杨旭文助阵维密天使盐:县乡人大代表培训讲稿

县乡人大代表培训讲稿

持和完善人民代表大会制度不断推进基层人大工作上新台阶

人大代表是我国国家权力机关的主体，其政治权利与政治义务能否有效履行，职能作用能否有效发挥，直接关系着人民代表大会的决策水平、工作效率和职能作用的发挥。加强对县乡人大代表的培训，提高县乡人大代表的责任意识和履职水平，是加强县乡人大的一项重要内容。为了便于县乡人大代表培训，笔者从近年来的报刊、杂志、网络等媒体收集了部分资料，形成了此培训串讲提纲。由于笔者对《代表法》等相关法律法规学习不深，收集的面不宽，形成的串讲提纲还不很全面、不很系统，还有许多遗漏的地方，敬请批评指正。本串讲提纲借鉴了许多文章的部分内容和观点，对此笔者表示衷心感谢！

　　人民代表大会制度是我国的根本政治制度

　　根本政治制度，亦称基本政治制度，都是一个意思，就是关系到国家根基的制度。人民代表大会制度是具有中国特色社会主义的根本政治制度。之所以这么说，是由人民代表大会制度的性质、地位和作用决定的。

　　谈到人民代表大会制度，总会有人拿它同西方的“三权分立”作比较。有人认为，只有“三权分立”才是真正的“民主”形式，才能保证政治体制的良性运转，因而，极力主张中国照搬西方政治制度模式，也搞“三权分立”。那么，我们到底能不能照搬照抄西方的“三权分立”呢？认清这个问题，先要搞清楚什么是“三权分立”。“三权分立”是资本主义政治制度的重要组成部分，意指立法权、行政权和司法权这三种国家权力，分别由三个不同的国家机关掌握，相互独立、互相制衡。最初的“三权分立”是阶级分权，有削弱王权、反对封建的意义。资产阶级统治稳固以后，“三权分立”演化为资产阶级内部不同的利益集团之间的分权。资产阶级内部存在着大量的政治派别和利益集团，他们通过分权制约的方式来协调内部不同利益的冲突。在我国，广大人民的根本利益是一致的，不存在根本利益不同的集团，因而也就没有“三权分立”赖以存在的社会基础。

　　有人认为，“三权分立”是现代国家治国理政的最佳政体。这种说法对吗？从实行“三权分立”国家的实际来看，由于三权分立带来的权力中心之间的互相掣肘和拆台，往往造成几个权力机关各说一套，各行其是。在这种“民主”形式下，一些简单的事情常常被复杂化。相反，一些重大问题，却因为政客们为维护各自所代表的利益，互不相让而一再拖延、议而不决。1995年，美国国会和总统克林顿因财政预算的意见分歧僵持不下，互不让步。国会执意不通过预算案而另提一个预算案，总统不妥协而宣布联邦政府关门。近20年来，由于国会与行政机关之间相互扯皮，美国政府曾六次面临关门的尴尬境地。一些西方国家的学者也认为，权力分立论不符合积极增进效率的原理，它是以对国家权力及其行使人持怀疑的、不信任的、猜疑的态度为出发点。这无疑是“三权分立”制度的硬伤。

　　有人提出，“三权分立”是现代社会最“民主”的政体。这种说法是片面的。世界上从来没有抽象的、纯粹的民主，而只有具体的、一定历史条件下的民主。“三权分立”这种模式是西方独特的政治、经济、历史、文化的产物，是资产阶级在长期政治实践中形成和发展起来的权力运作方式。列宁曾经指出，只要有不同的阶级存在，就不能说“纯粹民主”，而只能说阶级的民主。“三权分立”就反映了资产阶级统治集团内部的“民主”。事实上，西方国家设置三个机关来扮演互相制衡的不同角色，一定程度上确实可以避免某一个利益集团独揽权力，保证了统治集团内部的“民主”。但这种制度设计并不能保证人民的民主权利，因为参与制衡的每一方都是某一利益集团的代表，不是人民的代表，甚至不是多数人的代表，不能保证权力行使的广泛代表性。实际上，“三权分立”只是资产阶级统治集团内部的利益制衡和权力分工。就其本质而言，它是同资本主义经济和政治特征相适应的精巧设计，是实行资产阶级专政、维护资本统治的有力工具。

　　还有人提出，实行西方的“三权分立”制度可以有效地防止腐败。这也是与实际情况不相符合的。比如，在西方的“三权分立”制度中，政治游说是相伴而生的产物,在当今资本主义国家这已成为一种公开的政治腐败行为。据称，美国有游说公司2.5万多家,仅华盛顿就有近4000家、各类说客3.5万人。这些说客,或是游走于国会,或是出入于政府部门,穿梭于各种政治力量之间，为各个利益集团充当纵横捭阖的说客。前几年，美国波音、雷神等六大军火公司为得到国家导弹防御系统的合同，游说美国国会山，所投入公关费用就达5100万美元，而带来的直接和间接利益达千亿美元以上。这些已被揭露出来的内幕，只是西方国家权力腐败的冰山一角。而且在“三权分立”制度下，权力分配形成了一个利益分配的共同体，很容易成为制度性腐败的共同体。最明显的，就是媒体对这些腐败行为的披露有一个看不见的边界，一旦这种披露涉及制度本身，有可能伤及政体乃至国体时，“分立”的权力就会发挥一致作用，各种报道便会戛然而止。

　　有人认为，“三权分立”是所谓的“国际惯例”，具有“普世性”，所以我国也应实行。这种说法是没有道理的。事实上，当今世界并没有所谓“普世”的政治制度模式，各国的政治制度模式都是依据各国具体国情和历史文化传统而确立的。即使西方主要国家，虽然理论上都搞“三权分立”，但具体形式却并不相同。比如，在美国行政权、立法权、司法权三权并立，总统掌握最高行政权，可以说是相对较为典型的“三权分立”。但英国却是议会制，实行“议会至上”，立法权与行政权并不是分立的，甚至直到2005年之前，司法权也是不分立的。法国则属于半议会制半总统制，行政权占主导。德国、意大利、瑞典、挪威、丹麦、加拿大、日本等国也未实行美国式的“三权分立”制度。事实表明，所谓“普世”的“三权分立”根本不存在。

　　应该看到，我国人民代表大会制度和“三权分立”制度虽然都是政权组织形式，但作为国家政体，这两种制度有着本质区别。一是人民代表大会与西方议会有着本质区别。我国的人民代表大会没有议会党团，也不以界别开展活动。无论是代表大会，还是常委会或专门委员会，都不按党派分配席位。人大代表肩负的都是人民的重托，都是在中国共产党领导下依法履行职责，为人民服务，根本利益是一致的。二是人大和“一府两院”的关系与西方国家的国家机关间关系有着本质区别。我国是由人民代表大会统一行使国家权力，“一府两院”由人大产生，对人大负责，受人大监督。各国家机关分工不同、职责不同，都是在中国共产党领导下、在各自职权范围内贯彻落实党的路线方针政策和宪法法律，不是西方的“三权分立”。三是人大代表与西方议员有着本质区别。全国人大代表，来自各地区、各民族、各方面，人口再少的民族也至少有一名代表，具有广泛代表性，不像西方议员是某党某派的代表。必须指出，在中国搞“三权分立”，既无政治基础和社会基础，更无经济基础和阶级基础。如果不顾我国的国情，违背人民的根本利益，照搬资本主义国家“三权分立”的政治制度，必然会从根本上动摇人民当家作主的政治地位，动摇我国政治稳定的根基，导致民主倒退、社会大乱、人民遭殃。

　　人民代表大会制度，是我国社会主义民主政治最鲜明特点，是我国社会主义政治文明的重要制度载体。这一制度符合中国国情，体现我国社会主义国家的性质，是保证人民当家作主的根本政治制度，也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式。我们要珍视长期以来人民代表大会制度发展的宝贵经验，坚持从我国的国情出发，紧密结合新的实际，坚持走中国特色的政治发展道路，把人民代表大会制度坚持好、完善好。

　　一、人民代表大会制度的建立与发展

　　代表制度是民主政治的产物，是居于统治地位的阶级全体成员推举代表管理国家事务的间接民主形式，历经了数百年发展，可以划分为资本主义国家代表制度和社会主义国家代表制度两种类型。

　　（一）最早产生的资本主义国家代表制度

　　在上古史、中古史上的奴隶制、封建制国家，实行的是君主制政体或贵族政体，西方有些国家采用过奴隶主、封建主内部有限的民主形式，存在过等级代表会议，但并未形成由普选产生的、掌管国家权力性质的代表制度。至近代，资产阶级登上政治舞台，建立资本主义国家，具备了产生代表制度的条件：1、思想上，资产阶级启蒙思想家提出了“主权在民”等理论。2、政治上，资产阶级以“民主”为号召，必须将其所建立的政权粉饰成优于封建专制的、人民具有普选权的全民政权。3、经济上，资产阶级以私有制为基础，剥削手段隐蔽，“自由”买卖，“平等”立约，工农表面上具有独立人格，隐蔽性的经济剥削需要欺骗性的政治外壳。4、与地域、人口等客观条件相适应，实现民主只能采用间接的代议的形式。历史上代议制度最早确立于英国，而后，法、美等资本主义国家相继建立议会、议员制度。

　　（二）在批判中产生的社会主义国家代表制度

　　马克思主义国家学说经典著作，肯定了资本主义代议制度在历史上的进步性，对其虚伪性进行了深刻批判。1871年3月，世界上第一个无产阶级政权巴黎公社创立了由普选产生、领取工人薪金、并可被随时罢免的公社委员制度，被称为“一种新型的工人阶级代议机构”。1917年十月革命胜利，世界上出现了第一个社会主义国家，确立工农兵代表苏维埃制度，第二次世界大战后诞生的社会主义国家，学习苏联经验，相继建立起大同小异的代表制度。

　　（三）我国人民代表大会制度的发展历程

　　我国人民代表大会制度，是中国共产党领导人民遵循马克思主义国家学说，经历了长期的革命斗争和政权建设的实践而创出来的政权组织形式，适合中国国情，是马克思主义国家学说同中国革命斗争相结合的产物。这一制度经历了雏形阶段、确立阶段、受挫阶段和恢复发展阶段。

　　1、人民代表大会制度从萌生到雏形阶段(1928年—1949年)

　　人民代表大会制度孕育、萌生和植根于我国的民主革命时期，人民代表机构最早是从革命根据地建立起来的。1927年大革命失败后，中国共产党的“八七”会议确定了土地革命和武装反抗国民党反动派的总方针。毛泽东同志发动秋收起义，在井岗山创建湘赣革命根据地，朱毛会师后，在加强党、军建设同时，建立了以工农兵代表会议及由代表会议选举产生执行委员会为组织形式的政治制度，开创了政权建设历史先河。1928年后，党领导人民在江西瑞金创建了中国根据地，1931年在瑞金召开了中华苏维埃第一次全国代表大会，宣布中华苏维埃共和国正式成立，制定了《中华苏维埃共和国宪法大纲》，选举产生了中华苏维埃中央执行委员会，组织了人民委员会。《宪法大纲》规定：“苏维埃所建立的是工人和农民的民主专政的国家。苏维埃全部政权是属于工人、农民、红军及一切劳苦民众的。”

　　萌芽于第二次国内革命战争时期的国家政权组织形式，经历了抗日战争时期参议会阶段和解放战争时期的人民代表大会阶段，形成了人民代表大会制度的雏形。抗战时期，中国共产党同国民党第二次合作，组成抗日民族统一战线，我党提出把原来的工农民主政权改为抗日民主政权，在各级参议会和政府实行“三三”制，即共产党、党外进步分子及中间分子各占三分之一。名义上隶属于国民政府，实际上是共产党领导的地方性人民代表机关。抗战胜利后，进入了解放战争时期，参议会制度向人民代表大会制度过渡。1945年10月，陕甘宁边区宣布把乡（市）参议会改为人代会，继而各解放区陆续召开人代会。至此，人民代表大会制度的雏形已经出现在中国大地上。通观整个新民主主义革命的各个时期，虽然政权组织的名称不同，情况各异，但许多重要方面有共同特征，即：同属人民代议制的民主范畴，都以人民的权力为基础；都在中国共产党的领导下，都实行民主集中制原则。

　　2、人民代表大会制度从过渡到确立阶段(1949年—1956年)

　　人民代表大会制度在新民主主义革命时期中形成了雏形，但作为一种崭新的全国性的政治制度的确立，需要有革命在全国胜利这样一个必不可少的政治条件。这个条件随着人民解放战争的节节胜利而趋成熟。在即将取得全国胜利的1948年，建立人民民主专政的全国政权已提到议事日程上来，党中央号召迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府，得到了热烈的响应。1949年9月，在北京召开了中国人民政治协商会议第一届全体会议，通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》，选举产生了中央人民政府委员会，以法律形式确认了人民代表大会制度是新民主主义的政权制度。政治协商会议是中国共产党领导下的人民民主统一战线性质的组织，建国初期它又执行着全国最高权力机关的职权。与此同时，各地普遍召开了各界人民代表会议，成为推进民主政治建设的主要形式。全国政协和各地方的人民代表会议，起着向人民代表大会过渡的政治作用。

