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WTO《农业协定》简介
程国强
2001-08-03
一、乌拉圭回合农业协定谈判的背景
长期以来，农产品贸易一直作为一个特殊的领域游离于国际贸易纪律的有效约束之外，农业保护始终深深地植根于发达国家的国内农业政策之中，以至于在历轮关贸总协定多边贸易谈判中，尽管农业贸易问题被试图纳入总协定的管理框架，却常常在实际中不能如愿以偿。因此，长期以来没有一个能够协调管理国际农产品贸易的国际农业规则供各成员来遵循。
关贸总协定肯尼迪回合（1964-1967年）曾把农业贸易问题列为该轮多边贸易谈判的议题之一，美国提出大幅度削减农产品进口关税，并要求取消进口数量限制，但遭到欧盟的拒绝，因而该轮谈判未能就抑制农业保护主义取得实质性的成果。同样，在1973-1979年长达五年的东京回合谈判上，也因为美欧两个农产品贸易大国的冲突，在众多的农产品的议案中，最后仅就牛肉和奶制品达成了两项协定，农业贸易自由化进展甚微。
在当时的关贸总协定农业多边贸易体制下，由于对农业保护主义不能有效地的约束和抑制，因而发达国家利用总协定的体制缺陷，极力推行农业支持和干预政策，造成农产品严重结构失衡和过量生产。而为缓解库存压力，处理剩余产品，发达国家又采取巨额出口补贴向国际市场倾销农产品，以致80年代初以来，国际农业贸易冲突不断升级，严重扭曲了国际农产品市场，同时也增加了发达国家的消费者及纳税者的负担，对发达国家的宏观经济也产生了严重不利的影响。
1986年“乌拉圭回合”谈判开始时，农业贸易问题被确定为本轮谈判的中心议题。农业谈判主要在三大利益集团之间展开，即美国，欧共体和凯恩斯集团（即澳大利亚、加拿大、阿根廷、巴西、智利、新西兰、哥伦比亚、斐济、匈牙利，印尼、马来西亚、菲律宾、泰国及乌拉圭十四国）。由于大幅度削减农业生产补贴和出口补贴对美国极为有利，而有可能使欧共体处于明显的竞争劣势和导致严重的社会问题，同时，美欧的出口补贴大战和对本国农产品市场的保护使凯恩斯集团出口损失惨重，这样使三方利益尖锐对立导致农产品贸易谈判面临巨大困难，一直在希望与失望的反复中艰难进行。在审议各种提议和意见的谈判初期似乎一切都有希望，但随着向实质性问题的接近，分歧便呈尖锐化的态势。乌拉圭回合原计划用四年的时间完成各项议题的谈判任务，然而由于农产品贸易谈判不时地充满火药味，谈判代表们多次闹得愤愤而散，至使谈判几度陷入破裂的边缘。经过多次艰苦的谈判，美欧双方终于作出让步，于1992年11月20日达成了《布莱尔大厦协定》，并在此基础上，谈判各方终于在1993年12月15日签署了《乌拉圭回合农业协定》。
二、农业协定文本结构
乌拉圭回合达成的农业协定及削减承诺实际由4个部分构成，即：（1）农业协定文本；（2）各谈判方在市场准入、国内支持和出口补贴方面作出的削减和承诺；（3）实施卫生和植物卫生措施的协定；（4）关于最不发达国家和净粮食进口发展中国家的决定。
农业协定文本共有13个部分共21个条款和5个附件。协定文本的基本结构及条款如表1所示。
农业协定的基本目标与原则是：（1）建立一个公正的、以市场导向为目标的农产品贸易体系，并顾及到应当通过在国内支持和保护方面的承诺谈判来建立起强有力的、在操作上更为有效的规则来推动农业贸易体系改革工作。（2）农产品贸易体系改革的长期目标是从根本上逐步实现减少现存的农业补贴和保护，最终纠正和防止世界农产品市场中存在的种种限制和扭曲现象。（3）在实施市场准人承诺时，发达国家成员应考虑到发展中国家成员的特殊需要和条件，特别是对发展中国家具有特殊利益的农产品的准入条件和机会（如热带农产品等）。（4）在承诺中考虑到非贸易关注问题（包括粮食安全和环保需要）、给予发展中国家的特殊和差别待遇，并考虑对最不发达的粮食净进口国实行改革计划可能产生的负面效应。
农业协定定义的农产品范围在附件1中规定为：（1）HS税则第一章至第二十四章除去鱼及鱼产品；（2）HS编码2905.43（甘露糖醇）、HS编码2905.44（山梨醇）、HS税目33.01 （精油）、HS税目35.01--35.05（蛋自类物质、改性淀粉、胶）、HS编码3809.10（整理剂）、HS编码3823.06（2905.44以外的山梨醇）、HS税目41.01--41.03（生皮）、HS税目43.01（生毛皮）、HS税目50.01--50.03（生丝和废丝）、HS税目51.01--51.03（羊毛和动物毛）、HS税目52.01--52.03（原棉、废棉和已梳棉）、HS税目53.01（生亚麻）、HS税目53.02（生大麻）。
