星月玲央下马番号:刘澎：今日中国的政教关系：问题与走向

　　改革开放三十年来，中国取得了世人瞩目的成就。但各个领域的改革进程并不平衡。在宗教领域中，由于种种原因，改革的进程相对滞后，许多旧问题尚未得到妥善解决，随着社会的转型与全球化的发展，又出现了不少新问题。就全国而言，宗教信仰者的人数越来越多、宗教的影响越来越大，政府在宗教管理方面的投入与产出比例严重失调，宗教方面的各种问题日益凸显，却是不争的事实。宗教内外不同层次、不同性质、错综复杂的矛盾与问题经过长期累积，已经演变成了党和国家必须面对、无法回避的挑战。尽管近年来国家一再加大对宗教管理的投入，但现有宗教管理体制低效、僵化、无力应对宗教方面问题的被动状况，一直未能得到根本改变。在少数地区，宗教因素往往又与民族问题和政治、社会、经济、文化问题交织在一起，使本来就比较复杂的问题变得更加复杂。

　　作为我国社会主义初级阶段社会中有着广泛群众基础的一种客观存在，在可预见的未来，宗教还将长期存在并继续发挥影响，因此，为了国家的繁荣、发展、为了社会的和谐与稳定，我们非常需要把宗教作为转型时期一个涉及到亿万群众切身利益的重要的社会问题，从战略上予以考虑，实事求是地正视宗教领域中存在的问题，研究制定出一套新的、具有可操作性的根本解决办法。

　　一、政教关系是中国宗教的核心问题

　　宗教作为一种社会存在，与社会中的其他因素必然要发生各种各样的关系。例如宗教内部、宗教与非宗教、宗教与社会、宗教与国家的关系等。这些关系是整个社会结构的一部分，其中最重要的是国家与宗教组织的关系，即所谓的“政教关系”。政教关系之所以重要，是因为它是影响和决定宗教方面其他关系的根本因素。对于一个国家来说，政教关系如何，不仅关系到宗教在该国存在的方式及其作用，而且关系到社会的稳定与发展，关系到所有宗教信仰者与非宗教信仰者的利益。作为社会公共利益的管理者，任何时代，任何国家的政府在考虑社会稳定与发展的长远战略时，都不能不考虑宗教与国家的关系。宗教与国家的关系理顺了，双方关系和谐了，宗教就可以作为积极因素发挥作用，促进社会经济的发展，促进社会的和谐；反之，则可能导致灾难性的后果。对今天的中国来说，宗教方面的问题，不论如何复杂，说到底，都是政教关系问题直接、间接的反映。因此，解决中国宗教问题，必须紧紧抓住政教关系这个关键。

　　世界各国的政教关系形形色色，但主要的模式不外乎四种：

　　政教合一型（政教一体）；

　　政教分离型（政教二元）；

　　国教型（宗教高于世俗政权）；

　　国家控制宗教型（世俗政权高于宗教）。

　　由于各国历史、文化、社会与政治制度的不同，不同国家采用了不同的政教关系模式。我国现行的宗教管理体制是由政府设立宗教事务管理机构对宗教事务进行管理，同时通过政府认可的宗教团体对宗教界人士、宗教活动场所和宗教活动进行控制。对社会中涉及宗教的问题，主要是由宗教事务管理部门通过行政手段解决。宗教信仰者在政府认可的宗教团体指导下进行活动。这种体制是1950年代仿照前苏联宗教管理的模式确立的，其目的主要在于确保国家对宗教的控制，属于典型的“国家控制宗教型”。

　　在这种政教关系模式下，政府与宗教组织不是相互独立、相互分离的关系，而是管理与被管理的关系。政府宗教管理部门不仅对宗教团体的政治方向，而且对宗教团体内部的人事安排、财务、宗教活动、神职人员教育、外事往来、教徒发展等各个方面均予以监督指导。宗教团体的生存、发展也被纳入国家总体计划的一部分，宗教方面的一切成败得失兴衰荣辱供给需求都与各级政府及其管理部门的工作与利益密切相连；宗教团体听命于政府，政府保证宗教团体的政治地位与生存需要，二者犹如过去大家熟悉的国营企业与政府经济管理部门的关系，管理模式带有浓厚的计划经济色彩。