　　从1953年下半年起，全国开展第一次普选，选出560万基层人民代表大会代表，逐级召开了人民代表大会，选举产生了地方各级国家机关，同时选出全国人大代表1226人。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开，通过了中华人民共和国第一部宪法，以根本大法的形式，肯定了人民代表大会制度的法律地位，标志着中国人民代表大会制度的正式确立。

　　3、人民代表大会制度从停滞到曲折阶段(1957年—1976年)

　　从1957年至“文革”前的10年间，“左”倾思想泛滥，人大制度建设受到干扰。在“一元化领导”的口号下，人大制度在国家政治生活中的地位和作用下降，属于人大及其常委会职权范围内的许多重大事项，如大跃进、人民公社等，不再提交人大及其常委会讨论，全国人大的组织机构被压缩，人大代表的权利难以保证，人大制度建设处于停滞、滑坡状态。在长达8年多的时间里，三届全国人大及其常委会没有开过一次会，各级人大被革命委员会所取代，国家政权机构瘫痪，公检法被砸烂，人大代表不再由选举产生，而由革委会指派，人民代表大会制度遭受了严重挫折。

　　4、人民代表大会制度从恢复到发展阶段（1976年至今）

　　1976年10月，粉碎四人帮，“文革”宣告结束。人大制度开始恢复，特别是中共十一届三中全会后和1982年宪法颁布以来，人大制度走上了全国恢复和发展的新阶段。1978年2月，五届全国人大一次会议修改了1975年宪法，恢复了1954年宪法的基本原则，重新确定全国人大及其常委会为最高国家权力机关，使人大制度的法律地位和作用重新得以确认。但修改后的宪法仍未摆脱“以阶段斗争为纲”的“左”的影响，没有清算“文革”的错误。1978年12月中共十一届三中全会后，真正开始全面的拨乱反正。1982年通过新宪法，全面发展了1954年宪法，对我国的政治制度、公民的基本权利和义务、国家机构等作了许多新的重要规定，这对于发展完善人大制度起到了重要的作用。20多年来，我国人大制度建设取得了显著进展，一是扩大了全国人大常委会的职权，包括立法、监督和人事任免权，增设了机构。二是加强了地方国家权力机关，县级以上地方各级人民代表大会设立常务委员会。三是加强了乡镇人大建设，建立了乡镇人民代表大会，设置了乡镇人大主席。四是改进和完善了民主选举制度，县、乡两级进行直接选举，扩大了选民和代表的提名权，普遍实行了差额选举。

　　回顾人民代表大会制度的发展历程，说明这一制度的产生不是偶然的历史现象，而是中国社会内部矛盾运动的必然产物。说明人民代表大会制度适合我国国情，有强大生命力，它将随着我国生产力发展和经济、政治体制改革的不断深入而逐步加强，日益完善。

　　二、我国实行人民代表大会制度的客观必然性

　　研究任何问题，都要把它放到当时的历史环境中去考察，政治制度也是一样。脱离具体国情，抽象地讨论和比较各种政治制度的优劣，是没有意义的。人民代表大会制度作为我国人民所选择的一种国家根本制度，是一种历史的选择，有着它的客观必然性。

　　(一)人民代表大会制度的建立是近代中国历史发展的必然结果。政权作为上层建筑，归根到底，是由经济基础决定并为经济基础服务的。历史上，资产阶级从封建王朝手中取得政权以后，创立了一个适应资产阶级统治和资本主义私有制经济发展要求的政治体制。这个体制的主要特征是：资本主义的议会民主制，议会、政府、法院三权分立的权力制衡机制，以及多党竞争的政党制度。这种体制，以代表全民的面目出现，实际上却是操纵在资产阶级大财团及其代理人手中的，如同他们的公司股权掌握在他们和他们的经理人员手中一样。研究老牌资本主义国家的近代历史，应当说，三权分立的政治体制对维护资本主义的总体稳定和经济发展，起了有效作用。十九世纪中叶，马克思说过，资产阶级占得统治地位还不到一百年，而它所造成的生产力却比先前一切世代总共造成的生产力还要宏伟得多。(马克思、恩格斯《共产党宣言》)列宁也说过，“民主共和制是资本主义所能采取的最好的政治外壳，所以资本一掌握……这个最好的外壳，就能十分巩固、十分可靠地确立自己的权力，以致在资产阶级民主共和国中，无论人员、无论结构、无论政党的任何更换，都不会使这个政权动摇。”(列宁《国家与革命》)二百多年来的历史证明，三权分立的政治体制，确实不失为资产阶级专政的合理外壳。

　　近代中国的历史条件完全不同于西方。资产阶级民主主义，资产阶级共和国的方案(包括它的国体和政体)在中国没有生存的条件。鸦片战争以后，中华民族的危机空前深重，封建专制到了穷途末路。先进的中国人曾向西方寻求真理，企图按照西方资本主义国家的模型来改变中国的国家制度和社会制度。先是维新派力主推行“君主立宪制”，接着是孙中山领导辛亥革命建立的资产阶级共和制，结果是，前者根本没有实行起来，后者根本没有站住脚。至于北洋军阀政府建立的伪宪制，国民党反动派建立的伪“国民政府”和“国民大会”，都不过是他们专制统治的装饰物。研究和比较1908年清廷颁布的“钦定宪法大纲”，1913年袁世凯的“天坛宪草”及其后的“新约法”，1947年国民党颁布的“中华民国宪法”，可以清楚地看出一个脉络，那就是，这些所谓“宪制”的出台，都是反动统治行将崩溃时，用以挽救自己、欺骗人民的把戏，因而理所当然地受到了人民的唾弃和反对。历史的结论是，中国资产阶级没有能力领导中国人民战胜外国帝国主义和本国反动派的联合力量，资产阶级共和国的建国方案只是一种幻想。

　　以马克思列宁主义武装起来的中国共产党人，从成立之日起，就以实现人民当家作主为己任，并为此进行了长期的实践和探索。第一次国内革命战争时期建立的“农民协会”、“工人罢工委员会”，第二次国内革命战争时期在革命根据地实行的工农兵代表大会制度，抗日战争时期在根据地实行的抗日民主政权和与之相适应的参议会制度，解放战争时期在解放区实行的人民代表会议制度，都是适应革命形势的人民民主政权的具体形式。“解放区的天是明朗的天。”革命根据地和解放区的政权保证了工农大众当家作主，凝聚了广大人民的意志和力量，赢得了新民主主义革命的成功，也为建国以后人民当家作主的国体和政体积累了经验。毛泽东同志1940年在《新民主主义论》中提出了“中国现在可以实行人民代表大会制度”的政权组织形式的构想。1949年9月全国政协第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》明确规定，新中国的政权制度是人民代表大会制度。1954年，我国第一部宪法正式确立了这一制度。这个历史过程说明，我国的人民代表大会制度是中国共产党领导人民群众，在长期革命实践中不断探索而逐步建立起来的，是革命根据地政权的延续和提升，是历史的必然选择。

　　(二)人民代表大会制度反映了我国的政权性质，最适合于人民当家作主、管理国家。我国的全国人大和地方各级人大，是最适合于人民当家作主、管理国家的组织形式。这是因为，人民代表大会“能够便利人民行使自己的权力，能够便利人民经常经过这样的政治组织参加国家的管理，从而得以充分发挥人民群众的积极性和创造性”(刘少奇《关于中华人民共和国宪法草案的说明》)。各级人大是在民主选举的基础上产生的。选举制度实行普遍性原则，享有选举权和被选举权的公民占了18岁以上公民的百分之九十九以上。人民选出的各级人大代表具有广泛的群众基础，包括了各地区、各民族、各阶层、各方面的人士。人大代表(其中多数是兼职代表)来自人民，反映人民的意见和要求，代表人民决定国家的和地方的大事。我国的人民代表大会及其常委会审议、决定问题的一个特点是，除了在充分讨论的基础上进行表决以外，代表之间和委员之间经常有沟通和协商。这是由于人民内部的具体利益虽有差别，但根本利益是一致的，通过交流和协商，既能够把不同地区、民族、阶层的共同意愿集中起来，又能够反映和协调各方面的特殊利益，达到统筹兼顾，把广大人民的意志和力量凝聚起来。江泽民同志指出：“人民通过选举、投票行使权利与人民内部在选举投票之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”“两种形式比一种形式好，更能真实地体现社会主义社会里人民当家作主的权利。”一些西方人士不理解我们的大多数法律和决定能够高票通过，就是因为他们不懂得社会主义民主的这一本质特征。

　　(三)人民代表大会制度适合社会主义初级阶段国家发展的要求。我们国家将长期处于社会主义初级阶段，在国际上属于“后发国家”。国家的根本任务是发展，是摆脱落后，使综合国力尽快增长，让人民生活不断得到改善。面对国内发展的艰巨任务和西方敌对势力对我实施“西化”、“分化”的图谋，客观形势要求于国家政权的，只能是民主集中制的人民代表大会制度。只有这种体制有利于国家的统一、稳定和发展。邓小平同志1987年在会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时说：“西方的民主就是三权分立，多党竞选，等等。我们并不反对西方国家这样搞，但是我们中国大陆不搞多党竞选，不搞三权分立、两院制。我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。”同年，他在一次外事活动中又说：“我们的制度是人民代表大会制度，共产党领导下的人民民主制度，不能搞西方那一套。社会主义国家有个最大的优越性，就是干一件事情，一下决心，一作出决议就立即执行，不受牵扯。”邓小平同志的论述，透彻地讲明了我们选择人民代表大会制度的重要原因，那就是，只有这种制度才能保证国家机器的有效运转，推进国家改革和建设的发展。人民代表大会制度作为制度设计的基本精神是，在人民民主的基础上，可以而且必须由人民代表大会统一行使国家权力；在这个前提下，对国家的行政权、审判权、检察权等，又进行明确的划分，使权力机关和行政、审判、检察等国家机关在各自的职权范围内和谐一致地工作。它既不是三权分立，也不是“议行合一”。国家机关的这种合理分工，既可以避免权力过分集中，又可以使各项工作有效进行，避免权力过于分散、互相消耗、牵制而导致低效率。西方国家三权分立的体制，有其权力制衡、维持稳定的作用，但内部争斗，造成的麻烦也多。议会对政府的牵制过大，政府要用很大精力应对议会，我们不能照搬三权分立，搞成“扯皮体制”。但这不等于说，对分权和权力制约的理论不能研究借鉴。事实上，人民代表大会制度中人大常委会委员与政府领导成员之间不能兼职以及有关监督制度的规定，就是研究和借鉴的体现。

　　三、我国人民代表大会制度的内涵

　　讲到人民代表大会制度，我们所以要从基本概念说起，主要是由于在现实生活中，对这一制度还存在着某些不准确的认识和理解。无论在国家机关内部，还是在社会团体、企业事业组织中，有一些同志把人民代表大会制度仅仅理解为各级人大及其常委会自身的各种制度。这种认识和理解没有充分反映人民代表大会制度的丰富内涵，降低了它在国家生活中的地位和作用。只有全面、准确地认识和理解这一制度，才能更好地坚持这一制度。

　　人民代表大会和人民代表大会制度是两个既相关联而又有区别的概念，前者是指一种国家机关，后者是指以这一机关为核心和主要内容的国家政权组织形式。人民代表大会是我国各级人民代表会议的名称，又是一种国家机关，它是依照宪法和法律行使国家权力的各级国家权力机关。《宪法》第二条规定：“中华人民共和国一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这一规定简明扼要地表明了人民代表大会的根本性质：在我国，人民是国家和社会的主人。中华人民共和国全国人民代表大会是国家最高权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。人民代表大会具有广泛的代表性和群众基础，它体现了我国政权的民主性质，能够反映各阶层各方面的利益和要求，是人民意志和利益的代表者，是人民行使当家作主权力的国家机关，是代表人民管理国家事务，管理经济、文化事业、管理社会事务的最主要的途径和形式。人民代表大会常务委员会是人民代表大会的常设机构，是人民代表大会闭会期间行使国家权力的机关。根据宪法规定，人大常委会是人民代表大会的重要组成部分，它对人民代表大会负责并报告工作，从属于人民代表大会，并接受其监督。人大常委会是人民代表大会闭会期间行使国家权力的机关。

　　人民代表大会制度是我国的根本政治制度，他是以人民代表大会为核心和主要内容的国家政权组织形式，包括组织机构、相互关系和组织原则。也就是说它是国家制度的根本点和出发点，它决定国家的其他具体制度。我国《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”人民代表大会制度是根据宪法规定的民主集中制原则，通过民主选举，产生全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，再以人民代表大会为基础，组成整个国家机构，实现人民当家作主、行使国家权力的政权组织形式。

　　1996年12月，乔石委员长在《答美国〈中国新闻〉英文月刊记者问》中对中国人大制度作了精辟概括，他说：“人民代表大会制度主要包括：(一)在我国，国家和社会主义的主人是人民。(二)人民掌握国家权力的组织形式和制度，就是人民代表大会制度。(三)国家权力机关是各级人民代表大会。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。(四)充分发扬民主，实行民主集中制，是国家机关基本的组织原则和工作原则。(五)明确划分中央和地方国家权力机关的职责，发挥中央和地方两个积极性。(六)在国家统一的前提下，实行民族区域自治。”