农业协定从1995年1月1日至2000年12月31日（发达国家），或2004年12月31日（发展中国家）内实施。各谈判方同意在实施期结束前一年开始进行谈判继续这一改革进程。
概括而言，农业协定主要包括农产品市场准入、农业国内支持、出口补贴以及卫生与植物卫生措施等规则。农业协定规定各成员对关税、国内支持与出口补贴所需做的减让承诺如表2所示。
表2 乌拉圭回合有关农业补贴和保护的削减比例
发达国家
(6年：1995至2000年)
发展中国家
(10年：1995至2004年)
关税
--全部农产品平均削减
--每项产品最低削减
36%
15%
24%
10%
国内支持
--综合支持量削减
(基期：1986至1988年)
20% 13%
出口补贴
--补贴额削减
--补贴量削减
(基期：1986至1990年)
36%
21%
24%
1 4%
注：（1）最不发达国家不需承诺削减关税或补贴；（2）关税削减的基础税率为1995年1月1日前的约束税率；对于未约束的关税，基础税率为1986年9月乌拉圭回合开始时的实施税率；（3）《农业协定》中只包含出口补贴削减的数字。
表1 WTO《农业协定》结构
Preface
前言
第一部分
第1条
Definition of Terms
术语定义
第2条
Product Coverage
产品范围
第二部分
第3条
Incorporation of Concessions and Commitments
削减和承诺的并入
第三部分
第4条
Market Access
市场准入
第5条
Special Safeguard Provisions
特殊保障条款
第四部分
第6条
Domestic Support Commitments
国内支持承诺
第7条
General Disciplines on Domestic Support
国内支持的一般纪律
第五部分
第8条
Export Competition Commitments
出口竞争承诺
第9条
Export Subsidy Commitments
出口补贴承诺
第10条
Prevention of Circumvention of  Export Subsidy Commitments
规避出口补贴承诺的防止
第11条
Incorporated Products
作为加工品原料的产品
第六部分
第12条
Disciplines on Export Prohibitions and Restrictions
出口禁止和限制的纪律
第七部分
第13条
Due Restraint
适当的克制
第八部分
第14条
Sanitary and Phytosanitary Measures
动植物卫生检疫措施
第九部分
第15条
Special and Differential Treatment
特殊和差别待遇
第十部分
第16条
Least-Developed and Net Food-Importing Developing Countries
最不发达国家和粮食净进口发展中国家
第十一部分
第17条
Committee on Agriculture
农业委员会
第18条
Review of the Implementation of Commitments
执行承诺的审议
第19条
Consultation and Dispute Settlement
磋商和争端解决
第十二部分
第20条
Continuation of the Reform Process
改革进程的继续
第十三部分
第21条
Final Provisions
最后条款
附件1
Product Coverage
产品范围
附件2
Domestic support: the Basis for Exemption from the Reduction Commitments
国内支持：免除削减承诺的基础
附件3
Domestic Support: Calculation of Aggregate Measurement of Support
国内支持：综合支持量的计算
附件4
Domestic Support: Calculation of Equivalent Measure­ment of Support
