济东高速公路:游说腐败：美国政治制度与生俱来的痼疾

　　在一些人眼中，美国一直拥有定期更换的民选政府、健全的司法体系和以“挑刺”为己任的新闻媒体，多如牛毛的法律规定和来自四面八方的监督目光在可以预见的各个方面制约着政府官员的社会活动和言行举止。这样的国家，为何还会爆出如此大规模的政府腐败丑闻呢？

　　美国游说业的历史发展

　　游说是美国政治生活中一个十分常见的现象。根据“美国说客联盟”（ALL）的定义，说客的工作是为客户提供当前法案或将要在国会进行投票表决的法案的信息，并为了客户利益而寻求法案条款的修改。因习惯上国会是民意的表达机构，游说人员主要的工作对象是国会议员及其助手，尤其是国会中有影响的议员和一些小组委员会的负责人。专业的游说者在华盛顿拥有固定的营业场所，熟悉国会的运作模式，和很多议员交往密切，善于充分利用法律提供的空间，还在800多个向政客提供资助的政治行动委员会和近70个议员竞选委员会内任职。他们的客户主要是美国国内的利益集团和外国政府及企业。据独立监督组织的统计，当前华盛顿的说客人数约有3.5万人，平均一名议员周围围着60名说客，每年花在议员身上的人均费用达到了500万美元，华盛顿游说业的年产值已超过30亿美元。国会山上的游说生意如此兴隆主要得益于以下几个因素：

　　第一，美国宪法的明确规定。《宪法》第一条修正案规定，国会不得制定法律剥夺人民和平集会和向政府申冤请愿的权利。因此，选民直接到国会表达意见，影响议员投票行为的活动，具有明确的法理依据。

　　第二，民粹政治的必然结果。在意识到通过选举干预政治的作用非常有限后，美国民众认为体现意志最有效的途径就是组织起来，结成特殊群体，从现有体制的对抗者变成参与者，这似乎已成规律。游说活动广泛的民意基础导致政治利益集团不可避免的自身繁衍。

　　第三，利益集团的积极推动。利益集团通过游说国会可以小付出换来大收益，拥有不同资源的各种利益集团都希望在国会通过发挥自身优势向议员施压以获取更多实惠，所以他们参与游说的热情都很高。

　　第四，国会自身的立法需求。各州选出的国会议员对于很多立法领域都很陌生，而说客提供的各种信息不仅有助于帮助议员了解有关领域的利益需求，而且其代表的阶层和群体越复杂，据此制定出的法律就可能越客观。这促进了国会对于游说者的需要甚至依赖。

　　第五，政府权力扩大的后果。罗斯福新政之后，美国政府开始采取积极干预社会运行的政策，这意味着公众的个人生活受到更多自身以外因素的影响，使其不得不更加关心社会资源的分配方式和自身利益的得失，而主要途径就是在政府决策时通过游说施加影响。

　　随着资本主义经济的发展，金钱和美女借助游说的掩护进入政治过程，滋生了层出不穷的腐败现象。游说腐败的主要表现，就是利益集团通过说客向政客提供便利、享受或者资助，来换取政客在立法方面的关照和偏向。在这一过程中，说客与被游说者相互勾结，钻现有法律的空子或干脆置法律于不顾，为了各自的私利相互利用。游说本身虽是合法的，但不管大众的利益是否受到侵害，采用非法手段进行游说则是不允许的。游说活动造成的问题，其根源在于说客所代表的各种利益集团在政治运作中通过不当手段获得的失衡优势，它极大损伤了平等、公平竞争的政治秩序。

　　游说腐败是美国政治制度与生俱来的一个痼疾，早在建国之初华盛顿在其卸职演说中就注意到这一问题。19世纪30年代时，游说在华盛顿就已成为一个贬义词，这个时期的“游说大王”萨姆·沃德（Samuel word）的格言就是“得到一个议员赞成票的办法是通过他的胃”。后虽经过多次有针对性的治理，但游说腐败问题并未随着社会的进步而消失，甚至近年来仍不断出现一些惊人的腐败案。美国游说制度改革的特点

