sohump sohu inc.com:当前基层法院涉诉信访工作的特点、存在的问题及解决对策

当前基层法院涉诉信访工作的特点、存在的问题及解决对策

――以上杭法院涉诉信访工作为视角

作者：温非凡  发布时间：2010-05-18 17:46:03

终审判决下来了，纠纷却依然平息不下来——“案结事不了”的现象正顽固地困忧司法部门和涉案当事人。根据国家信访局的统计，涉法涉诉信访在“求决类”信访中的比例超过30%，为数最多。涉诉信访使法院成为各种社会矛盾和纠纷的聚焦点，解决涉诉上访问题也始终是法院工作的一个重点。目前，这一问题已经引起最高人民法院的重视。最高人民法院院长肖扬曾在2006年向全国人大所作的工作报告中特别强调，要“完善涉诉信访工作机制，畅通当事人申诉信访渠道，增加申诉复查透明度，大力推行申诉听证制度，为人民群众申诉和申请再审提供平等、公开、高效的程序保障。”

人民法院的信访工作是社会情绪的“晴雨表”，是检验审判工作的窗口，通过对涉诉信访工作的现状、成因、存在问题进行分析，将这项工作更好地纳入法制化轨道，将有利于人民法院提高司法公信力，维护社会稳定与和谐。

一、涉诉信访工作的界定

根据2005年国务院新颁布的《信访条例》规定，信访是指公民、法人或其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或投诉请求，依法由行政机关处理的活动。

涉诉信访则是指那些要求司法机关受理，或者是已经进入诉讼程序的正在审理和审理终结的案件，有利害关系的公民、法人、其他组织采用书信、电话、走访等形式，对于司法机关的作为或不作为，向各级人民法院反映情况，提出意见、建议、请求申诉，或向上级有关机关投诉，寻求法律程序之外的请愿活动。

（一）近年来上杭法院的涉诉信访情况

2006年到我院信访人员123人次，其中涉及到执行98人，告诉12人次，申请再审3人次，其他10人次。

2006年到我院信访人员117人次，其中涉及到执行91人，告诉10人次，申请再审6人次，其他10人次。

2007年到我院信访人员114人次，其中涉及到执行92人，告诉8人次，申请再审2人次，其他 12人次。

2008年到我院信访人员113人次，其中涉及到执行88人，告诉7人次，申请再审2人次，其他16人次。

（二）涉诉信访内容主要有以下类型：

1.当事人对法院一审、二审裁判不服，向人民法院申诉，要求改判或重新审理。

2.反映法院工作人员办案纪律、办案作风方面的问题。

3.执行标的未实现，申请人催促法院加紧执行。

4.被害人或其家属反映对刑事被告人量刑偏轻及刑事被告人反映法院轻罪重判和无罪冤判。

 5.要求法院立案进行处理。

二、涉诉信访工作的特点

（一）从信访内容上分析——反映执行问题占多73%以上。

调查显示,基层法院来信来访中涉及申请执行人要求法院抓紧执行，被执行人要求法院暂缓执行或反映自己无执行能力的占90%以上。

（二）从信访频率上分析—重复来访多，多头上访多。

由于信访人员盼望得到答复或希望尽快满足要求心切，隔三差五来反映情况、要求催办。有的则一天跑几家有关单位，或以信件的形式，只要是能沾上边的单位到处寄送，造成重复上访，多头上访较高。

    （三）从上访人员组成上分析——弱势群体特征明显。

从年龄上来，大多是中、老年人；从职业上看，主要是农民、退休工人、下岗人员和无业人员；从文化程度上看，初中以上文化程度的不到30%，多数上访老户是文盲或半文盲。由于大部分上访老户年龄大，文化程度低，在来访过程中固执己见，不能正确对待和理解法院的判决，时有偏激情绪，同时还常常利用社会对他们的同情，到法院纠缠。甚至为了达到申诉目的，采取扬言自杀、自残等手段相威胁要挟。