　　人大制度包含着以下四点主要含义：

　　（1）国家权力的根源。一切权力归属于广大劳动人民。这是社会主义国家政权建设的根本原则。根据这一根本原则，国家权力来源于人民，在进行国家政权建设时，必须保证权力归属于人民，维护人民的根本利益。换句话说，国家这架庞大的机器，必须由人民作主、由人民来管理和驾驭。

　　（2）国家政权的组织体系。人民代表大会制度是以人民选举产生的人民代表大会为基础的整个政权体系、政权组织制度，是包含了各级人大以及由它产生的其他国家机关的组成、职权、活动原则和相互关系的制度，是包含了人大与人民、中央与地方国家机构职能划分关系等的一个自上而下的完整的组织体系。

　　（3）国家政权机构的相互关系。主要包括以下关系：一是人民代表大会与人民的关系，即：人民代表大会由人民选举产生，代表人民行使国家的一切权力，对人民负责，受人民监督。二是人民代表大会与其他国家机关的关系，即：人民代表大会产生国家行政、审判和检察机关，这些国家机关对人民代表大会负责，受它监督，并可由它罢免。三是中央国家机关和地方国家机关的关系。遵循在中央统一领导下充分发挥地方的主动性、积极性原则，正确划分中央和地方国家机关职能。四是中央国家机关和民族自治区域国家机关的关系。在少数民族聚居地方，实行区域自治，自治区域的国家机关，一方面受中央和上级国家机关领导，行使宪法和法律规定的一般国家机关的职权；另一方面享有宪法和法律规定的自治权。

　　（4）国家政权机构的组织原则和工作原则。人民代表大会制度实行民主集中制原则。各级人民代表大会及其常委会集体行使职权，集体决定问题，严格按照民主集中制办事。重大问题经由各级人大及其常委会集体决定，而不是由一个人或少数几个人决定，这就从组织原则上保证了国家权力最终掌握在全体人民手中。

　　按照我国宪法规定，人民代表大会制度内容主要有以下几个方面，或者说是几个层次：

　　(一)全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。选举的实质，就是广大人民把本来属于自己的管理国家的权力，委托给自己选出的代表，由这些代表组成国家权力机关，代表人民行使国家权力。在全体人民不可能直接行使国家权力的条件下，只有这种民主选举的人民代表大会，才能使人民行使国家权力的原则化为现实。因此，选举是民主的基础，也是人民代表大会制度的基础。人民选举产生的人民代表大会要按照人民愿望和利益行使权力，对人民负责，受人民监督。选民和选举单位有权依照法定程序，罢免和撤换选出的代表。这是人民代表大会和人民的关系。

　　(二)国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。作为权力机关的人民代表大会，掌握并行使着国家权力。为了防止权力过分集中，人民代表大会通过选举(或任命)和立法，把一部分权力授予其他国家机关行使，包括选举政府行使行政权，选举法院行使审判权，选举检察院行使检察权。“一府两院”要对人大负责，受人大监督，不能违反人大的立法和决定进行工作。由此可见，这已不是巴黎公社式的“议行合一”，而是人民代表大会制度下的“议行分开”。这是人民代表大会和政府、法院、检察院的关系。

　　(三)由于人民代表大会决定的事情都是关系全局和人民根本利益的问题，人民代表大会及其常委会实行合议制，集体行使职权，集体决定问题。宪法和组织法对各级人大的职权作了规定。全国范围内的重大问题由全国人大集体讨论决定。地方上的重大问题由地方人大集体讨论决定。人民代表大会的任何一位组成人员，在决定问题上都只有一票，个人或者少数人不能决定重大问题。人民代表大会内部的各种会议规则和议事程序，都是这一原则的体现。这一层，说的是人民代表大会内部集体和个人的关系。

　　(四)中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。也就是说，在保证国家统一的前提下，实行中央与地方适当分权，发挥两个积极性。由于各种国家机构性质不同，处理相互关系的具体原则和方式也有差别。由于各级人大都对选举它的选民或者选举单位负责，所以全国人大与地方人大不是领导关系，而是法律监督关系和工作指导关系。国务院即中央人民政府，作为最高行政机关，对地方各级人民政府是领导关系。最高人民法院对地方各级人民法院是审判监督关系。最高人民检察院对地方各级人民检察院是领导关系。我国疆域辽阔，各地经济、文化、社会发展很不平衡，建国五十多年的经验证明，发挥中央和地方两个积极性，比只有一个积极性要好。这一层，讲的是中央和地方的关系。

　　(五)我国除汉族外，还有55个少数民族，56个民族共同组成中华民族大家庭。国家对聚居的少数民族，实行地方民族区域自治，全国共成立了五个自治区、三十个自治州和一百一十多个自治县，各自治地方都是中华人民共和国不可分割的组成部分。自治地方的自治机关(包括人大和政府)除享有宪法规定的一般地方国家机关的权力外，还享有自治权，包括根据当地民族特点，通过制定自治条例和单行条例，适当变通执行法律、行政法规的权力。这一层，讲的是国家同民族自治地方的关系。

　　以上五个方面、或五个层次，是紧密结合的整体，构成了我国人民代表大会制度的主要内容。由此可见，人民代表大会制度作为国家的根本政治制度，是指我们国家整个政权组织形式，不仅包括人民代表大会自身的组织和职权，还包括权力机关与人民的关系，权力机关与行政机关、审判机关和检察机关的关系，以及中央和地方的关系。由于这种政权组织形式是以人民代表大会为中心的，这种制度便以人民代表大会制度命名。这种政权组织形式，是建立在“一切权力属于人民”的原则基础上的。

　　四、人民代表大会的性质、地位和作用

　　（一）人民代表大会的性质

　　1、人民代表大会制度是从政治上保证人民当家作主行使国家权力的基本形式。我国《宪法》规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”。“中华人民共和国的一切权利属于人民”。明确透彻地讲清楚了我们国家的性质。但是13亿多人要当家作主,特别是行使管理国家的权力,总得有一套相应的、可操作的形式和途径。为此，现行宪法根据国体设计了我国的政体，规定人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。这就明确告诉了我们人民当家作主的形式和途径。人民代表大会是人民通过选举自己的代表组成的国家权力机关，代表人民行使国家权力,全国人大是最高国家权力机关，地方各级人大是地方国家权力机关。要有效行使国家权力，光建立起人民代表大会还不行，还应健全整个政权体系。国家总的权力统一由人大来行使，不分权。在人大统一行使国家权力的前提下,实行适当的权力分工,由人大选举产生政府、法院、检察院、中央军事委员会，分别由这些机关来行使国家的行政权、司法权、军事指挥权。这些机关由人大选举产生,对人大负责,受人大监督。人民代表大会制度,包含五个方面内容：1.各级人大代表都由选举产生,对人民负责,受人民监督。2.人大内部集体行使权力。3.“一府两院”由人大选举产生,对人大负责,受人大监督。4.中央与地方关系,在中央统一领导下,发挥中央与地方两个积极性。5.在民族聚居地方实行民族区域自治。彭真同志讲,我们实行这样一种制度,就能从法律制度上保障和维护广大人民群众的利益,国家也比较能够经得起风险。

　　我国的国体是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政，政体是民主集中制的人民代表大会制度。人民代表大会由人民选举产生，各民族、各地区、各方面都有自己的代表，按照人民的意志办事，从而保证各族人民实现当家作主的权利。我国人民当家作主的途径是多方面的，如实行基层群众自治，由群众直接行使民主权利；依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业等，这些都是实现人民某一方面的权利，也都是人民当家作主的体现。但对广大人民来说，最根本、最重要的还是掌握国家权力，这才是最大的民主。人民掌握了国家权力，其他权利才会得到保障。人民代表大会制度，体现着社会主义制度的本质，提供了一个人民掌握国家权力的途径和方式。实践证明，人民代表大会制度是适合我国国体的最好的国家政权组织形式，它具有真正的人民性和广泛的代表性，体现了我国人民民主专政的国家性质，是我国人民群众行使国家权力的基本形式和根本途径。

　　2、人民代表大会制度是我国政治制度的总概括，反映了我国政治制度的全貌。一个国家的政治制度比较多,包括立法制度、行政制度、司法制度、军事制度、政党制度、社团制度等,但根本的是政权组织制度。人民代表大会是我国的政权组织制度。人民代表大会制度体现了我国政治力量的源泉，是其他各项制度赖于建立的基础。在我国整个政权体系中，人民代表大会处于最高的、全权的地位。在整个国家机构中，人民代表大会属于核心地位和主导地位。人民代表大会制度是我们党领导人民长期进行政权建设的经验总结，是适合中国国情的根本政治制度，在我国政治生活中处于首要地位。国家各种具体制度包括政治制度的建立、存在和发展,都要依赖于人民代表大会制度，都要通过人大的立法和创制来解决。国家的具体制度是多方面的，如立法制度、行政制度、司法制度、军事制度、外交制度等。这些制度都是受人民代表大会制度的决定和制约的，而不是人民代表大会制度依赖于这些制度。人民代表大会通过立法决定这些具体制度的内容和范围，并保证和控制这些制度的正常运作。我国的人民代表大会制度，是在中国共产党领导下，经过长期的革命斗争创造出来的，而不是依靠从前的任何法律规定而产生的。人民代表大会一成立，就可以制定各种制度和法律，而其他制度和法律则，必须经过人民代表大会或者由它授权的机关批准才能生效。但这些制度只能代表我国政治生活的某一方面，只有人民代表大会制度才能代表我国政治生活的全面。

　　3、人民代表大会制度确认国家机构以民主集中制为其组织原则和工作原则。根据这一原则，人民代表大会集中统一行使国家权力，使各个国家机关分工合作，协调一致地工作。这种国家权力的统一行使和合理分工，与资本主义国家的“三权鼎立”制度相比，具有根本不同的性质和不可比拟的优越性。实行民主集中制为原则的人民代表大会制度，符合我国国情，正如邓小平同志说的：“我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很大牵扯。”

　　4、人民代表大会制度保证国家权力得于组织并在法制轨道上运行，使社会获得持续稳定的发展。按照人民代表大会制度组织起来的国家政权，从人民中取得权力，取得了权力的合法性。这一制度，使国家政权得到人民的有力支持，国家权力得到最有效行使，充分保障最大多数人民的利益，充分保证公民的政治、经济权利，从而使社会获得持续稳定发展，保证国家权力在法制轨道上运行。

　　（二）人民代表大会的法律地位

　　各级人民代表大会是人民管理国家事务的组织形式。在各级国家机构中处于全权的、首要的、核心的法律地位。这一法律地位，主要表现在以下几方面：

　　1、全国人大产生其他最高国家机关；地方各级人大产生地方各级国家机关。

　　2、全国人大的职权具有全权性和最高权威性。它具有国家立法权，有权修改宪法和制定基本法律；它具有国家重大事项决定权，可以就国家重大事项作出决定；它具有国家最高层次的监督权，它监督宪法和法律实施，监督其他国家机关工作；它具有中央国家机关领导人的选举、决定、任免和罢免权。

　　地方各级人大的职权在本行政区域内具有全权性和权威性。省级人大具有地方立法权，可以制定地方性法规（省会市、自治县人大亦具有“半个”立法权）；县级以上人大具有本行政区域内的重大事项决定权、监督权和选任权。

　　3、各级人大在本级国家机关体系中处于核心地位。各级国家机关对本级人民代表大会负责。它们之间不是各自分立、平均分权的关系，而是决定与执行、监督与被监督的关系。

　　4、各级人民代表大会对人民负责，受人民监督。除了人民以外，它不受任何国家机关、社会团体的制约和限制。

　　（三）人民代表大会的作用

　　人民代表大会的作用是由人民代表大会的性质、地位决定的。发挥人大在国家政治生活中的作用，是人大制度建设的根本问题。人民代表大会的作用主要有以下几方面：

　　1、实施社会主义民主。怎样实现社会主义民主？在我国实行民主有许多途径，如行使宪法赋予的政治自由权利、行使申诉、控告、批评、建议权利，建立基层自治和企业自主管理制度等等，这些手段对社会主义民主政治建设固然重要，但是，它们都不像人大制度那样广泛地从根本上保证公民管理国家的权利，而只能实现公民某些方面的权利。在现有的经济、文化条件下，人民当家作主，不可能由人民直接管理国家事务，只能通过代表机关来行使管理国家的权力。在我国就是依靠人民代表大会制度来达到此目的。

　　2、使政府具有合法性。合法的政府要由民主选举产生，得到民意的承认。由于我国经济文化等条件的限制，政府还不能由选民直接选举产生，而只能由人民代表大会这种间接的方式选举产生。人大是人民的代表机关，政府由人大产生，就使政府具有合法性、人民性。政府之所以有力量，行动能有效力，就是因为它的权力来自人民，来自法律，并且能遵从民意，维护人民利益。