国内支持：支持等值的计算
附件5
Special Treatment with Respect to Paragraph 2 of Article 4
有关第4条第2款的特别处理
三、农产品市场准入
由于许多国家（尤其是发达国家）用关税及名目繁多的非关税壁垒来限制他国农产品进入其国内市场，从而引起世界各农产品市场的扭曲。为此，农业协定通过关税化及禁止使用新的关税壁垒的规定来削减农业贸易壁垒。此外，在乌拉圭回合谈判中，各方还达成了增加农产品市场准入机会的协定，由此来促进农产品贸易自由化的实现。具体规定为：
1．关税削减基期：1986-88年；实施期限：从1995年开始，发达国家为6年，发展中国家为10年。
2．关税削减承诺。协定规定，从1995年开始分年度执行削减承诺，如表2所示，（1）按简单算术平均计算以1986-88年平均水平为基础，发达国家削减36%的普通关税及关税化的关税，发展中国家削减24%；（2）发达国家对每个关税税目至少削减15%，发展中国家削减10%；（3）约束所有关税（包括关税化的关税）。
3．非关税措施的关税化。协定规定：（1）现行的非关税壁垒措施应转化成相应的关税值；（2）关税等值的计算方法是：使用了非关税措施的某种农产品的关税等值＝该产品的国内市场平均价格 - 该产品或相近产品的国际市场平均价格；（3）关税等值用来制订进口的从量税或从价税（即建立相应的关税）；（4）农产品加工品的关税等值一般等于农产品原料的关税等值乘以农产品原料占农产品加工品的比重；（5）协定仅在某种条件（包括扩大准入及承诺）下，允许推迟关税化过程。
4．最低市场准入。协定规定，（1）属于必须进行关税化的农产品，当基准期（即1986-88年）的进口不足国内消费量的5%时，则该国应承诺建立最低进口准入机会。在协定实施期间的第一年，该国应给予的进口准入机会为基期国内消费量的3%，在实施期限结束时，应扩大到5%；（2）最低市场准入的实施通过关税配额来进行，亦即为确保能满足最低准入机会，最低准入承诺的进口数量应享受较低的或最低的关税，而超过该进口量的任何进口则应征收关税化后的关税。
5．现行市场准入。当出现与协定规定的最低准入条件相反的情况时，即一个成员某种农产品（须进行关税化的产品）在基准期的进口超过其国内消费量的5%时，协定要求该成员维持基期已经存在的市场准入机会。也就是，该国可保持其现行的关税等值。
6．特殊保障条款。协定对需要进行关税化的农产品建立了一个特殊保障机制，允许该国对进口的突然增加或价格下跌作出相应的反应。特殊保障通过价格与数量“触发器”来实施。（1）进口数量触发：当农产品某年度的进口数量超过前3年进口量的平均水平（即触发水平，是依据该进口国的进口量占消费量的比例而确定的），则该进口国可动用此特殊保障条款；（2）价格触发：当进口产品价格下降且低于1986-88年进口参考价格平均水平的10%时，可动用特殊保障条款。
7．特殊和差别待遇。协定放宽了对发展中国家市场准入的要求，（1）发展中国家的关税平均削减承诺为24%，最低削减为10%，实施期限为10年；（2）发展中国家可灵活地建立关税上限约束；（3）最不发达国家列入关税化及关税约束，但免于削减承诺。
四、农业国内支持
为消除许多国家的国内农产品支持政策对农产品市场产生不利影响，农业协定对不同的国内支持措施进行分类处理。农业协定把国内支持措施分为两类，一类是不会引起贸易扭曲，被免于削减承诺的措施，称“绿箱”政策；另一类是产生贸易扭曲，要求各国作削减和约束承诺的措施，叫“黄色”政策。协定还专门规定了对发展中国家农业国内支持与补贴的特殊差别待遇。
（一）免于削减承诺的国内支持措施
《农业协定》不要求约束和削减承诺的国内支持与补贴措施，主要指的是“绿箱”政策措施。农业协定规定：政府执行某项农业计划时，其费用由纳税人负担而不是从消费者转移而来，没有或仅有最微小的贸易扭曲作用，对农产品生产影响很小的支持措施，以及不对生产者提供价格支持作用的补贴措施，均被认为是“绿箱”措施，属于该类措施的补贴被认为是“绿色补贴”，任何国家均可免除削减义务。
“绿箱”政策措施主要包括：（1）一般农业服务，如农业科研、病虫害控制、培训、推广和咨询服务、检验服务、农产品市场促销服务、农业基础设施建设等；（2）粮食安全储备补贴；（3）粮食援助补贴；（4）与生产不挂钩的收入补贴；（5）收入保险计划；（6）自然灾害救济补贴；（7）农业生产者退休或转业补贴；（8）农业资源储备补贴；（9）农业结构调整投资补贴；（10）农业环境保护补贴；（11）地区援助补贴。