（四）从上访人员心理上分析——等级观念和官本位思想浓厚。

等级观念和官本位思想使一些群众形成依赖官员给自己主持公道的惯性意识。一旦诉讼阶段或裁判结果出来对自己不利或自身的愿望得不到满足，往往采取法律程序以外的手段，逐级或越级到政府部门、上级法院或向行政首长上访、上告、静坐，寻求领导的重视与批示。有的来访者甚至拿着材料一定要让领导表态，而对一般干警的接访表现出不信任。

（五）从处理难度上分析——无理缠讼突出加剧处理难度。

有的来访者心理调节和自制能力薄弱，当偏执的诉讼请求得不到满足，或者自己的诉讼行为遭受某些挫折后，便采取一些偏激的语言、标语等进行无理缠诉，希望获得同情和起到哄动效应，这种类型的来访者在重复上访和多头上访中占的比例更高。法院和有关部门不仅要花费大量时间精力，正常的工作秩序也受到干扰，法院形象受到影响。

三、涉诉信访的成因

（一）经济体制改制转型过程中容易引发新的矛盾。

随着改革的深入，法制建设的发展，需要法律调整的社会活动领域不断扩大，越来越多的社会矛盾反映到审判工作上来。因企业改制转型而引发的职工解聘，离退休金、生活费、医疗保险等问题，使他们权益受损而求助法院，这类案件政策性强、涉及面广，与市场经济体制相配套的法律体系和社会保障体系尚未完备，有的地区财力不足，致使一些改革措施难以完全到位，处理起来难度较大。近年来，随着工业化、城市化进程的加快，因房屋拆迁、拖欠农民工工资、征地补偿等群体性纠纷不断上升，群体性上访越级访突出。

（二）从法院自身的情况看，裁判或接访水平存在问题是涉诉信访形成的一个重要原因。

1.社会公众把法院看作“讨说法”的地方，是社会主义最后一道防线，对司法的期望越来越高，司法审判总追求“胜败皆服”的理想结果，而事实上能达到这种最佳境界者少之又少。通常情况是胜者服败者不服，甚至双方都不服。所以一旦处理不妥就会引发涉诉信访问题，并损害司法公信力。而现实情况是，确有少数法官素质不高，存在裁判不公或久拖不结，有的判决未能做到“以事实为依据，以法律为准绳”，比如，有的法官把握证据能力不够，进而对事实认定不当；有的法官对法律条文的理解不到位，运用不熟悉，有的法官在审判指导思想和审判作风上存在偏差，在审理案件时，不注意法官形象，工作方法简单，缺乏耐心和热情，使当事人对裁判的正确性产生怀疑，以致败诉不服输，不息诉。有的裁判文书制作不严谨，说理不透砌，导致当事人对判决不理解，认为裁判不公，故而申诉不止。有的刑事案件在量刑幅度内存在量刑不当问题，尤其是量刑幅度内适用低限量刑后，被害人申诉要求对被告人从重或加重外罚。

2.接访水平不高，息诉工作不到位。接待人员工作热情低，敬业精神差，直接影响接待工作的质量。有的初访接待，未能认真审阅申诉材料和听取申诉人陈述，对其申诉简单答复或驳回，应付了事，不能令申诉人信服。有的案件本身没有问题，由于接访人员工作方法简单，态度粗暴，挫伤申诉人感情，引起申诉人赌气向更高一级机关申诉；有的上下级法院之间对上访老户问题通报、沟通不够，答复不一致，缺乏上下联动共同解决上访问题的有效措施。

（三）立法上的原因。

1.申诉无限制，且立案审查不收诉讼费，是许多上访老户反复申诉的成因。我国现行法律对申诉既没有诉讼时限规定，也没有证据时限的规定。裁判生效几十年的案件，当事人均可申诉，无论当事人是否有新的证据或何时提供的新证据，只要当事人申诉，法院就应当复查处理，作出答复。同时，法院受理当事人申诉不收费用，在审查案件时，尽管法院投入大量人力、物力、财力，当事人都不因申诉主张不被采纳而导致承担诉讼费的风险，于是一而再、再而三地不断申诉。