　　3、维护民族团结、国家统一。我国是个多民族的中央集权国家，各少数民族除法律规定在本地区实行自治外，还要参加国家大事的管理。这种管理不可能由少数民族的广大人民来直接掌管国家机关的工作，而只能通过人民代表大会这种能够包容各民族代表的国家组织形式，保证各民族当家作主。因此人民代表大会具有维护国家统一、民族团结的功效。

　　4、联系群众，反映民意。人民代表大会具有广泛的代表性，许多代表直接来自基层，大会期间带来各方面的大量信息，还有通过代表议案、联系选民、组织视察、接受信访等多种渠道，保持同群众的联系。我国虽然还有许多反映民意的渠道，但都不如人大这条渠道广泛、经常并且贯彻到国家法律中去。

　　5、保证国家稳定。国家稳定需要民主、法制这两根支柱。人大这一根本的民主制度正常运转，决策实现民主化，各种失误就能减少，政治、经济和各项社会事业就能稳定发展。人大这条民主渠道畅通，群众的意见、要求得到反映和表达，不满情绪就能及时排解，也不会产生社会波动和政治动荡。民主法制健全，政府有所约束，百姓有所遵守，社会有良好秩序，就能持续、健康发展。

　　五、人民代表大会制度的优势

　　我国人民代表大会制度是具有中国特色的根本政治制度，它从根本上体现了我们国家的性质，是人民当家作主的新型代议制民主政治；它从组织形式上实行民主集中制原则，是由人大及其常委会统一行使国家权力，并由人大产生其他国家机关作为执行机关的一院制；它在国家政治生活中的作用上，反映着国家政治生活的基本内容，是我国的根本政治制度。具体说，人民代表大会制度的主要特点或优势在于：

　　第一，人民代表大会制度体现了一切权力属于人民这一国家制度的核心内容，便于人民行使管理国家的权力，具有最广泛的群众基础。建国前夕，著名爱国民主人士黄炎培与毛泽东在延安谈到民主问题时说：我生60多年，耳闻的不说，所亲眼看到的，真所谓“其兴也浡焉”，“其亡也忽焉”，一人，一家，一团体，一地方，乃至一国，不少单位都没有跳出这个周期率的支配。……一部历史，“政怠宦成”的也有，“人亡政息”的也有，“求荣取辱”的也有。总之没有跳出这周期率。毛泽东同志肯定地回答说：我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。人民代表大会制度就是跳出了这个周期率所建立的民主制度，它既保证了人民行使管理国家的权力，又便于人民群众行使自己的权力，便于人民经常通过这种形式参加国家管理，监督政府和“两院”的工作。人大及其常委会的产生是建立在民主选举基础上的，同人民群众保持着密切的联系，具有广泛的群众基础。真正按照这种根本政治制度办事，就能使国家权力掌握在人民手中，这是维护人民根本利益的可靠保证，也是国家克服各种困难的可靠保证。

　　第二，人民代表大会制度既保证了国家权力的统一行使，又使各个国家机关便于分工合作，密切配合。宪法规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。国家权力是统一的，不可分割的，在这个前提下，明确划分国家的行政权、审判权、检察权。重大问题由人大充分讨论，民主决定。但它所决定的事情并不直接去办，而是由它的执行机关去贯彻执行。政府、法院、检察院都对人大及其常委会负责，接受它的监督，其组成人员可由它罢免。这就保证了行政、审判、检察机关不脱离或违背人民代表大会的意志而进行活动。国家机构的这种合理分工，既可以避免权力过分集中，又可以使各个国家机关在各自的职责权限内活动，协调一致地工作。

　　第三，人民代表大会制度体现了民主集中制原则，有利于实现民主与效率的双重目标，使二者有机地结合起来，并有利于充分发挥中央和地方的两个积极性。我国人民代表大会制度能够较好地把民主和效率有机结合起来。人大及其常委会是集体行使职权，集体决定问题的。重大问题由国家权力机关充分讨论，民主决定，以求真正集中和代表人民的利益和意志，而在它的具体贯彻执行上则实行严格的责任制，以求提高工作效率。这种责任制对于发展社会主义民主，保证人民行使国家权力是不可缺少的。这种体制把民主和集中很好地结合在一起，即在集中指导下的民主，在广泛民主基础上的集中，这样既使各级人民代表大会有高度的权力，又使各级政府有效地处理被各级人民代表大会所决定的事情，避免不必要的牵制，使国家的各项工作能够有效地进行。

　　第四，人民代表大会制度体现了党的领导与人民民主的一致性。中国共产党是我国社会主义事业的领导核心，这种领导地位是历史形成的，是我国宪法明确规定的。我国人民代表大会制度是党领导的人民民主制度，它有利于把党的领导核心作用和人民当家作主的地位协调一致。一方面把党的主张经过法定程序变为国家意志，有利于在全体人民中更好地贯彻执行，从而更有效地实现党对国家事务的领导。另一方面，党领导人民行使当家作主的权利，有利于调动广大人民群众的积极性，有利于实现决策的民主化科学化。这些对于保障经济发展，保持社会稳定，有领导有秩序、积极稳妥地发展社会主义民主都是不可或缺的。所以，党的领导与人民民主的要求是相一致的。

　　六、坚定不移地坚持和完善人民代表大会制度

　　人民民主是社会主义的重要特征。人民代表大会制度是我国历史上最高类型的民主制度。我国现在尚处于社会主义初级阶段，建设高度社会主义民主政治所必须的一系列经济、文化和社会条件还不很充分，这就决定了我国社会主义初级阶段的民主政治还具有深度和广度上的局限性和发展上的不平衡性，人民代表大会制度的作用还没有充分发挥出来。坚持和完善人民代表大会制度是全国各族人民的愿望和要求，也是中国共产党人的一贯思想。50多年来，人民代表大会制度在充分体现人民意志、反映人民意愿、保障人民权益、推进民主法制、促进社会主义建设等方面发挥了重要作用。实践告诉我们，坚持走中国特色政治发展道路，坚持和完善人民代表大会制度，才能切实保证人民行使当家作主的权利。

　　最根本的是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，核心是坚持党的领导。坚持党的领导，是人民代表大会制度的性质和要求决定的，是做好人大工作的政治保证。坚持党的领导，同坚持人民当家作主和依法治国在根本上是一致的。在我国，中国共产党是执政党，党通过人民代表大会领导国家事务和社会事务。从党的执政目的和内涵来看，共产党执政就是领导、支持、保证人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家事务和社会事务，管理经济和文化事业。因此，只有坚持党的领导，才能真正实现人民当家作主，才能真正做到依法治国。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一极为重要，它是人民代表大会制度的根本原则所在，也是境内外敌对势力对我国政治制度攻击的焦点，一直集中在这个问题上的根本原因所在。这充分说明，我们必须始终坚持这一点，决不能动摇。

　　必须坚持国家一切权力属于人民，更好地代表人民意愿，保障人民各项权益。进一步健全民主制度，丰富民主形式，拓展民主渠道，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，保障人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。坚持走群众路线，更好地发挥人大在体察民情、反映民意、集中民智、珍惜民力方面的优势和作用。正确反映和统筹兼顾不同方面群众的利益，认真督促有关方面及时解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题，着力保障和改善民生，最大限度地调动人民群众的积极性、主动性、创造性，把最广大人民的根本利益实现好、维护好、发展好。

　　必须坚持围绕党和国家工作大局开展人大工作。随着人民代表大会制度的不断完善，人大工作在国家政治生活中发挥着越来越重要的作用。人大工作是党和国家工作的重要组成部分，涉及社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各个方面，关系到国家各项事业全面协调可持续发展。必须服从服务于党和国家的中心工作，牢牢抓住发展这个党执政兴国的第一要务，紧紧围绕全面建设小康社会的奋斗目标，紧紧围绕改革发展稳定的重大问题，紧紧围绕人民群众普遍关心的热点和难点问题，不断增强人大工作的实效性，开创人大工作的新局面。

　　必须坚持依法按程序办事。民主集中制是人民代表大会制度的组织原则，也是人大及其常委会依法履行职权必须遵循的原则。要坚持民主集中制，依照法定程序，集体行使职权，集体决定问题。人大依法履行职责，无论是行使立法权、监督权、重大问题的决定权，还是行使人事任免权，都必须充分发扬民主，严格依法按程序办事。认真听取人大代表和常委会组成人员的意见包括不同意见，保证他们充分发表意见的民主权，做到充分审议、集思广益，在基本达到共识的基础上进行表决，实行一人一票，按照多数人的意见作出决定，使人大制定的法律和作出的决定更好地体现人民的共同意志，更具有权威性。

　　在人类社会政治制度发展史上，任何一种制度的发展完善都必然要经历一个长期的实践探索过程。50多年来，我国人民代表大会制度不断发展完善，显示出强大的生命力和巨大的优越性。当然，与社会主义民主政治建设的目标相比，与建设社会主义法治国家的要求相比，与人民群众政治参与热情不断提高的趋势相比，我国人民代表大会制度仍然有许多需要进一步加强和完善的地方。这就要求我们坚持从中国的国情出发，紧密结合我国社会主义民主发展的实际，不断吸收借鉴人类政治文明有益成果，不断加强社会主义民主政治建设和人大工作制度建设，切实把人民代表大会制度坚持好、完善好。

　　人大代表的权利、义务及其保障

　　一、人大代表的产生、性质和地位

　　（一）人大代表的概念。据《代表法》的规定，各级人大代表是各级国家权力机关的组成人员。人大代表依法选举产生，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。人大代表要受选民或原选举单位的监督。人大代表是一个特定的概念，同英模代表、各种团体、行业的代表等是不同的。具体地说，人大代表这个概念的内涵，包括以下要点：１、依法选举产生；２、一般不脱离原工作、生产岗位；３、代表人民利益，集体行使权力；４、享有法定权利，履行法定义务，密切联系选民；５、在执行代表职务过程中受到司法、经济等方面的保障；６、可以被原选区或原选举单位罢免。

　　（二）人大代表的产生。这是代表制度的起点。国家的一切权力属于人民，人民当家作主的主要途径是选出代表，组成国家权力机关，行使国家权力。选举实质上是权力的转移，人民通过选举,把属于自己的国家权力委托给人民代表,由人民代表代表人民的利益和意志依法行使国家权力。接受人民委托的代表必须由选举产生，而不能由其他特殊途径产生，否则便违背了民主原则。我国目前采用直接选举和间接选举的相结合的方式产生人大代表，全国、省、设区的市由下一级人代会间接选举，县、乡（镇）由选民直接选举。直接选举是民主选举的核心内容和发展方向，间接选举是以县、乡（镇）的直接选举为基础和前提。采取直接选举与间接选举相结合的方式，符合当前国情，我国地广人众，在政治、经济、文化和技术等方面尚未具备全面实行直选的条件。但随着社会主义民主建设的不断发展，直选的范围将会逐步扩大。

　　（三）人大代表的性质。人大代表是政治性职务。各级人大代表是各级权力机关的组成人员。人大代表的职务,就它的性质来说是参加国家权力的行使。因此，代表执行职务是一种政治行为，是一种政务活动。人大代表集体组成权力机关，集体行使职权，人大代表个人无权单独行使国家权力。人大代表不论是领导干部或普通工人、农民，其身分是平等的，在行使代表职务时都只有一票权，在任期内都必须接受选民或选举单位的监督。

　　（四）人大代表的地位。人大代表的法律地位由国家的性质、人民在国家政治生活中所处的地位以及宪法赋予各级人民代表大会的职权所决定。在我国，人民是国家的主人，人大代表是国家主人的代表，是人民行使国家权力的实际承担者，是人民意志和利益的代言人，是国家大政方针决策的直接参与者。这充分说明了人大代表在国家政治生活中的崇高地位。根据《宪法》规定的原则，《代表法》对代表的法律地位作出了明确规定：一是代表是依法选举产生的，不是由谁任命的，也不是自封的，而是依法由选民或选举单位严格按照规定的程序选举产生，不符合法律程序产生的代表无效。选民一旦被选为代表，即使本人提出辞职或者被罢免，也有法律规定的程序。因此，代表的地位是受法律保护的。二是代表是国家权力机关的组成人员。这既充分体现了代表在权力机关的地位，又有利于增强代表的使命感和责任感，更好地发挥代表作用。三是人大代表是代表人民的利益和意志参加行使国家权力，这表明代表的地位是基于人民的委托，具有广泛的人民性。

　　二、人大代表的权利

　　《代表法》对代表执行职务的规定，就包含了权利。

　　（一）代表在本级人民代表大会会议期间的工作

　　出席本级人民代表大会会议《代表法》规定：“代表应当出席本级人民代表大会会议，依法行使职权。”这是代表的主要职责。人民代表大会是国家权力机关组成人员集体行使职权的主要形式，在出席会议中参与立法、选举任免、审议报告、决定重大事项等工作，方能充分体现代表的作用。代表出席会议既是权利也是义务，这种权利是代表人民当家作主的权利而不是个人权利，不能放弃和转让，否则就是不履行义务，就是失职。

