关于头疼的成语:朱锋：2012 新周边外交元年

中国的周边外交如果不能走出新路子，单纯的“睦邻政策”很可能难以应对已经变化了的新现实

 

 　　2012年，中国提出的“睦邻、安邻、富邻”外交政策即将进入第十个年头。十年来，中国和周边国家的关系取得了重大突破，中国-东盟自由贸易区正式建立、上海合作组织成长、中国主导的六方会谈机制在2005年发表“919共同声明”，都标志着中国与周边国家和地区的关系迈入了更加紧密、互利的新时代。

 　　但2011年又是中国“睦邻”政策遭受前所未有压力的一年。六方会谈被搁置了三年仍然无法启动，上海合作组织除了反恐难以扮演更加活跃的区域安全和经济协调角色，中国-东盟自贸区启动，却无法有效降低中国与越南、菲律宾在南海问题上的争议。再加上奥巴马政府高调宣布“重返亚太”，中国周边形势处在冷战结束以来新的低潮期。 　　2011警钟：考验友善邻邦 　　2011年中国与周边国家争议不断、麻烦不小。从与越南和菲律宾的南中国海领海之争，到与缅甸和泰国的紧张局势，曾经良好甚至可谓友善的邻邦关系突然之间有点风声鹤唳。 　　2011年9月，缅甸决定搁置中国投资建设的密松大坝项目，令中国大为震惊。10月5日，13名中国船员在湄公河遇害。中国向来稳固的南部和东南部边境，已有近20年时间没有发生任何麻烦，为何现在对中国如此不友善？ 　　中国民众对湄公河杀戮事件尤为震惊：为什么邻国不把中国的利益放在眼里？为什么在中国和平崛起的背景下，保障中国公民海外人身安全和商业利益却如此乏力？中国民众对这些问题的焦虑，一定程度上左右着中国相关外交政策氛围。 　　随着卡扎菲在利比亚的倒台，中国公司大约180亿美元的投资面临无法收回的风险。为此，许多人对撤侨决定感到不解或不满。当然由于中国海外力量投送能力有限，利比亚又是个相对遥远的国度，撤侨之外，中国维护商业利益的手段有限。但缅甸和其他湄公河流域国家被认为是中国的“好邻居”，且完全在中国实力覆盖范围之内，中国人的安全和商业利益也受到威胁和挑战，人们自然十分愤怒。 　　如今，中国在缅甸确有巨大商业投资。中资企业在缅甸修建的商业工程不仅有密松水坝，还包括一条连接缅甸和昆明的新输油管线，这一输油管线的建设成本估计为170亿美元。中国还在大力修建中国-东盟“互联互通”工程，通过建设连接中国和包括缅甸在内的高速公路和铁路网络，加强中国和东盟国家的经济、社会联系。 　　“密松事件”和“湄公河事件”给这些项目的未来蒙上了阴影，如果中国无法通过及时有效的政策保障在东盟国家的商业投资，中国20年来在经济上推动与东盟的整合，实现中国-东盟睦邻友好合作可持续发展的努力又有何意义？ 　　从缅甸方面看，吴登盛政府自2011年3月上台以来，为了与缅甸动荡的克钦地区政治势力分享权力，从而削弱地方军阀，在密松大坝项目上明显迁就地方势力，不惜得罪中国。这显然是缅甸政府叫停大坝建设的重要原因之一。 　　而中国投资者太过依赖中缅政治关系，对缅甸新政局缺乏足够了解，低估了该项目的政治风险。在密松进行大坝投资和建设的中国电力海外投资公司，也暴露出大型国有企业海外商业操作模式上的缺陷。大型国有企业这些年在海外市场取得了巨大成绩，也往往以为万一有什么商业风险，政府可以兜底，出了危机政府会出手援助，因而常常疏忽在投资对象国培育和营造政治、经济和社会影响力。 　　“湄公河事件”则反映另一严峻现实。湄公河流经五个国家，向来以贩毒、赌博、走私等跨国犯罪的温床著称。中国经济的繁荣，使得其与湄公河流域地下经济有了越来越多的互动，13名中国船员遇害与这一趋势有关。 　　避免类似悲剧再现，中国不是要展示“军事肌肉”，而是要促进更为深入的多边司法合作，共同打击湄公河流域的跨国犯罪。2011年12月，中国和湄公河流域的主要国家老挝、泰国和缅甸启动了湄公河流域的联合护航，这为实现对该流域航运秩序和地区治安的多边治理开启了重要方向。 　　中国周边：商业空间+安全要塞 　　多年来，在周边地区推行“睦邻、安邻、富邻”政策，是中国外交的战略性举措。中国的崛起必然深化自身和周边国家的联系，周边国家和地区亦是中国重要的市场和商业空间；另一方面，周边安全也是中国国家安全的战略基础，周边不断走向和平、稳定和繁荣，是中国可持续的和平、稳定和繁荣政策的关键。中国在周边地区的商业开拓，不仅是“睦邻、安邻、富邻”政策的具体体现，也是中国在外交和战略上耕耘周边的重要手段。 　　中国和周边国家与地区的经贸往来会越来越多，对中国也越来越重要。但随着中国介入周边国家和地区的程度越深，在“睦邻、安邻、富邻”政策实行近十年之后，中国的周边外交呈现复杂化趋势。