2.对无理缠诉的上访申诉人，缺少法律规定的强制手段，有些申诉上访人多年无理到处上访，法院又始终做不通其息诉服判工作，这些人只要有时间，就经常到法院，有软磨硬泡的，有大吵大闹的，有谩骂干警的，还有拦截领导车辆的，有采取下跪等喊冤叫屈的，等等，他们已形成一种观念，只要申诉行为不“违法”，无论怎样闹，法院拿他没办法。对闹得过分的，上级党政机关或上级法院也只能通知下级法院来人将其带回，缺乏解决问题的根本措施。长此以往，申诉上访人是越是有恃无恐，因而造成一批批无理缠诉的老户。

（四）公众对司法工作的误解和对权力的信仰，增加了信访。

法院审判有其内在的司法规律，对这一规律的遵循与司法受众对公正的需求有较大差距。当前，社会对司法工作的一些误解，削弱了司法公信力，增加了涉诉信访。一是把本应自己承担的诉讼风险责任推卸司法机关。涉诉上访人员有不少缺乏风险意识，对司法功能预期过高。特别是涉及执行的上访中，多数上访人员认为，官司胜诉了，法院就应当把裁判文书上确定的金额替他执行到位。他们把自己在市场交易中产生的商业风险，把社会生活中产生的信用风险，通过涉诉转嫁给法院。由于他们的风险意识不足，对法院的裁判、执行功能有太高的预期，以致当实际执行情况与他们的预期的情况产生落差时，他们就上访，相信“信访会促执行，信访会出金线”。二是法院办案讲究证据，讲究“谁主张、谁举证”，强调法律事实，不少当事人只认他们亲历的事实，动不动就说：我说的千真万确，你们法院可以去调查。既拿不出证据又不了解司法程序，输了官司认为是司法不公；有的不了解诉讼权利是一种“过时不侯”的时效性权利，司法机关既要维护正义，又要节约、合理配置司法资源，过了诉讼时效才来主张权利，自然得不到法院的支持。

由于受几千年“司法与行政合一”司法体制的影响，民众更多地信仰权力，“信访不信法”的实质就是“信权不信法”。来访者中，有的不服法院生效判决的，也有的根本不相信法律，不相信法院，不经诉讼而直接不停地向有关机关上访，要求有权机关给个“说法”。当今中国法律权威和法院尊严都有所缺失，司法功能滞后。最高人民法院长肖扬指出：一方面人民群众要求和渴望司法公正，提高司法效率，另一方面，人民法院受到主客观因素制约，还远远满足不了人民群众的需要，司法功能滞后是矛盾的主要方面，由于社会整体的法治环境、法官队伍的现状、当事人自身的法律素养还不尽如人意，兼之个别法官违法乱纪、枉法裁判的情况时有发生，导致社会期待与司法能力、法院判决与社会认同、法官的法律认识与普通公民对法律的大众化理解出现较大的落差，一定程度上损害了司法权威和公信度[1]。也是导致大量涉诉信访的主要原因。同时，在社会中不同程度地存在着权力重于规则，人情重于法理，关系重于秩序的问题。“案子一进门，双方都托人”，部分群众不相信司法的公正，进而采取各种手段来影响判决。不少当事人习惯在裁判结果出来前，自行找托人到党政或司法机关内部找“关系”，以此来向承办法官施加压力。不少人遇到问题不习惯按照法律程序办事，而习惯于找大官、找清官、找权力解决，他们把实现自己要求的希望寄托在高层，这是进京上访，越级上访层出不穷的根本原因。