　　行使审议权《代表法》规定：代表有权审议列入大会会议议程的各项议案和报告。审议是对列入会议议程的各项报告和议案进行讨论、发表意见、表明意愿和立场，给予肯定、否定或者提出修改意见的活动。在人民代表大会会议上，代表参加审议人大常委会、政府、法院和检察院的工作报告，审查和批准国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告、财政预算和预算执行情况的报告，是代表参与决定国家事务的重要职责，也是行使代表权利的重要方面。代表应当本着为人民负责的精神，对报告和议案实事求是地肯定成绩，指出问题，提出修改意见。

　　行使提议案权《代表法》规定：县级以上人大代表十人联名，乡级人大代表五人以上联名，有权提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案。人民代表大会立法和决定重大问题，一般要经过提出议案、审议议案、表决议案和公布法律(法规)和决定、决议的程序。其中提出议案是审议、决定问题的前提。法律除规定有关国家机关和人大的机构有权提出议案外，还规定了代表有权联名提出议案。代表提出的议案不一定都列入议程。

　　行使选举权选举权是指代表参加产生国家机关领导人员及其他人员的权利，这是人大代表最重要的职权。《代表法》规定：代表有权参加代表大会的各项选举（选举本级人大常委会组成人员、政府和“两院”领导人员、上级人大代表）。全国人大选举，候选人由主席团提名。地方各级人大选举，候选人由主席团和各级人大代表联名提名，实行差额选举。

　　行使质询和询问权询问和质询是国家权力机关对行政机关、审判机关和检察机关实行监督的形式。代表在审议报告时，有权向本级国家机关提出质询案。提出质询案要遵循严格的程序，地方各级人大代表十人以上书面联名提出，写明质询对象、质询的问题和内容。质询案根据大会主席团决定由受质询机关在主席团会议、全体代表大会、关专门委员会或者代表团会议上作出答复。提出质询案的代表半数以上对答复不满意的，可以要求受质询机关再作答复。询问以提问的方式要求行政机关和司法机关回答问题，说明情况，都带有探询、了解之意。质询和询问不同之处是，质询的方式更加严肃，表现为一定程度的批评责问，带有弹劾性质。

　　行使罢免权罢免，是指由选举和任命产生的国家机关有关工作人员在任期届满以前，依法解除其职务的法律行为。《代表法》规定：各级人民代表大会举行会议时，代表有权依法提出对国家机关领导人员的罢免案。《地方组织法》规定：县级以上各级人大代表十分之一以上联名，乡镇人大代表五分之一以上联名可提出罢免案。罢免的范围大致与选举和任命产生的国家机关工作人员的范围相同。罢免国家机关工作人员是人大各种监督手段中最严厉的监督手段，也是最后的监督措施。实施罢免必须严肃、慎重，对此法律对罢免程序作了比较严格的规定。在全国人大，只有主席团、三个代表团或十分之一以上的代表联名才有权提出罢免案。罢免案应以书面形式在代表大会期间提出，并写明罢免对象和理由。由大会主席团提请大会审议，再由大会全体会议表决；或由主席团提议，经全体会议决定。在罢免案提请大会全体会议表决前，被罢免的人员可以在主席团会议或全体会议上进行申辩。这是我国人大制度的一个特点，反映权力机关与执行机关的制约关系，目的在于促使公职人员奉公守法，忠于职守，防止渎职和以权谋私等违法行为发生。

　　行使调查权县级以上代表有权依照法定程序，就本级人民代表大会职权范围内的事项，提议组织关于特定问题调查委员会。目的在于对一些难于在大会期间作出决定的事项进行调查，妥善处理。这种提议需要全体代表的十分之一联名方能提出。各级人大在执法检查中也进行必要的调查，但前者是一种监督形式，有严格的法定程序，后者则是人大的基本工作方法，两者是有区别的。

　　行使表决权参加表决，是人大代表权利的重要组成部分。表决权是人大代表对交付大会的议案或事项表明态度的权利。在代表会议上的表决，每位代表都平等地享有一票权。从总体上说，代表行使表决权就是大会行使决定权，如果没有代表的表决，大会就无从决定问题，因此每个代表是行使决定权的主体，这是确定的。但是，最终决定权的主体则是不确定的，表决结果是少数服从多数，多数人成为最终决定权的权利主体。这正是民主的体现，决定事项是多数人说了算而不是少数人、个别人说了算。表决采用绝对多数原则，即通过议案的标准是“全体代表过半数”，而非“到会代表的过半数”，不参加表决表面看是既非赞成也非反对，但在确定表决结果上，与投反对票作用相同。全国人大议事规则的规定，有两类问题的决定严于过半数标准：一是在修改宪法时，宪法修正案的通过需要全体代表的三分之二以上赞成。二是全国人民代表大会的任期届满时，如遇不能进行选举的非常情况，可以决定推迟选举，延长本届全国人大的任期。延长任期的决定，须由常委会组成人员的三分之二以上通过。在行使表决权中备受关注的是表决的方式问题，除法律规定必须采用无记名投票的事项外，一般事项采用举手表决方式。在条件具备的地方，使用表决器表决，更能够保障代表充分表达意愿。表决权利的行使，会直接产生法律后果。

　　行使建议权代表对各方面的工作提出建议、批评和意见，是督促国家机关及其工作人员联系群众、改进工作的重要形式。代表建议、批评和意见可以个人提出，也可以联名提出；可以在大会会议期间提出，也可以大会会议闭会期间提出。《代表法》规定：“代表有权向本级人民代表大会提出对各方面工作的建议、批评、意见。有关机关、组织必须研究并答复。”

　　（二）代表在本级人民代表大会闭会期间的活动

　　代表在闭会期间的活动，是参加会议工作的准备和基础，又是会议工作的继续和延伸。活动和工作是两个互相联系的阶段。过去有一种观点认为：代表在会议期间的工作是执行职务，而闭会期间的活动则是一种辅助性的事情。《代表法》明确规定了“执行代表职务”的内涵，既包括会议期间的工作，亦包括闭会期间的活动。代表在闭会期间的活动主要有：

　　组成代表小组《代表法》规定：“代表在本级或者下级人民代表大会常务委员会的协助下，可以按照便于组织和开展活动的原则组成代表小组。”组建代表小组要以方便开展活动为前提，可按行业、工作单位、居住状况由代表自愿结合组成。上一级的代表可以参加下一级代表的小组活动。代表小组的活动内容有：学习、宣传宪法、法律、法规；视察、调研；听取群众意见；协助政府推行工作，为群众办实事办好事。

　　进行视察这是代表在闭会期间执行职务的重要方式。视察的内容包括：了解本级人大及其常委会通过的法规、决议、决定的贯彻执行情况，国民经济和社会发展计划、财政预算的执行情况，社会反映强烈的重点、热点问题等。视察的方式有：（１）集中视察。一般在人民代表大会召开前集中一段时间组织代表视察，为代表在会议期间的工作作准备。（２）持证视察。代表依法凭代表证进行视察。（３）专题视察。一般由人大组织代表就有关问题进行专项视察。代表在视察过程中不直接处理问题。

　　提议临时召集本级人民代表大会会议按照法律规定和惯例，各级人民代表大会一般每年召开一次，遇到重要而又紧迫的问题需要召开代表大会作出决定时，经五分之一代表提议，可以临时召开人民代表大会。例如本级人大常委会、政府、法院、检察院个别领导人变动，需要通过选举、罢免或接受辞职，即可临时召开人民代表大会作出决定。

　　列席有关会议代表依法应当列席或应邀列席有关会议。应当列席代表所在的原选举单位的人民代表大会会议，因为代表有同原选举单位保持联系的义务。应邀列席本级人大常委会和原选举单位的人大常委会会议。

　　联系选民代表应当经常听取选民和原选举单位的意见，向人民代表大会及其常务委员会反映；与此同时应向选民和原选举单位汇报情况，回答询问；有些地方开展了代表向选民述职的活动，接受监督，使选民或原选举单位了解代表执行职务的情况。

　　参加特定问题调查委员会县级以上人大代表根据本级人大常委会的决定参加特定问题调查委员会，体现民意，发挥代表作用。

　　提出对各方面工作的建议、批评、意见这里讲“各方面工作”是个较宽泛的概念，从实践中看主要是：反映人民群众对解决本地区具体事项的要求，对“一府两院”工作中存在的各种问题，国家机关工作人员失职行为，人大建设问题，社会热点问题等。

　　上述人民代表大会闭会期间的代表活动，多数为县级以上代表的活动，对乡级人大代表活动规定的较少。实际上乡级人大代表处于最基层，直接接触人民群众，闭会期间开展活动、发挥作用的空间很大，具体活动形式多种多样，各地总结出的符合法律原则的具体经验都可以借鉴。

　　三、人大代表的义务

　　根据我国宪法、地方组织法和代表法等法律的规定，人大代表应认真履行以下义务：

　　（一）模范地遵守宪法和法律。“依法治国，建设社会主义法治国家”是我国的基本治国方略。法治国家的基本特征，是宪法和法律具有极高的权威和尊严，坚持法律面前人人平等，任何人、任何组织都没有超越法律的特权。各级人大代表是建设法治国家的中坚力量，责无旁贷地应当模范地遵守宪法和法律，带头宣传和执行宪法和法律，在自己参加的生产、工作和社会活动中，自觉地学法、用法、守法，严格按照法律办事，同一切违法行为作斗争，协助宪法和法律的实施，维护法律的尊严。人大代表这方面的表率作用对于在全社会形成普遍的法治意识，推进依法治国的进程，保证国家的长治久安具有深远意义。

　　（二）保守国家秘密。国家秘密是关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围内的人员知悉的事项。主要是：(1)国家事务重大决策中的秘密事项；(2)国防建设和武装力量活动中的秘密事项；(3)外交和外事活动中的秘密事项；(4)国民经济和社会发展中的秘密事项；(5)科学技术中的秘密事项；(6)维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项；(7)其他经国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事项。法律规定，一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业组织和公民都有保守国家秘密的义务。作为国家权力机关的组成人员，人大代表应当严格地保守国家秘密，模范地遵守保密制度。

　　（三）联系群众。代表必须密切联系群众，才能真正了解社情民意，了解人民的意愿所在，为人民行使好权利。代表也只有密切联系群众，才会把自己置于群众的监督之下，取得工作的动力，增强工作的责任感。各级人大代表应当与原选区选民或者原选举单位的人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求并积极向国家机关反映，切实起到桥梁纽带作用，并使自己置身于人民的监督之下，不断改进工作，努力为人民服务。

　　（四）参加人民代表大会会议。参加人民代表大会会议，参与审议各项报告和议案，是代表的神圣权利，也是代表的法定义务，不能无故出缺。《代表法》规定：“代表应当出席本级人民代表大会会议，依法行使代表的职权。”代表“未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的”，其代表资格终止。

　　（五）协助本级人民政府执行工作。积极宣传政府制定的政策、政令和重大决策，使人民群众了解政府的工作情况。通过视察、调查、检查，广泛听取人民群众对政府工作的意见和建议，向人民政府提出建议、批评和意见，帮助政府改进工作。对政府工作中的困难，向人民群众做宣传、解释工作。

　　（六）自觉地接受选区或选举单位的监督。接受监督的方式主要有：向选民或选举单位汇报自己行使职权的情况；积极参加当地人民群众开展的活动；列席选举单位的代表大会；参加代表小组活动；主动走访人民群众，认真听取他们的意见等。

　　四、人大代表执行职务的保障

　　人大代表肩负重要职责，能否顺利执行职务关系到人民的整体利益。代表执行职务需要有相应的条件和必要的保护措施。《代表法》专章规定了对代表执行职务的保障问题。

　　（一）人大代表执行职务的性质

　　人大代表执行的职务是一种常任务性职务。代表不仅要在会议期间做好工作，闭会期间也要积极参加代表活动,依法履行职责,不能当“会议代表”、“挂名代表”。我国各级人大代表来自各条战线、各个方面，绝大多数代表职务不是专职而是兼职的。兼职的优势在于联系群众,贴近实际,也能结合本职工作更好发挥作用。

　　(二)代表执行职务需要处理好的几个问题

　　1.参加代表大会与开展闭会期间活动的关系。《代表法》规定，人大代表在本级人大会议期间的工作和在本级人大闭会期间的活动,都是执行职务。这一方面要求代表要认真参加本级人大会议,切实行使好代表人民管理国家事务的权力。另一方面也要求代表在闭会期间积极参加活动，贯彻执行大会通过的各项决议。闭会期间的活动是会议上讨论和决定问题的必要准备和基础。

　　2.行使权利和履行义务的关系。《代表法》规定，人大代表享有一定权利，同时承担一定义务。这些权利和义务都是法定的，不是个人赋予的，也不能被任何人剥夺。这种权利与义务也是不能割裂的，不能只讲权利不讲义务，也不能不讲权利只讲义务。

　　3.集体行使权利和发挥代表个人作用的关系。代表参与的人大各项权力的行使，参加审议和决定的问题，都是关系改革、发展和稳定的重大的、根本性的问题，这就要求人大在决定问题的方式上,必须采取合议制的方法，集体行使权力，经过来自各民族、各阶层、各方面的代表以民主的方法充分讨论，最后按多数人的意志决定问题。在人民代表大会内部,个人或少数人都不能决定重大问题。