　　在美国历史上，先后进行过三次比较重大的游说制度改革。这些改革在一定程度上完善了游说规则，给游说腐败增加了越来越多的限制，但仍无法从根本上杜绝腐败的产生。从美国游说制度已经完成的几次改革来看，其中体现出一些明显特点：

　　新立法经常是由丑闻促发的。考察近年来国会关于游说的立法，不难发现，几乎每一次立法高潮都是由国会腐败和丑闻引起的，具有很强的被动反应的特点。美国经常出现事故政治，只有事到临头，社会各界都有切肤之痛时，才能就一些问题达成妥协，这种补漏拾遗式的修法不仅导致新法仍会存在很多缺陷，而且无法对新出现的“合法腐败”等钻空子行为迅速做出反应。

　　改革目标明显的自限性。新法在细节规定上愈发全面细致，但目标始终集中在游说的公开性和涉及金钱数量的限制上，也就是说，在一定条件下议员接受符合规定的“好处”仍是合法的，这就促使当事人把关注点从如何守法转向如何对这些条件进行挖潜，通过对规则的不同解释继续其手段不同但性质未变的游说活动。如将说客请客的单次消费金额限制在50美元下以后，很多体育场包厢价格骤降为49.9美元；不能给议员送礼就大批高价购买他的著书；不准请议员个人吃饭就大摆宴席请众人吃饭；甚至很多身份登记为“已故”的捐助者也能给政客捐款。

　　改革只是一次新基础上的妥协。每次游说制度改革方案出台之时，都隐含着明显的缺陷，这解释为立法者有意的妥协比其无意的疏忽更为合理。因为每次改革都会牵扯到众多既得利益者的利益，国会对丑闻的典型反应是“惩罚坏家伙，倡议小改革”，充其量只是进行有针对性的局部而非全面的政策调整，改革力度与丑闻带来的压力成正比，各种利益冲突得到调和后就不再有人关注公正与廉洁。这种改革既给继续腐败留下了空子，又因拘泥于表面文章而带来一些负面影响。如议员接受说客资助仅限于筹款活动的规定使得议员出国考察和文化交流的活动也同时受到限制。

　　风头过后，反对改革的力量总是更占上风。每次游说改革开始时都轰轰烈烈，但随着丑闻印记的逐渐远离，各种改革反对者的声音又会逐步增强。这些组织财力雄厚、组织集中、目标单一、操作熟练，不仅不断在舆论上挤压改革派的空间，而且更多通过和议员隐秘接触的方式进行更为务实有效的运作；反观改革支持者，主要是一些非营利组织和部分媒体，他们不仅资金少影响小，而且行动纲领并未完全集中在限制游说方面，总体施压能力显然不如前者。

　　改革内涵偏重失衡。从历次游说法案改革的条文中可以看到，重点的规范对象始终是游说者，而涉及国会议员这一游说活动中同样重要角色的规定明显量少且乏力，即使在具有强制力的相关罚则出台以后，也完全针对游说组织，似乎需要对丑闻负责的只有贿赂者而与受贿者无关。虽然国会还有专门针对议员道德的相关法案，但在具体规范游说活动的法律中对游说对象的规范明显不足不能不说是造成腐败的一个重要诱因。

　　媒体揭黑的不彻底性。美国的政治丑闻几乎都是由媒体揭发的，但媒体自身的运作规律也有不利一面。抓新抓奇的特点使其在爆出丑闻后往往无法长期专注于此，而且与政府的共生关系也使之有时被迫妥协，尤其是在缺乏政党政治推动的条件下，依靠媒体自身力量促成改革似不现实。阿布拉莫夫案后，有美国学者指出：“只有（美国）媒体继续给予此事密切关注，这项改革才能真正出现成效。”但这似乎有些强人所难。