（五）新闻舆论对司法的负面报道过多，而司法正面宣传滞后，直接影响司法公信力。

应当说极大部分的审判是公正的，司法公正是主流。一些新闻舆论媒体出于迎合观众的猎奇心理和提高收视率的需要，过多地报道极少数司法不公和司法腐败现象，造成很大的负面影响，使公众认为司法一片漆黑。还有些新闻单位不了解甚至不尊重司法的基本程序，对法院未终审的案件随意发表评论，引导社会舆论。有的新闻记者没有摆正位置，甚至利益驱动，违背事实，发表片面观点，当案件终审后，申诉人则将此类文章或观点作为申诉和申请再审的“理论”依据向法院缠诉。这些评论和报道，误导社会公众的视听，产生对法官抵触、不信任的情绪，以至损害法庭尊严和法官形象比较普遍[2]。反之，司法正面宣传相对滞后。

四、涉诉信访中存在的问题

（一）向基层法院来信来访中存在的问题。

就法院内部而言，群众来信来访一般由立案庭负责，但立案庭除信访工作外，其主要职责还是审查决定各类案件的立案、管辖、诉前保全、证据保全、诉前调解、再审申请等。由于人手紧缺，事务繁杂，信访人员均为兼职，没有专门的信访接待室，这些都制约了信访接待质量的进一步提高。大量的来信来访申诉与人少质弱的信访法官接待能力形成矛盾，出现申诉复查立案不及时、不规范、不依法的状态。还有人错误地认为，信访工作是立案组的事，与其他审判部门无关，这种观念上的误区严重束缚了信访工作的全面发展。由此造成的后果是，原审判业务庭在知晓案情的情况下，却没有据理力争，说服信访人接受法院的裁判；反之，立案庭在不了解案情的情况下，却需勉为其难地做申诉人的说服教育工作。信访工作与相关审判业务组的脱节，降低了信访事项的办理质量。

（二）向法院之外的党政、人大等机关的涉诉上访中存在的问题。

目前许多部门都拥有对司法机关的监督和转办交办权。司法实践中，可以行使督办权主体归纳起来有：各级党委、政府、人大、政协、机关效能投诉中心、政法综治委、妇联等机关团体。有的当事人多头上访导致多头督办。案子一到司法机关，甚至没到司法机关，一些当事人就四处活动，找关系，一旦认为判决对自己“不利”，就四处发信件、状纸满天飞，生效法律文书一经交付执行，又四处鸣冤叫屈，而有关部门对同一个案件，督办要办各不相同，或发转法院处理，或要求携卷汇报，或要求书面反馈，或要求电话报告。法院唯恐有失，往往多次讨论，多方上报，法官用于撰写反馈材料的精力占据了不少办案时间，人为地加大了法官的工作量，在某种程度上提高了司法成本，降低了司法效率。

一些部门或领导在催办督办过程中，批示带有倾向性意见，干扰法院正常审判。当事人通过上级督办的方式，使已经再审终审、复查驳回的案件又提起复查或再审，一旦法院依法不能立案或不能进入再审程序或不能改判时，申诉人就拿着这些“尚方宝剑”与法院纠缠，并到处宣扬法院不接受监督。有些部门的工作人员在接待处理来访问题过程中，只要看到来访人员拿着裁判文书，不问情形，一律往法院推诿了解，使本应由该部门协助处理的案件得不到支持，而单靠法院的力量又无法得到妥善有效的解决。

五、减少涉诉信访的对策建言

法院信访工作是件难事。如何利用有限的审判资源，完成日益繁重的审判任务，是摆在人民法院面前的一个重要问题，必须把处理人民群众来信来访，复查当事人申诉案件，对确有错误的案件进行再审立案工作作为审判工作中的大事来抓，充分发挥信访部门和审判监督部门的职能作用，完善信访工作机制，坚持预防为主，教育疏导，依法处理原则，及时妥善解决信访问题。

（一）做到领导重视，责任要到位。要求全院各有关部门进一步认清形势，提高认识，增强政治意识、大局意识和责任意识，实行领导包案制度，切实把信访工作的预防列入当前和今后一段时期重中之重工作中来抓，围绕“保增长、保民生、保稳定”，推动中央决策部署落实，解决信访突出问题，促进社会和谐稳定，为新中国成立60周年创造良好的社会环境。

