剪辑师怎么剪辑视频:公共治理理论的演进及对我国行政改革的启示-中国选举与治理网

    一、“治理”理论的演进

    任何一种理论的产生都源自社会发展的需要和基于人类认识的积淀，“科学研究的区分，就是根据科学对象所具有的特殊的矛盾性。”１社会治理理论的最初发轫是行政学与政治学的分离，学术界一般把威尔逊于１８８７年在《政治学季刊》上发表的《行政学之研究》一文作为这一分离的象征。威尔逊认为行政与政治不同，“行政管理的领域是一种事务性的领域，它与政治的领域的那种混乱和冲突相距甚远。……行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理问题并不是政治问题。”２同时他又提出：“执行宪法比制定宪法还要困难”，因此，“应建立一门行政科学力求使政府不走弯路，避免杂乱无章、不成体统的现象，加强并纯洁政府机构。”３要真正理解威尔逊的政治行政二分理念，我们就应该注意到美国当时的社会治理现实。威尔逊时代政府机构盛行的是分赃制ＳｐｏｉｌＳｙｓｔｅｍ，即当时政府的所有职位都是通过竞选胜利者分配给其支持者完成的。政府机构工作人员的频繁变动导致从业者难以适应政府工作的专业化和缺乏长远眼光，使得这一制度在运行过程中日益暴露出政府运作的低效和腐败。有鉴于此，美国于１８８３年尝式建立了基于功绩制ＭｅｒｉｔＳｙｓｔｅｍ的文官制度，即将政治决策机构与决策的执行机构的人员遴选办法予以区分：政治决策机构的领导者实行原有的选举制，决策执行机构的组成人员则实行长期乃至终生雇佣制。这些政府雇员之职位保持与升迁不受决策机构领导者变迁的影响，只与他自身的教育背景工作业绩等相关。对威尔逊这样一位既当过大学校长、又曾任州长、总统的大学教授，在理论与实践的基础上提出政治与行政二分原则并提出建立一门行政科学正是为了克服政府的低效运行与腐败，是适应社会发展的需要。

    古德诺在威尔逊的基础上进一步对行政学的哲学基础展开了论述。他在１９９０年出版的《政治与行政》一书中提出，政治是国家意志的表达，而行政是这种意志的执行。“在所有的国家中也都存在着分立的机关，美国分立的机关都用他们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能分别是：政治与行政。”４古德诺还认为行政不应受到政治权宜措施及政党因素的影响。这是其后罗纳德·怀特、马克斯·韦伯、Ｈ·西蒙等具体探索行政规律的基础。

    如果说威尔逊等人的政治与行政二分原则为行政科学确立了哲学基础的话，那么，公共行政科学化、技术化的道路则是由马克斯·韦伯开拓出来的。正是其从对科层制官僚制问题的研究中抽象出公共行政的工具理性原则，并对公共行政的体系进行了明确的形式合理性设计，现代行政科学范式才得以真正建立。官僚制作为实践中的一种国家政治统治与社会管理方式有着悠久的历史，早在我国春秋战国时期就有类似与现代意义上的官僚制社会统治结构。５但长期以来，人们对官僚制缺乏深入的学理研究，正是马克斯·韦伯界定了这一制度并研究了其“合理性”之后，人们才进一步从理论和实践上关注官僚制的基本形式和发展历程，完善其操作设计。在马克斯·韦伯的理论信念中，对于政治来说，行政作为政治的工具，它的唯一追求就是效率。合理性的现代官僚制正是适应行政发展的效率需要而形成的基于明确的技术化、理性化和非人格化的权威型层级管理体制。６总之，西方社会１９世纪末２０世纪初提出政治行政二分原则及行政科学产生和确立的过程，是西方社会在由自由竞争向垄断社会转型中适应当时现实的政治、经济、社会环境以及历史、文化、制度等环境因素，尤其是适应经济上的日益垄断、社会利益的日益分化与政治上的多党制民主体制的矛盾导致对社会生产力发展的阻滞和社会秩序供给的障碍。

    通过理论的梳理我们认为，西方公共治理理论的演进在理论表现形态上可谓色彩斑斓，甚至涌现出如获得诺贝尔奖的学者西蒙等，不可否认，西方公共治理理论在其一百多年的发展过程中加深了人类对社会历史发展规律的认识，开拓出了一系列的社会治理的操作技术，如崇尚法制、讲求效率等。但是，由于其哲学基础要么与社会发展规律潮流相违背效率至上，要么由于其制度环境难以完全容纳其哲学基础效率与公平兼顾，因而，其理论建构的形式完美与实践的不尽如人意也就是必然的。