这是我们必须正视的严峻话题。 　　中国和东盟贸易额的增长速度，远高于中国和发达经济体的贸易增长速度。2011年中美、中欧、中日双边贸易的同比增长，较同期中国进出口增速分别低6.6个、4.2个和7.4个百分点。 　　中国-东盟贸易仍然具有较大潜力，如何加大对东盟出口、缩小逆差(特别是通过落实中国-东盟自贸区企业对接项目)，是中国未来扩大在东盟经济影响力的重中之重。 　　与此同时，随着南海争议不断升温，东盟在中国国家安全环境建设中的地位越来越突出。如果我们的外交和相关政策不能及时有效调整，尽管我们的睦邻意愿写在脸上、善邻倾向充满心间，但复杂的利益纠葛和微妙的地缘政治竞争，都可能给中国带来重大冲击和挑战。 　　例如，2012年1月美国宣布和缅甸互派大使，美缅关系正在迅速走出过去20年的对立。南海问题更是已经成为考验中国周边外交能力和眼光的试金石。 　　降低周边烦心事：中国该做什么？ 　　根据中国周边出现的新形势和新问题，我们需要不断评估、检讨和更新周边外交政策与行动。中国的周边外交如果不能走出新路子，单纯的“睦邻政策”很可能难以应对已经变化了的新现实。有几方面的建议值得思考： 　　首先，中国应该加大对周边国家和地区的社会性影响，而不是仅注重政治高层往来和经贸商业投资。单纯基于互利的商业利益，周边外交仍然缺乏坚实基础。只有将中国在周边的良好政治往来、商业扩展，与中国形象和中国元素相结合，通过塑造和争取周边国家和地区的“人心”，中国才能真正在周边国家和地区站稳脚跟，才能真正可持续发展。 　　中国要在周边国家和地区树立形象并争取人心，不能仅是靠政府推进，而要发展多边社会交往。中国公民在周边的活动中举止要得体庄重，中国的外交官和出访官员要更多接触当地民众和社会，中国政府应有选择地多资助周边的非政府机构，为所在国的社会发展提供咨询、教育和诸多渠道的联系。 　　美、欧、日在东盟保持影响力的一个重要手段，就是通过各种非政府组织、基金会、智库和教育机构，与当地建立广泛联系。相比之下，中国主要还是靠政府机构和企业活动。如果我们能够大力资助和培养各种社会组织，鼓励它们在中国周边发展多层次的联系交往，对中国提升周边影响力将极有帮助。 　　为此，我们的对外宣传和形象推广需要有根本性的调整和体制性的改革。尤其应将对外宣传的主体从政府转向民间，充分发挥非政府组织等社会力量在国家形象推广方面的作用。逐步建立广泛的以社会组织为主体的海外活动网络，是中国外交所需要的得力助手。这些社会组织所编制的网络系统，在信息搜集和反馈、加强多层次社会交往并建立多渠道接触影响机制等方面，这都将对中国政府大有帮助。 　　其次，我们需要从双边领域思考和学习，在区域合作中充实和加强区域和次区域层次上多边合作的制度化。其中一个必须讨论的话题，就是中国如何与周边国家和地区共同提供必须的“公共品”。这不仅包括商业投资和贸易往来的制度环境与机制保障，还包括基于法治、人权和协调发展的“地区治理”模式，以及建立在多边机制上的联合行动和应对机制。 　　没有一个区域治理的架构，单纯建立在双边政府关系基础上的重大利益关系，经常是靠不住的。这不仅是因为周边国家国内政治变动频繁，更重要的是随着中国崛起，中国周边外交的地缘战略效应也将不断增强，主要国家间的地缘政治竞争有上升趋势。建立不同问题领域内的区域治理架构，可以有助于协调各自的政策、并管控争议。 　　中国有望成为21世纪东亚区域的主导性大国，那种简单依靠政府间关系和企业经贸往来的外交模式已经过时。21世纪的中国，需要引领东亚区域建立更有效的多边合作机制，兼容多层次友好关系发展所需要的区域共同治理模式。为此，面对中国周边外交所出现的各种“烦心事”，中国外交需要升级。 　　第三，要加大对中国企业和公民在周边活动的引导，既鼓励大家“走出去”，又要严格遵守周边国家和地区的法律，适应并尊重别人的风俗习惯，要引导中国企业和公民在外活动克制、内敛和得体，担负起中国“民间外交”的重要使命。 　　近年来，许多中国企业和公民在周边国家和地区的活动有失检点。例如，参与境外赌博，抢购或走私贵重物品，参与当地黑社会活动等，这在相当程度上破坏了中国的声誉。另外，在高端产品的供应方面，“中国制造”仍然缺乏足够的竞争力。中国企业在周边大量投资于资源、矿山等，也引起了当地社会的抵触和矛盾。 　　中国与周边国家和地区的利益冲突，一定程度反映了中国在周边商业利益空间扩大与政治社会影响不足的反差。中国企业和公民有责任通过实干和善意，共同提升中国的周边影响力，共同推进中国周边外交不断改进。 　　作者朱锋为北京大学国际战略研究中心副主任、北京大学国际关系学院教授