　　(三)代表执行职务的保障

　　为保障代表履行职务,《地方组织法》和《代表法》规定了对代表执行职务的保障制度。

　　1.执行职务的司法保障。一是言论免责权，就是人大代表在人大各种会议上的发言和表决受法律保护。这里的各种会议,包括大会、列席常委会等发言和表决都不受法律追究。从法律上确立言论免责权，出发点是为了保障人大代表自由表达意志。人大代表是人民选举出来行使国家权力的代表,只有他们在审议议案、讨论重大问题时讲真话、讲实话,实事求是地反映社情民意，人大制定的法律、作出的决定才能真正代表人民的利益和意志。人大代表在会议期间,不因个人言论和表决行为而承担刑事、民事或行政法律责任。代表应邀列席选举单位会议、人大常委会会议,适用此规定。

　　二是关于人身特别保护权。人大代表的人身自由不受侵犯受到特殊保障，即对代表进行拘留、逮捕、刑事审判，除要遵守一般的程序外，还要遵守一道特殊程序，就是要获得权力机关的许可。《组织法》和《代表法》规定，县级以上各级人大代表非经本级人大主席团许可，在本级人大闭会期间非经本级人大常委会许可，不受逮捕和刑事审判。如果是因为现行犯被拘留，执行拘留的机关应当立即向该级人大主席团或者人大常委会报告。除未经许可不受逮捕或刑事审判外,未经许可还不能采取劳教、监视居住、行政拘留、司法拘留等其他限制人身自由的措施。如果对乡、镇人大代表采取逮捕、刑事审判或法律规定的其他限制人身自由措施，执行机关应立即向乡镇人大报告。从法理上说，赋予人大代表人身特别保护权有双重意义：一是为了维护国家权力机关的权威，保证国家权力机关工作正常提运转。人民选出的代表不得受到随意侵害。二是保证代表依法履行职务，不因履行职务受到打击报复。对人大代表的人身特殊保护，并不意味代表是特殊公民，不能理解为具有超越法律之外的法外特权代表。许可只是保护代表依法执行职务，人大代表如违法犯罪，同样要受到法律的追究和制裁，与普通公民比较，只不过有一个特别程序。人大常委会在审查许可请求时,原则上是不审查证据或判断是否应采取强制措施，以免影响司法机关正常工作。如发生错捕错判,则由司法机关负责。人大常委会更不应搞地方保护，对违法犯罪人员予以庇护。

　　我国人大代表人身特殊保护制度的特点是：第一，人大代表的人身特殊保护适用于代表资格存在的整个期间。第二，需经许可的是“逮捕”、“刑事审判”或者其他限制人身自由的措施，包括监视居住、取保候审、行政拘留、司法拘留等。第三，批准机构在代表大会会议期间是主席团，闭会期间是人大常委会。第四，对需要依法予以立即拘留的现行犯，采取报告制度。第五，对乡镇人大代表人身特殊保护采取事后通报制度，不是事前批准制度。

　　三是行政措施方面的保障。有义务协助代表执行代表职务而拒绝履行义务的，有关单位应当予以批评教育，直至给予行政处分；对代表依法执行代表职务进行打击报复的，由所在单位或者上级机关责令改正或者给予行政处分。

　　四是刑事措施方面的保障。阻碍代表依法执行代表职务的，根据情节，由所在单位或者上级机关给予行政处分，或者依照治安管理处罚条例第十九条的规定处罚；以暴力、威胁方法阻碍代表依法执行代表职务的，依照刑法第一百五十七条的规定追究刑事责任。国家工作人员进行打击报复构成犯罪的，依照刑法第一百四十六条的规定追究刑事责任。

　　五是社会环境的保障。一切组织和个人都要尊重和支持代表执行职务。对那些不尊重、不支持代表执行代表职务，或者阻碍、打击代表执行代表职务的人，给予必要的行政或刑事惩罚。

　　2.执行职务的时间保障。兼职代表制势必发生一个保障代表从事代表工作和代表活动问题。从实际情况看，会议期间一般不存在时间保障问题，但闭会期间问题较为突出。《代表法》规定，代表在本级人大闭会期间，参加本级人大或者其常委会安排的代表活动,所在单位必须给予时间保障。这是给代表所在单位的一项义务。在本职工作时间与执行代表职务时间发生冲突时,人大代表有权将本职工作时间让位于执行代表职务时间。当然,应尽可能妥善安排。需要说明的是，给予时间保障的代表活动，应是由本级人大或者其常委会安排的。一般地说，代表自己安排的活动应在业余时间进行。

　　3.执行职务的物质保障。代表的活动属于政务活动，需要一定的物质条件作基础。兼职代表制还带来一个工资待遇和补贴问题。我国实行单薪制，人大代表的经济来源是其本职工作而不是代表职务。代表执行职务时，并不脱离本职工作或生产岗位，也不从人大机关领取薪金，履行代表职责是义务的。这就产生了人大代表的本职工作和代表工作的冲突以及相应的代表活动的物质条件问题。为解决这一问题，有关法律作出了相应规定：

　　一是代表离开原单位执行代表职务，原待遇不变。《代表法》规定，代表在本级代表大会会议闭会期间，由本级人大或者其常务委员会安排的代表活动，“其所在单位按正常出勤对待，享受所在单位的工资和其他待遇。无固定工资收入的代表执行代表职务，根据实际情况由本级财政给予适当补贴”。其中，“按正常出勤对待”即视同正常出勤，按全勤对待；“其他待遇”主要是奖金、岗位津贴、生活补贴等待遇。“无固定工资收入的代表”主要指农民和城市个体劳动者代表；“根据实际情况由本级财政给予适当补贴”，主要是根据当地收入水平、物价指数和代表个人经济状况给予补贴。

　　二是国家为代表执行职务，提供物质上的保障。主要是各级财政承担本级人大代表的各种费用，如交通费、食宿费、会务费、误工补贴费等；还要为代表开展闭会期间的活动提供经费，列入预算，专款专用，严格管理，不接受企事业和个人的赞助。

　　三是县级以上各级人大常委会要为代表执行职务提供服务和必要条件。主要是：县级以上各级人大常委会采取多种方式同本级人大代表保持联系；向代表提供多方面的信息，让代表知情知政，为代表参加会议、审议议案提供服务；对代表提出议案及建议、批评和意见，给予引导和支持，提供必要服务；县级以上各级人大常委会根据实际需要，设立了相应的机构，从组织上为代表执行职务提供直接或者间接服务等。需要说明的是，我国的人大常委会机关共同为代表集体服务，各级人大代表不设专门工作班子，这与西方国家议会的议员不同。

　　人大代表制度是人民代表大会制度的重要组成部分，《代表法》为各级人大代表履行职责提供了法律保证和行为规范，它对完善人民代表大会制度，推进我国政治文明建设具有重大意义。

　　五、人大代表被暂停执行职务和代表资格终止

　　（一）暂停执行代表职务。代表资格是指当选代表的合法性。在现实生活中，人大代表“因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判的”，“被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利，正在服刑的”，难于履行代表职务。人大代表因刑事犯罪被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利的，一般是通过罢免或撤换的方式来解决该代表的代表资格问题，但在实际工作中，也发生原选区或原选举单位不愿罢免或撤换的情况。这就出现了一方面被限制人身自由，另一方面作为人大代表又可以履行代表职责、执行代表职务的矛盾。如果这样的代表参加代表大会，一则与依法判处的刑罚相违背，有损法律和立法机关的权威性；二则也有损国家权力机关的崇高形象。针对这种情况，《代表法》规定，暂时停止其执行代表职务，直到上述情况消失后，再恢复其执行代表职务。

　　（二）代表资格终止。代表资格终止的含义是人大代表在任期内，具有法律规定的丧失代表资格的情形，如迁出或调离本行政区域；或辞职；或丧失了原有当选人大代表的条件被罢免，如丧失中华人民共和国国籍、依法被剥夺政治权利等。《代表法》规定了六种代表资格终止的情形。只要有其中之一种情形的，其代表资格自行终止。其中“未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的”，是针对一些代表不履行代表的职责和义务的情况作出的，这对增强代表的代表意识、人民代表大会制度意识和为人民服务意识，更好地发挥代表作用是完全必要的。

　　六、议案和建议

　　人大代表在人代会期间依法提出议案和建议，是执行代表职务的重要形式和具体体现。

　　(一)议案的概念。议案是指由法定机关和人大代表依照法定程序提请本级人民代表大会会议或者人大常委会会议进行审议并作出决定的议事原案。简言之议案是指要求人大会议审议并作出决定的建议。具体说是指具有提议案权的机关或符合法定数量的代表，依照法律规定，在本级人民代表大会会议期间，向本级国家权力机关提出的，属于权力机关职权范围内的，在一定时限内进行审议的议事原案。未经确认的称为“议事原案”，只有经大会主席团通过，列为议案处理的才算议案。议案一经审议通过，就具有法律约束力。议案在形式上要求有案由、案据和方案，同时要求一事一案。

　　1、议案的提出者必须是法律规定的机关或者代表。《地方组织法》规定，地方各级人大举行会议的时候，主席团、常务委员会、各专门委员会、本级政府，县级以上的地方各级人大代表10人以上联名，乡镇的人大代表5人以上联名，可以向本级人民代表大会提出议案。同时规定，县级以上地方各级人大常委会主任会议，县级以上地方各级政府，人大各专门委员会，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大常委会组成人员5人以上联名，县级人大常委会组成人员3人以上联名，可以向本级人大常委会提出议案。

　　2、议案的内容必须是属于法律规定的本级人大或者人大常委会职权范围内的事项。依法应当由地方各级人民政府及其所属部门、人民法院、人民检察院等机关，或者就其他组织处理的问题，如机构编制、建设项目、劳动工资等事项，不宜作为议案提出。

　　3、议案应当在规定的时限内提出。各级人民代表大会在每次会议的主席团第一次会议上，都要对代表提出议案的截止日期作出决定。法定的提案机关和代表提出议案，必须是在主席团决定的议案截止日期前提出。

　　4、提出的议案应当按照法律规定的要求，写清案由、案据和方案。案由是指议案提出的理由；案据是指议案提出的根据；方案是指解决问题的具体办法和具体意见。如果是立法案或地方性法规修正案，应当附有法律、地方性法规草案或者修正草案。

　　（二）议案的主要处理程序。议案的处理程序是由法律规定的。代表团或代表联名提出议案后，大会主席团可以有以下三种处理方法：一是决定列入大会议程；二是不列入大会议程；三是先交有关的专门委员会审议，提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。

　　1、对于列入大会议程的议案，主席团交由各代表团进行审议，同时可以并交有关的专门委员会审议、提出报告，最后由主席团决定提请大会全体会议表决。

　　2、对于不列入大会议程的议案，经大会主席团审议决定后，作为代表建议、批评和意见，由人大常委会办事机构交由有关机关、组织研究处理。

　　3、对于经有关专门委员会审议，提出列入会议议程的议案，由主席团决定是否列入会议议程，或者交有关专门委员会进一步审议提出意见，由人大常委会审议决定。

　　4、向大会提出的议案，在交付大会表决前，提案人可以要求撤回。经主席团同意撤回的议案，会议对该议案的审议即行终止。

　　（三）代表建议、批评和意见的概念。人大代表的建议、批评和意见，是人大代表向本级人民代表大会或者人大常委会提出的对各方面工作的看法、建议、主张、批评和意见等的总称，通常被简称为“代表建议”。包括代表个人或者联名书面向本级人民代表大会或人大常委会提出的对本行政区域内各方面工作的建议、批评和意见，以及经本级人民代表大会主席团决定作为建议、批评和意见处理的代表提出的议案。建议是对某件事情提出建议性措施；批评是对某件事情提出其错误、缺点；意见则是对某件事情的一定看法和要求。代表提出建议、批评和意见应一事一议，事由清楚，有具体的意见或要求，并且一般应当针对本级和下级有关方面的工作提出。涉及上级有关机关和组织的工作问题，可以通过信访渠道反映或请上级的人大代表提出。代转群众信件的，不能以代表建议提出，但可以通过其他渠道反映。

　　（四）人大代表建议的处理程序。县级以上各级人大代表的建议，依据法律规定的程序由本级人大常委会的办事机构交有关机关和组织研究处理并负责答复。乡、民族乡、镇的人大代表的建议，由本级人民代表大会主席团交有关机关和组织研究处理并负责答复。负责办理代表建议的机关组织应在交办之日起3个月内，以书面形式答复代表。经交办机关同意，少数复杂的问题可以延长至6个月内答复。代表对答复不满意的，可以提出意见，由原办理机关、组织在一个月内重新办理答复。

　　（五）议案、建议的异同

　　1、议案是法定机关和法定提案人依照法定程序提请代表大会或人大常委会列入会议议程进行审议并作出决定的议事原案。建议、批评和意见则是人大代表向代表大会或人大常委会提出的对各方面工作的意见和建议。