（二）做到排查到位，化解到位，分管领导重点落实，对信访案件进行滚动式全面排查疏理。建立重大信访案件“一把手”亲自过问、亲自接访、亲自督导；分管领导具体牵头、具体实施、具体协调、具体督办；承办部门、承办人员想方设法、全力以赴；各部门齐抓共管的格局，确保排查化解工作取得实效。

（三）处理好“三个关系”。一是处理好思想认识与中央要求之间的关系。领导干部要在思想上认真学习领会中央有关精神，充分认识重信重访排查化解工作的重要性、艰巨性，及时妥善处理好涉诉重信重访问题。二是处理好抓案件与抓息访之间的关系。法院虽然是审判机关，但我们是人民法院，做好息诉息访工作是我们义不容辞的责任，我们坚持积极主动向党委、政府汇报涉诉信访和稳控工作，同时要做好跟踪督促工作。三是处理好依法处理与特事特办的关系。有一些信访人的申诉或上访有一定的道理，而其要求却于法无据，如不能获得赔偿的刑事附带民事被害人家属，家庭困难甚至残疾的申请执行人。在这种情况下，依法处理好与特事特办的关系，尽可能帮助上访人解决实际生活困难，进行适当的经济协助。

（四）转变观念，建立健全信访工作机制，化解矛盾，避免涉法上访事件的发生。要求有关部门要树立“信访无小事”的观念，重视初信初访，接待来访当事人，要做到热心、细心、耐心，想当事人之所想，急当事人之所急，帮助当事人分析、解决问题，对来信来访当事人不分事大事小、外地本地、职位高低，一律平等对待。一是建立不安定因素排查化解机制。定期自下而上对重点案件和矛盾纠纷开展排查工作。对敏感案件、可能发生上访的当事人进行认真排查、登记造册，争取预防性措施，做早排查、早预防、早处理。二是建立突发事件应对机制。认真总结以往处理信访的经验教训，要做到早发现、早控制、多疏通、多反思，妥善处理。三是要做好与上级法院和县信访局等部门联系沟通，建立信访工作联动机制，形成解决信访问题的合力。

（五）提高案件质量。积极推进法官职业化建设，提高法官司法能力，不断深化审判方式改革，进一步强化庭审功能，加强裁判文书的说理性，说服案件当事人和关注案件的人接受裁判结果，消除人们对其审判过程和裁判结果上可能存在的合理怀疑。在案件审理中，坚持在依法的前提下，准确把握法律条文蕴涵的合理性，正确行使自由裁量权，所采取的措施，作出的裁判合乎理性，符合案件的实际情节，当事人的具体情况，符合社会公共利益，将司法公正自觉融入到社会正义中去，达到合法性与合理性的统一，还要努力培养平衡利益冲突的能力，充分施展司法智慧，参酌公共政策，民风民俗民意，案件起因背景等因素，追求宋鱼水式“辩法析理，胜败皆服”的境界，圆满解决纠纷。在审判过程中，树立“案结事了，息纷止争”理念，加大诉讼调解的力度，耐心做好疏导教育工作，理顺群众情绪，化解群众怨气，争取使各方当事人握手言和，维护社会稳定。                                        

解决涉诉信访问题是一项庞大的社会系统工程，不是单靠法院自身就能彻底解决的，也决非一朝一夕能够解决的。对法院而言，最有效的环节就是提高法官队伍素质，增强司法能力，切实落实审判公开制度，增强司法透明度，遏制审判腐败，消除当事人及公众对审判结果公正性的合理怀疑，提高司法公信力，减少涉诉信访件的产生，推进信访工作法制化。

[1]宋建朝、刘晓勇著《职业化建设视野中的法官职业保障》发表于《人民司法》杂志2005年第9期第17页。

[2]陈靖宇著《司法公正与新闻舆论监督》发表于《人民司法》杂志2004年第5期第35页。