    二、“治理”理论对我国行政改革的启示

    我们探讨西方公共治理理论的演进与其哲学基础的嬗变，除理论研究上的旨趣外，更重要的在于对当下我国行政体制改革的忧思。国人从过去的盲目排外，已逐渐演变为现时的盲目崇洋与照搬照抄，当前，无论是学界还是政界，关于社会转型言必称宪政体制，关于社会治理言必称市民社会和第三部门，关于行政改革言必称党政分离，但我们对相关理论的理解又往往不能把握其精髓。我们绝不否认西方理论的先进，但不可忘记任何科学理论都有其适用阈值，如同发生在１９世纪末的牛顿经典力学与量子力学的论争以今天的眼光来看多少有些可笑一样，在社会治理上的盲目崇洋与照搬照抄西方更显不智。西方公共治理理论的演进是在对其公共治理实践的总结与对自身社会治理环境恰当把握的基础上的。我们认为在梳理西方公共治理理论演进及其哲学基础嬗变的过程中，可以给我们的行政改革提供以下启示：

    第一，政治与行政不可强行分离，只能互进互补。以最早提出政治与行政的二分并在政治治理中施行的美国为例，政治决策与决策执行的分离是多党政治条件下政权的易变与政府的分赃制引至诸多流弊而采取的一种无可奈何的选择。其改革是为了确保其多党执政体制稳固，也就是在确保其政治治理意识形态合法性的前提下，增强其政治运行的现实合法性，即通过减少腐败和提高效率改善政府的满意度。那么，在我国现实的政治与行政一元化且缺乏一种政治责任制的执政条件下７，它不可能实现政治与行政的分离。如果强行分离，执政党的控制能力就会从根本上受到削弱，“结果，就会随着执政党控制能力的削弱而迅速产生出各种各样的政治实体，这些政治实体又会迅速地正当化。也就是说，很快就会进入一个多党化时代。在这时，如果政党制度还坚持一党制的话，整个社会就会陷入纷争和动乱”８。如果政党制度作出相应的改变，现实的政治发展很难保持同步前进，执政党由于缺乏充分的理论和理想准备而难以适应来自其他政治实体的迅速膨胀的要求。其前景将是社会的急剧动荡。我们认为，当前我国的政治体制改革应该坚持渐进式改革，总体格局不变，保持权力权威的相对统一，逐步进行结构功能调整，主要包括党政基本分开、精简执政机构和人员、重点加强政府的公共治理能力，为体制转型作准备。美国的政治行政二分和反分赃制改革就持续了６０余年。９

    第二，法治社会的建立，必须有公民权利意识的支撑。西方公共治理理论是建基于官僚制之上的，官僚制的核心之一是制度体系的非人格化和崇尚规制法制。现代行政的法制化倾向是永无止境地制定规则和条例，结果“规则和条例到处出现。任何维持法律规则的理由均能被抛弃。当贿赂变成铺平自己道路的代价时，法律就会变成临时性索钱器。每个人最终都会向每个人行贿。当强制性的匮乏来临时，悲剧就发生了。许多人处于被他人的压迫和剥削之中；除了生活所迫切需要的最低限度的必需品，很少有人有积极性生产得更多。”１０在当前我国这种“立法”的泛滥和随之而至的寻租现象随处可见。究其原因，官僚制建构的不健全是一方面的原因，对法治社会的粗浅理解而后轻率搬用理论更重要的原因。法治社会的建立不仅需要法制的完善，更需要全社会具备守法意识。当前我国公民普遍缺乏公民意识，极大地限制了行政官僚对自身义务的认识与践行，社会民众权利意识的缺乏又在很大程度上加剧了这一背离。因此，培育法治文化是我国行政改革的重要基础。

    第三，社会治理的转型必须有市民社会的形成的。西方社会公共治理模式中的政府—第三部门—市民社会基层自治三位一体结构是历经几百年社会变迁的结果，我国在城市化尚处于较低水平，城市文化和生活方式对乡村的辐射作用有限。在农村文盲、半文盲居多数的状况下，推行村民自治缺乏社会环境的支持。因为小农经济在农村仍居绝对主导地位的现状，决定了村民共同利益的关联性较弱，村民的共同意愿难以真正形成。相反，村民自治的施行较易使宗族势力死灰复燃或是使农村形成新的非现代化的社会治理模式。而另一方面，村民自治的推行有可能使基层政权放松政府应担负的责任，而我国县域财政较大程度上依赖农村税收，使得基层政权的不作为在农业税收的缴交上放大与村民的利益冲突，并可能产生马太效应，影响脆弱的农村稳定。

１毛泽东：《毛泽东选集》第１卷，人民出版社１９９１年版，第３０９页。２彭和平等编译：《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社１９９７年版，第１４页。３陈兆德主编：《行政管理学教程》，中共中央党校出版社１９９８年版，第１４页。４古德诺：《政治与行政》，华夏出版社１９８７年版，第１２～１３页。５楼劲、刘光华：《中国古代文官制度》，甘肃人民出版社１９９２年版，第３～７页。６马克斯·韦伯：《经济与社会》上、下卷，商务印书馆１９９７年版。７张康之：《寻找公共行政的伦理视角》，中国人民大学出版社２００２年版，第２８页。８苏珊·罗斯·艾克曼：《腐败与政府》，新华出版社１９９９年版，第２６３页。９文森特·奥斯特罗姆：《复合共和制的政治理论》，上海三联书店１９９９年版，第２１０～２１１页。