　　2、议案必须是由法律规定的机关，或者代表按法定的联名人数，依照法定的程序提出。代表的建议、批评和意见，可以代表个人提出，也可以代表联名提出。

　　3、议案内容必须是属于本级人民代表大会或者人大常委会职权范围内的。建议、批评和意见则是对各方面工作都可以提出。

　　4、议案的书写形式要求有案由、案据和方案，法律案还要附有法律修改草案。建议、批评和意见的书写形式没有法定要求。

　　5、议案由大会主席团或者主任会议决定是否列入会议议程，或先交有关专门委员会审议，提出是否列入会议议程的意见，再由主席团或者主任会议决定是否列入会议议程。建议、批评和意见，是由人大常委会办事机构交由有关机关、组织研究处理。

　　（六）如何提出议案、建议

　　一是人大代表要认真学习和掌握由宪法和法律规定的各级人大的职权范围，掌握提出议案和建议的内容范围，要重点围绕政府中心工作、人民群众普遍关注的突出问题和法律法规实施中存在的问题，提出议案和建议。这是代表提出议案和建议的首要条件。

　　二是人大代表要经常多渠道地倾听选民的呼声，了解和反映群众的意愿，收集民情，反映民意。这是议案和建议的内容来源。

　　三是人大代表要经常性地进行深入的调查研究，这是议案能否写好议案和建议的关键。这项工作很重要，涉及到议案写作案据是否充分，方案是否具体等问题。否则，提出的“议案”，只能作为建议处理。

　　四是人大代表要书写符合法定的行文格式要求的议案。《代表法》规定，议案应当有案由、案据和方案。提议案必须有可供会议讨论的草案，就是说人大代表提出的议案，其形式应当有案由、案据和方案，否则人大代表提出的这些议案也不能成立。一般地说，案由，即是议案的题目；案据，即是议案提出的根据；方案，即是解决问题的措施，如决议和决定的草案等。

　　代表提出的议案和建议来源于社会生活和市场信息，来源于群众的意愿和呼声，来源于代表个人的实践和理性思考，是宪法和法律赋予的权利，是代表人民依法管理国家事务、执行代表职务的重要方式，也是实现人民当家作主的具体体现。代表要切实提高提出议案、建议的水平和能力，逐步提出高质量的议案、建议。

　　关于乡镇人民代表大会

　　一、乡镇人大的性质

　　按照宪法规定，乡镇人民代表大会由乡镇人大代表组成，是在乡镇行政区域内行使国家权力的机关。这就是乡镇人民代表大会的性质。对乡镇人大性质的理解和认识，大家必须着重把握好三点：一是乡镇人大是权力机关，而不是行政机关、审判机关和检察机关，也不是党的组织机构；二是乡镇人大是地方权力机关，作出的决定在辖区内具有法律效力。三是乡镇人大是我国地方最基层的权力机关，与县级以上的各级人大相比，在掌握权力的性质和法律地位上是相同的，但与县级以上的地方各级人大在组织上和职权范围上又有区别。如县级以上地方各级人大设有综合办事机构，而乡镇就没有办事机构；县级以上地方各级人大可以任免国家机关工作人员，乡镇只能选举政府和人大的正副职领导；县级以上的地方人民代表大会的职权共有15项；而乡镇人民代表大会的职权只有13项。

　　二、乡镇人大的地位

　　乡镇人民代表大会的性质决定了她在乡镇国家机关中的地位，具体地说有三点：一是乡镇人大在我国整个国家权力系统中处于基础地位。它是我国人大系统的重要组成部分，也是我国人民代表大会制度的重要内容之一。党的各项方针、政策、国家的法律、法规和上级的决议、决定要通过它贯彻执行，基层人民群众当家作主的权力也要通过它实现。二是乡镇人大在同级政权体系中处于主导地位。依照宪法和法律的规定，乡镇政权组织主要是乡镇人大和乡镇政府，而两者的关系是产生和被产生的关系、决定和被决定、监督和被监督的关系。三是乡镇人大在乡镇人民群众中的地位具有权威性。由于乡镇人大是由选民直接选举产生的，它与人民群众的关系更为密切，是直接联系人民群众的桥梁和纽带，因而它在人民群众中的地位自然是崇高而有权威的。

　　三、乡镇人大的职权

　　乡镇人大的职权,宪法作了原则的规定，地方组织法依据宪法的原则规定，具体规定了乡镇人大的各项职权。归纳起来，这些职权可以概括为“六权”：

　　一是“保证权”。就是保证宪法、法律、法规和上级人大及其常委会的决议、决定在本行政区域内的贯彻实施。这一权力，主要是通过开展执法检查等活动的形式来行使。

　　二是“保护和保障权”。乡镇人大在本行政区域内保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；保护各种经济组织的合法权益；保障少数民族的权利；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等和婚姻自由等各项权利。这一权力，主要是通过监督政府的行政行为，接待和解决群众的来信来访案件等形式来行使。

　　三是“决定权”。就是决定本行政区域内的重要事项。乡镇人大有权在职权范围内通过和发布决议；有权根据国家计划决定本行政区域内经济、文化事业和公共事业的建设计划，有权审查和批准本行政区域内的财政预算执行情况的报告；有权决定本行政区域内的民政工作实施计划。这一权力，主要是通过会议期间作出决议、决定来体现。

　　四是“选举权”。就是选举乡镇人大主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长。这是乡镇人大一项重要的职权。

　　五是“监督权”。就是监督乡镇政府的工作，乡镇人大对乡镇人民政府实施法律监督和工作监督。监督权从构成因素上又可分解为知情权、检查权、审议权和处置权。即了解政府工作情况，检查政府执行人大决议的情况，审议政府年初制订的目标完成情况，纠正政府错误的行政行为等。

　　六是“罢免权”。就是罢免不称职或违法乱纪的乡镇人大正、副主席和乡镇人民政府正、副乡镇长。按照地方组织法的规定，乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，主席团或者五分之一以上的代表，可以提出对乡镇人大主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长的罢免案，由主席团提请大会审议。

　　（四）乡镇人大的作用。乡镇人民代表大会的性质和地位，决定了它在国家政治生活和经济建设中的作用。乡级政权是整个国家政权的基础，乡镇人大是我国国家权力机关系统中组成人员最多、最了解并最能反映民意的最基层的国家权力机关。因此，乡镇人大具有上级人大无法替代的重要作用。概括地讲，乡镇人大的作用，主要有六个方面：

　　一是政权体系的基础作用。据有关资料表明，我国现有乡镇近7万个，每个乡镇人大的代表在35至70人之间，共有数百万代表。我区31个乡镇，共有1500多名乡镇人大代表。广大人民群众对于党的形象，国家机关及其工作人员的形象，对于政策是否正确，执法是否公正的结论，更多的是从乡镇党委和政府领导人及工作人员的行政行为中获得的。只有把乡镇人大建设成为秉公执法、富有效率、全心全意为人民服务的一级政权，才能实现民心向党，政通人和，国家政权才有坚实的基础，广大人民群众当家作主的民主权利才能落到实处。

　　二是民主法制建设的推动作用。乡镇人大的一项重要职权就是在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议、决定的遵守和执行。我国目前已颁布的法律、法规，特别是各项经济法规，几乎每一项都需要乡镇人大保证它的遵守和执行，乡镇人大职能作用的充分发挥，对保证宪法、法律、法规的遵守和执行有着重要的作用。

　　三是人民当家作主的保障作用。社会主义国家的重要原则，社会主义民主政治的本质和核心，是人民当家作主、国家的一切权力属于人民。人民如何来管理国家事务呢？有很多渠道和形式。但最重要的是通过自己选出的代表来行使管理国家的权力。乡镇人大职能作用的发挥，就是对占全国80%以上的农村最广大人民群众行使当家作主权力的有力保障。

　　四是勤政廉政建设的促进作用。乡镇人大作为基层国家权力机关，对乡镇政府负有监督的职能。加强乡镇人大工作，实施有效的监督，就可以有效地抑制各种腐败行为，从而促进乡镇国家机关的勤政廉政建设。

　　五是实现党的主张的保证作用。党的领导最本质的内容，就是领导和支持人民当家作主。搞好乡镇人大工作，对于把党的主张变成国家意志、人民意志，从而实现党对各项工作的领导，保证党的农村路线方针政策的贯彻落实，有着重要的保证作用。

　　六是促进安定团结的稳定作用。国家管理是一项极其纷繁复杂的工作，时时、处处都充满着矛盾。有些即使是正确的政策，不同的阶层也会有不同的看法和意见；还会因国家工作人员素质不高使人民群众对政策产生意见甚至不满情绪。这些问题如果任其自然发展，就会引起或带来社会矛盾和问题。人民群众有意见就要有说话的地方，正确的应当得到采纳，错误的要得到纠正，不满的情绪应该得到疏导。乡镇人大正是法律规定的广大人民群众表达愿意、参与管理的场所。加强乡镇人大建设，可以避免那种小问题酿成大问题、在基层可以化解的矛盾变为“上交问题”现象的发生，逐步在全区造就一个既有集中又有民主，既有纪律又有自由，既有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼的政治局面。

　　四、乡镇人大工作重点

　　加强社会主义民主法制建设是人大工作的根本任务，保障和促进改革开放和社会主义现代化建设是人大工作的首要职责。乡镇人大工作要明确一个“指导思想”，就是要把“三个代表”重要思想作为根本指导思想；把握一项“政治原则”，就是要牢牢把握“坚持党的领导”这一根本政治原则；突出一条“主线”，就是要突出“推进民主法制建设”这一主线；围绕一个“中心”，就是要围绕经济建设中心；坚持一个“依靠”，就是充分依靠全体人大代表；搞好一个“结合”，就是切实搞好人大工作与当地实际工作的结合。

　　乡镇人大工作与其他任何工作一样，都必须抓住重点，做到纲举目张，才能成效凸显。做好乡镇人大工作，必须保持饱满的政治热情、清醒的政治头脑，既积极大胆地实践，又认真深入地思考，更要客观科学地总结，做到抓重点兼顾一般，求真务实讲究实效，坚持创新扎实推进，创造性地开展人大工作，不断提高镇人大工作水平。

　　（一）在加强监督工作方面下功夫。监督权是乡镇人大的一项重要职权。监督工作是乡镇人大的一项十分重要的工作。乡镇人大的权威如何，很大程度上取决于乡镇人大的监督工作。因此，乡镇人大要把监督工作作为一项重点工作抓紧抓实，讲求监督艺术，提高监督权威。主要有六方面：一是宪法和法律法规贯彻执行情况；二是上级人大决定决议贯彻实施情况；三是事关本地经济和社会发展重大问题；四是事关人民群众切身利益和重大利益的大事；五是事关推进依法治理方面的重大工作；六是代表履行职务方面的重大问题等。当前，乡镇人大较多地运用视察检查、执法调研、工听取工作报告等手段，以达到监督的目的。相对来说，监督工作存在形式上的监督多、实质上的监督少；抽象监督多、具体监督少；一般性的手段多、带有强制性的手段少等现象。这些问题的存在，原因是多方面的，除了思想认识不足，还有工作方法不当的因素。

　　行使好乡镇人大监督权，首先要把握监督工作方向，就是要服从和服务于经济建设中心。其次要明确监督工作内容，在监督政府依法行政，督促解决工作中存在的问题上下功夫。三要突出监督工作重点，抓住群众最关心、反映最强烈的热点、难点问题开展监督。四要注重提高监督工作实效，本着议大事、求实效、少而精的原则，一年内监督几件实事，督促政府和有关部门，针对发现的问题依法整改，直到问题解决。

　　在监督力度上，做到“三个坚持”。一是坚持依靠党的领导与依法办事相结合，提高监督的实效性。党对国家的领导主要是政治的、思想的、组织的领导，是对路线方针政策的领导，坚持党的领导与人大依法行使职权是一致的。人大工作只有把坚持党的领导与发扬人民民主、严格依法办事统一起来，才能始终保持正确的政治方向，才能卓有成效地开展工作，监督工作也才能取得实效。二是坚持监督人与监督事相结合，增强监督的权威性。要通过加强对工作情况、执法情况的监督以及建立奖惩制度等形式，切实增强监督的权威性。三是坚持监督点与监督面相结合，注重监督的全面性。人大的监督如果离开了具体事件，就会流于形式，就会成为一句空话。因此，既要注意把握住工作的重点，加大对重点工作监督的力度，又要以点带面，实现对政府工作的全面监督。

　　在监督艺术性上，做到“四合”。一是工作程序和内容要合法。乡镇人大的职权和职权行使的程序是法定的，必须善于依法行使职权，坚持依法办事，依照程序办事，杜绝各种不履行职责或超越法定权限现象的发生。二是工作思路要与党的中心任务合拍。乡镇人大要自觉地做到紧紧围绕党的中心开展工作，力求与党委的工作部署相协调。三是工作措施要与“一府两院”合力。乡镇（街道）人大在履行职责时，一方面要依法组织好对乡镇政府工作的法律监督和工作监督；另一方面又要积极发挥优势，支持和协助乡镇政府推行工作。四是工作出发点要与人民群众合心。乡镇人大必须对人民负责，受人民监督，必须把最大限度地代表、维护和发展好广大人民群众的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点。

