座城市的关系，最早提出西咸一体化的陕西省决策咨询委员张宝通曾提出“三分咸阳”的构想，其最主要一步，便是将咸阳主城区重新并入西安。

这种行政区划调整思路，被认为是“一步到位”式的办法，但出于种种原因，也是最缺乏可操作性的办法——西安作为副省级城市，如果不直辖，何以并入另一个地级市咸阳？

一位当地党校教授说，从长期对陕西省官员的接触来看，抛开行政区划调整需要中央批准的难度不谈，陕西省实际上并不倾向于谈论西安直辖的问题，也不倾向于让西安的势力过大过强。

他说，从民国到如今，西安有过两轮直辖的经历，加之区位优势特殊，对于陕西省而言，西安再度直辖的可能性，一直是笼罩在陕西省许多人心头一块挥之不去的阴影——西安如直辖，陕西省将失去最强的一座城市。

据其回忆，在改革开放前，这种冲突主要表现在干部理念上，当时即便是在非直辖期间，西安的官员配置也一直高配，上世纪60年代，曾有过北京东城区书记调任西安雁塔区委书记的人事调动，这让陕西省一些人对西安再度直辖心存警惕：也许中央政府在潜意识里一直认为西安的行政级别与北京平级？

在改革开放后，西安的财政收入、经济总量也一直占到陕西全省一半左右，直到近几年陕北暴富，该比例才有所降低。“而从近年的中央行政区划调整思路看，强化县、缩小省、地级市原则上不管县、适当增加直辖市已经是一个趋势，西安的区位、名声等各方面的优势都极其明显，这对于陕西一直是个阴影。”上述党校教授说。

而据一位西安市官员说，在这种心态下，陕西省在许多方面会刻意强化自己的力量和影响力，比如上海—西安的高速公路一定要叫做“陕沪高速”而非“西沪高速”——上海到其他城市的高速公路中，只有这条公路的终点以省而非城市来命名。

这也让西安市方面在许多时候产生抗拒心理。据称，在西咸新区成立之初，陕西省一位主要领导在西安市召开干部动员大会，而西安方面对与会者的口径则是“口头拥护，问题提出”。

上述党校教授说，西安和咸阳两座城市，本身倒不是具有太大的不可调和的矛盾，“主要的问题，仍然集中在陕西省和西安市方面。”

咸阳能否消失？

王圣学说，从城市竞争来看，西咸能否顺利地融合，“大西安”建设能否顺利推进，已成为陕西能否真正成为西部经济强省、关中地区能否在与成渝地区的竞争中胜出的关键。

而对于这两座实力悬殊、同根同脉的城市而言，这样的融合将必然意味着传统意义上的咸阳将逐渐消失。

但从现状看，问题却更加复杂。在陕西西咸新区成立后，陕西开始举全省之力推进西安新区建设，“好处是可以调动全省的资源、给予土地指标等各种优惠，但也产生了新的问题：在未来相当长的一段时间里，都将存在西安、西咸新区、咸阳三个开发主体”。

“咸阳的范围被削弱了，但又产生了新的利益方——陕西省政府，而从长远来，地跨两个城市的西咸新区作为开发区体制的产物，未来如何向传统政府回归，都将是剪不断、理还乱的问题。”他说。

陕西省“收权”的举动，也在无形中挫伤了两座城市本身所具有的积极性。去年年底两市的党代会上，开始出现一些意味深长的声音。

按照常理，为推进西咸一体化的进程，位于咸阳东侧的西安本应提出向西发展，咸阳则反之。但12月27日，咸阳市委书记在作党代会报告时提出，“未来五年：咸阳中心城市按照‘北进西扩’的思路，以北塬新城为依托，推进城市向北拓展；以高新区为支点，向西与兴平对接。”

而在西安，则在更早一些时候就已经提出在城市东北侧打造“渭北产业聚集区”，举全市之力引导和促进工业经济向该区域聚集。

两市的党代会报告中，亦均未出现“推进西咸一体化”的相关表述。

问题又回到了原点，仿佛是一个怪圈：西安如不直辖，将无法完成并入咸阳的行政区划调整；而行政区划如不调整，即便由陕西省主导进行“一体化”的磨合推进，两座城市也依然貌合神离；陕西省的主导推进又有一个潜台词——西安不能直辖。

王说，行政区划的原则是用最小的行政管理成本，获得最大的管理效益，“西咸的分家，是特定历史时期下的产物，其本质是相悖于经济社会发展和文化历史传统的。”