（二）要求削减承诺的国内农业支持措施
WTO要求各国作削减和约束承诺的国内农业支持与补贴措施，主要指的是那些容易引起农产品贸易扭曲的政策措施，包括政府对农产品的直接价格干预和补贴，种子、肥料、灌溉等农业投入品补贴、农产品营销贷款补贴、休耕补贴等，一般称“黄色政策”。属于“黄色政策”范围的农业补贴，叫“黄色政策”补贴。《农业协定》规定用综合支持量（简称AMS）来衡量“黄色政策”补贴的大小，并要求在约束该类补贴的基础上，逐步予以削减。
1．国内支持削减承诺的政策范围。农业协定规定需要削减承诺的“黄色”政策包括下述范围：（1）价格支持；（2）营销贷款；（3）面积补贴；（4）牲畜数量补贴；（5）种子、肥料、灌溉等投入补贴；（6）某些有补贴的贷款计划。
2．综合支持量（AMS）。按农业协定的定义，综合支持量（以下简称AMS）是用来衡量为支持农产品生产者而提供给某农产品，或为支持广大农业生产者而提供给非特定产品的年支持水平的技术指标，一般用贷币单位表示。
3．综合支持量基期。国内支持削减承诺的基期为1986-88年。
4．国内支持削减承诺。（1）如表2所示，农业协定规定，自1995年开始，发达国家在6年内逐步削减20%的AMS，发展中国家在10年内逐步削减13%的AMS。要求各国在执行期间每年的总AMS不能超过协定规定的AMS约束水平。（2）微量允许(de minimis)：对具体农产品（或所有农产品）的支持，只要其AMS不超过该产品总产值（或农业总产值）的5%（发展中国家为10%），就无须削减其国内支持。（3）为满足欧盟和美国的要求，《农业协定》规定，一些与农产品限产计划有关的“黄色政策”（如休耕补贴等）可纳入“蓝箱政策”，列入基期总AMS的计算，但免予削减承诺，不受《农业协定》的约束和限制，有关国家可以自行决定政策的调整以便按要求削减AMS。
（三）特殊和差别待遇
在国内支持削减承诺上，农业协定规定给予发展中国家特殊差别待遇：
1．发展中国家只需削减13%的AMS，且实施期限增加到10年；
2．发展中国家的一些“黄色”政策也列入免予削减的范围，主要包括：（1）农业投资补贴；（2）对低收入或资源贫乏地区生产者提供的农业投入品补贴；（3）为鼓励生产者不生产违禁麻醉作物而提供的支持。
五、出口补贴
出口补贴被认为是对贸易扭曲最严重的政策措施，乌拉圭回合之前的各轮谈判只是成功地对工业品出口补贴进行了限制，本轮谈判才在削减农业出口补贴上取得进展，并达成如下协定：
1．削减基期：1986-90年；实施期限：发达国家为从1995年开始的6年，发展中国家为10年。
2．列入削减承诺的出口补贴措施范围：（1）因农产品出口而实施直接补贴；（2）以低于国内价格销售或处置政府库存；（3）资助生产者的出口补贴；（4）市场营销补贴；（5）交通运输补贴；（6）根据农产品纳入出口产品范围而定的补贴。
3．出口补贴削减承诺。农业协定规定，出口补贴削减以具体产品为基础的数量及价值削减为削减承诺方式。（1）数量削减：以1986-90年的平均水平为基准，在实施期结束时，发达国家有补贴的农产品出口数量减少21%，发展中国家削减14%；（2）价值削减：以1986-90年的平均水平为基础，发达国家出口补贴预算开支减少36%，发展中国家削减24%。（3）协定要求数量与预算支出削减以1986-90年的平均水平为基础，每年等量削减，或者在某些出口补贴已经增加的条件下，以1991-92年的平均水平为基础。
4．控制补贴的扩大。农业协定规定，如果在基期没有对某种农产品进行出口补贴，则禁止该国将来对该产品出口进行补贴。
5．对农产品加工品的规定。农业协定规定，农产品加工品的出口补贴只需削减预算开支。
6．对发展中国家的特殊与差别待遇。（1）对有补贴的农产品出口数量，只需削减1986-90年平均水平的14%；（2）对出口补贴的预算支出，只需削减1986-90年平均水平的24%；（3）容许实施市场营销与国内运输补贴措施；（4）削减的实施期限为10年。
六、卫生与植物卫生措施
农产品贸易中的环境保护和动植物卫生措施是指各成员（地区）出于保护居民、动物和植物的生命安全和健康的需要，而采取的某些限制农产品进口的措施。这类进口限制措施有其一定的合理性，但近年来在农产品贸易中存在着滥用这类措施以构筑贸易壁垒的现象。