　　在监督的准确性上，保持监督的合理有“度”。首先要把握监督工作的量度。坚持抓大事，抓重点，抓关键，充分考虑群众的关切度，把人民群众普遍关注、迫切要求解决的热点、难点问题，作为监督的重点，防止眉毛胡子一起抓。其次要把握好监督的力度。坚持从实际出发，对看准了的问题，标准不降，要求不减，锲而不舍，一抓到底，直到抓出成效和人民群众满意为止。再是要把握好监督的深度，站在全局的高度，着眼于解决深层次的问题和主要矛盾。对有些比较复杂、解决起来难度大的问题，不能操之过急，要统筹规划，精心实施，经过坚持不懈地努力，实现监督的目标。只有如此，才能起到监督、支持和帮助的作用。否则，就容易形成监督的对立性，造成不好的负面影响。

　　在监督的效果上，注意处理好二个关系。一是要正确处理好上下级人大的关系。县级人大常委会及其工作机构和乡镇人大平常要多联系，加强信息的交流，做到上情下达，下情上传。要大事抓统一，对影响大、范围广的一些视察、检查活动，注意搞好上下联动，以便形成工作合力。乡镇人大之间也要加强相互之间的联系和沟通。二是要正确处理好与乡镇政府的关系。乡镇人大与政府的关系，是决定与执行的关系、监督与被监督的关系，但两者的根本目标和根本利益都是一致的。乡镇人大要在工作精力、工作安排等方面，把保障和促进当地经济发展放在一切工作的首位，充分发挥监督职能，从发展民主和加强法制两个方面为经济工作创造一个齐心的、稳定的社会氛围，积极支持和协助政府推行工作。

　　（二）在扎实做好代表工作上下功夫。人大代表是人民代表大会的主体，代表工作是人大工作的基础和依托。紧紧依靠代表，积极开展代表活动，充分发挥代表作用，是加强乡镇人大工作的重要内容，是做好乡镇人大工作的关键所在，也是坚持和完善人民代表大会制度，发展社会主义民主的必然要求。

　　重视并加强代表培训工作，不断提高代表素质。人大代表素质的高低直接影响着人大职能发挥。各乡镇人大要把加强代表培训、提高代表素质作为代表工作的一个重要环节来抓，夯实人大的工作基础。培训可采取集中培训与经常性分散培训相结合的办法，使代表提高对人大及人大代表的性质、地位、作用、权利和义务的认识，增强代表意识和履行职责的自觉性、责任感。同时要定期或不定期地向代表通报重大问题和人大、政府工作情况，拓宽代表知情知政渠道，让代表了解全局，更好地发挥作用。

　　进一步拓宽加强与代表的联系的渠道。要制定联系代表、邀请代表列席会议、人大主席接待代表等制度，切实加强与代表的联系，并抓好落实。要通过走访代表、召开代表座谈会等形式，深入了解代表的思想、工作、生产、生活情况，帮助代表解决一些困难和问题，认真听取并及时反映代表的意见和要求，进一步密切与代表的联系。

　　认真开展闭会期间的代表活动。人大代表在闭会期间的代表活动，是人代会的延续，也是代表履行法定义务和职责的需要。各乡镇人大要积极组织代表开展闭会期间的活动，围绕党的方针政策、国家法律法规、上级和本级人大决议决定的贯彻情况，以及人民群众反映强烈和普遍关心的问题，组织代表开展视察、执法检查和调查活动。视察检查的内容要精心选择，少而精，不仅要看好的方面，也要看差的地方；不要光听汇报，还要深入实际，注重实效。要加强代表与人民群众的联系，组织代表开展联系选民和接待群众的活动，使代表了解社情民意，及时反映群众的呼声，做到“民有所呼，我有所应”，更好地代表人民群众的利益。要结合农村特点发动代表带头致富，对口帮扶贫困户脱贫致富，为建设社会主义新农村，发展农村经济献计献策，贡献力量，发挥人大代表联系群众的主渠道作用。

　　组织好代表小组的活动。代表小组活动是搞好代表活动的一种有效形式，开展好代表小组活动有利于代表意识的提高和代表履行职责水平的提高。为了加强人大代表闭会期间的活动，乡镇要建立人大代表小组，具体负责本行政区于内选举产生的区人大代表在闭会期间的活动。在建立好代表小组的基础上，督促各代表小组制定学习、活动、联系选民等制度和活动计划，指导各代表小组因地制宜地结合群众关心的热点、难点问题，开展内容丰富、形式多样、有实际效果的代表活动，使代表小组活动增强时效性，让人民群众满意。

　　加强对代表议案和建议、批评、意见办理工作的检查督促。认真办理代表议案和建议、批评、意见，关系到尊重代表的民主权利，反映人民群众意愿，推动政府工作的大事。乡镇人大要把督促检查代表议案和建议、批评、意见的办理工作，作为一项重要职责，以高度负责的态度，督促有关部门认真办理，并把办理情况逐件答复有关代表。要通过召开会议听取政府及有关部门办理情况的汇报、组织代表对办理情况进行视察检查等方式，加强检查监督。办理过程中也可以采取代表与承办部门负责人座谈、到实地查看等办法，听取代表对办理工作的意见，切实解决实际问题，提高办理质量，使代表议案和建议、批评、意见办理工作更加规范化，更富有成效。

　　在代表中建立激励机制和监督机制。要在代表中开展“创建先进代表小组，争当优秀人大代表”等活动，及时总结推广代表活动中的好经验、好做法和典型事例，表彰代表活动开展比较好的代表小组和履行代表职责比较好的优秀代表，激发代表认真履行职责的积极性。乡镇人大要积极探索创新，建立对代表的激励机制和监督机制，促进代表更好地履行职责，充分发挥作用，不辜负人民群众的信任和期望。

　　认真做好代表述职工作。近年来，地方人大把开展人大代表述职活动，作为加强对人大代表的监督创新之举提上了议事日程。人大代表述职，是人大代表向原选区选民或选举单位口头或书面汇报执行代表职务情况，回答他们的询问，并由选民或选举单位对代表的工作进行评议，提出建议、批评和意见，以督促代表发扬成绩，整改不足，更好地发挥作用。组织开展人大代表向选民述职，接受监督，能增强代表的政治责任感和历史使命感，对于深化和推动人大工作，具有十分重要的现实意义。代表在任期内，原则上都要向本选区选民述职一次，各代表小组要精心筹划，合理安排代表述职。代表述职工作，要注意以下五点：

　　一是述职代表的普遍性。代表述职应一视同仁，不论是老代表还是新代表，领导身份还是非领导身份代表，城区代表还是农村代表，在任期内都要按规定毫无例外地向选民述职，不应有例外，不能搞特殊。特别是担任领导职务的代表、人大常委会组成人员，更要放下架子，以普通代表的身份，主动到原选举单位和选民中述职，自觉接受选民或选举单位的监督。如果领导干部不参加述职，做不到述职的普遍性，就会挫伤普通代表参加述职的积极性和主动性，代表述职就会变成走过场，起不到任何实际的效果，人大的权威也会削弱。在述职对象的确定上，不能只选择那些在履职表现较好、群众口碑不错的代表，对表现平平的代表则不安排述职。这样一来，履行职责的好代表费力又费神，而那些履职相对较差的代表反而心安理得，无疑挫伤了先进代表的积极性，又在某种程度上助长了后进代表的惰性。

　　二是代表述职报告的真实性。代表在撰写述职报告前，必须先深入所在选区走访选民、听取选民的反映，征求选民意见，经过系统思考整理形成述职报告初稿，并在再次征求选区选民意见后进行充实完善，最终形成述职报告，做到用事实说话，以数字说明，有理有据，真实具体，能说服人、打动人，千万不能闭门造车，泛泛而谈。一份合格的述职报告至少应包括在会议和闭会期间履行职责情况、联系选民情况、存在的不足和今后努力的方向。人大代表述职活动开展得好，关键要让代表有“职”可述，让选民有“事”可评，把代表履职与述职联系起来，这是做好代表述职工作的重要前提。各级人大要根据本地经济社会发展实际和代表自身条件、专业特长，紧扣发展主题，围绕中心工作，周密策划并精心组织好代表视察、执法检查、调研等；有针对性地邀请代表参加会议、听政议政等，组织代表走访联系选民，激发代表参政议政的积极性，使代表工作充满生机和活力，为代表联系选民、向选民述职提供舞台，打好基础。

　　三是参与评议选民代表的广泛性。选民不可能人人参加述职活动，在名额有限的情况下，要从提高代表述职实效的角度来适当确定选民代表的数量，人数过少代表面不宽，不利于全面了解选民意见，人数过多也会给述职的组织工作带来不便，影响实际效果。在参加评议选民代表的选择上，应当注意体现“三性”：一是代表性，就是代表所在选区的各居民组、辖区单位要有适量选民代表参加。二是行业性，就是述职代表是从事什么职业的，应当有这个行业的选民代表参加，如述职代表是教师代表的，最好有教师选民代表参加。三是公正性，就是参加评议的选民代表在其周围要有一定的威信，较为公正，有一定的履行“评议”代表的能力，敢讲话、说真话、会讲话、不偏颇。要通过各种宣传媒体，多渠道、多层次深入、广泛地宣传《宪法》、《代表法》和人民代表大会制度，加强对代表工作和代表先进事迹的宣传，最大限度地提高选民的知晓率，切实提高广大选民和人大代表对代表述职工作的认识，增强对人大代表述职活动参与的自觉性和主动性。

　　四是评议意见反馈整改的公开性。处理好述职评议与落实整改的关系，衡量代表述职活动取得的成效，关键要看述职后的整改情况，要把对整改情况的跟踪反馈作为十分重要的环节，抓住不放，一抓到底，防止述职活动流于形式或走过场。如果代表述职“会完事了”，最终就会导致述职工作流于形式，达不到预期效果。因而在代表述职评议后，评议意见一定要有专人整理，并及时反馈给述职代表整改，整改后再次适时组织召开由述职代表和选民代表参加的评议意见整改反馈会，通报代表对评议意见的整改落实情况，再次征求选民代表的意见和建议。这样既扩大了代表的受教育面，也对选民有个交代，使述职工作善始善终，不走过场。

　　五是代表述职活动的原则性。推进代表述职工作，应把握好几项原则：一是党的领导原则。代表向选民述职是一项重要的政治工作，必须坚持和依靠党的领导，述职工作的总体安排、重要活动和重大问题，应当及时向同级党组织报告，取得党组织的支持和帮助，使代表述职有可靠的组织保证。二是严格依法原则。代表法“代表受原选区选民或者选举单位的监督”的原则，是开展代表述职的重要依据。在述职工作总体安排上，要努力体现这一原则。三是尊重现实原则。开展代表述职，必须结合实际，根据代表素质、选民素质和其他相关实际情况，既不操之过急、要求过高，也不能搞形式主义、无所作为。四是正面教育原则。代表述职工作还处于起步阶段，不应把“指出代表问题”作为述职的主攻方向，而应把主要精力放到引导代表“如何更好履职”上来。

　　（三）在加强宣传教育上下功夫。加强法制宣传教育，增强全社会的法律意识和法制观念，是依法治国，建设社会主义法治国家的基础工程。经过多年持续的普法教育，人民群众的法律意识和法制观念明显增强。但在少数农村，少数群众的守法用法意识还比较薄弱，一些乡镇干部还习惯于用行政命令的方式管理国家事务，法制宣传教育工作任重道远。乡镇人大要采取人民群众喜闻乐见、容易接受的形式，广泛宣传宪法、义务教育法、人口与计划生育法、村民委员会组织法等法律法规，引导群众自觉地知法、守法、用法。要组织代表对有关法律法规的实施情况开展执法检查，促进政府和有关单位依法行政、公正司法。要加强对政务公开、村务公开的检查和监督，推动依法治理工作逐步深入。

　　要在切实做好人大宣传工作上下功夫。人大宣传工作是乡镇人大工作的一项重要内容。要充分发挥现有舆论工具的作用，利用广播、电视等快捷地、深入地宣传人大工作，反映群众心声。要建立一支相对稳定的宣传队伍，给他们定计划、定责任，加强指导，经常督促，多出成果。要努力拓展宣传内容，增强宣传效果。乡镇人大工作是一座“富矿”，内容很广泛，值得宣传的东西也很多，闭会期间的代表活动、代表建议案办理情况、代表的先进事迹，都是很好的宣传题材。要注重把理论与实践结合起来，采取灵活多样的方式，宣传人大制度和人大工作，力求做到贴近群众、贴近实际，增强宣传效果，为乡镇、街道人大开展工作营造良好的舆论氛围。

　　（四）在加强自身建设上下功夫。人大工作要有所建树，有所发展，关键要有一支锐意进取、无私奉献、具有良好精神风貌的高素质的干部队伍。人大工作不是“二线”工作，它处于社会主义民主法制建设和推进依法治国的第一线，依法治国越推进，人大的地位和作用就越重要。从事人大工作的同志一定要不断加强自身建设，努力适应新形势的需要。搞好自身建设，关键是增强活力。面对新的形势和任务，我们有大量的工作要做，党和人民群众对人大寄予了很大的期望。大家一定要与时俱进，正确看待自己肩负的重要职责，从政治和全局的高度，深刻理解人大的性质、地位和作用，努力塑造一流形象、争创一流业绩、达到一流水平，以新的更大的作为扩大影响、树立权威，赢得人民群众的信赖。