　　改革开放三十年后的今天，中国顺利地实现了由计划经济到市场经济的转型，整个社会的经济基础与社会结构发生了实质性的巨大变化，经济领域内传统的政企不分，国家依靠行政手段管理经济的计划经济模式早已不复存在。然而，在宗教领域内，1950年代确立的“国家控制宗教型”的宗教行政管理体制一以贯之，并未改变。现有管理体制的特点仍然立足于对宗教的行政控制（政教不分)、国家通过管理体制扶持某种宗教或教派、打压另外的宗教或教派，将宗教政治化、工具化、附属化的色彩十分明显。

　　那么，这样一种宗教管理模式是否符合马克思主义宗教观的基本原则呢？列宁曾经明确说过，“国家不应当同宗教发生关系，宗教团体不应当同国家政权发生联系”，“决不应当把国家的钱补贴给国家教会，决不应当把国家的钱补贴给教会团体和宗教团体，这些团体应当是完全自由的、与政权无关的志同道合的公民联合会”。显然，从政教分离的角度看，“国家控制宗教型”的政教关系模式并没有马克思主义的理论依据。

　　在实践上，现有宗教管理体制是否能很好地适应今天宗教方面面临的复杂形势，处理好党和政府与宗教信仰者之间的关系，有效地解决宗教方面的问题？从现实结果看，现有政教关系的模式与宗教管理体制基本上不能适应今天社会发展的需要，其实际效果与有效性令人失望。

　　以基督教为例。2009至今，全国基督教方面较大的政教冲突或群体事件就有十多起（临汾金灯台教会、济南长春里教会、成都秋雨之福教会、上海万邦教会、广州良人教会、北京守望教会等），其中有些已经大大突破了几十年来我国宗教行政管理体制规定的政策底线。例如今年4月起北京守望教会上街聚会与警方冲突，至今已经12周了，双方每个周日继续在街头冲突。北京守望教会上街事件，极大地暴露了了现行宗教管理体制的无效性。

　　这些问题何以发生？究其原因，就在于政府管理部门过于强烈的政治功利目标与官僚化的行政管理模式，破坏了政教双方相互尊重合作的互信基础；以控制为目的的僵化的宗教行政管理体制无法适应时代发展与社会变化的需要，无法满足信教群众的宗教信仰需求；宗教领域的法治建设严重滞后；政府管理部门过分迷信和依赖高压手段，最终导致管制走向反面、宗教管理体制丧失了信教群众的支持，管理体制本身成为制造矛盾的根源。

　　长期以来，由于政府宗教管理部门对宗教组织在人事、财务、教务上的操纵控制，使各级宗教团体日益政治化、官僚化、机关化，严重脱离信教群众，几乎变成了政府机关的附属与延伸，大大降低了宗教团体的“神圣性”（宗教性）。信教群众的不满与失望最终加剧了宗教内部的离心与分裂倾向、刺激了宗教在管制体系外的发展。六十年来，无论政府管理部门的动机如何，依靠行政手段管理宗教的结果基本上是促进了宗教在全社会的发展（各教都在发展，其中尤以基督教、佛教为甚，其次是各种民间宗教、民间信仰）；加剧了宗教内部的分裂（基督教中未被政府认可的家庭教会正逐步由秘密转为公开，由农村转入城市，成为在数量上、质量上都可与三自教会抗衡的力量）；加大了民族地区宗教与民族问题相互交织的复杂性；助长了某些基层宗教场所过度追求金钱的商业化倾向与内部管理的混乱（如部分佛教寺庙内部的失序与腐败）。

　　同时，为了维持现行宗教管理体制，国家不得不持续动用巨额资源，投入到与所谓“非法宗教势力”的长期斗争中而不能自拔。斗争的结果除了有利于维持宗教管理部门的存在之外，对体制外宗教势力根本无法起到遏制效果。更严重的是，这场旷日持久的“斗争”缺乏群众基础与社会认可，从未得到过教内教外广大群众与社会舆论的强力支持。

　　政府在宗教领域内既当“裁判员”、“教练员”，又当“运动员”，这种政府角色的错位和行政权力的滥用与信用的过度透支，使政府逐渐失去了自己作为超然于宗教之上的社会公共利益调节者的中立地位，失去了手中原有的在整体上影响中国宗教发展的主导权。在政教双方的力量对比上，表面上宗教方面非常弱小，是应对政府管理的守方，但其后面却有人数庞大的信教群众，随时可以发动“防守反攻”；政府方面虽然掌握着各种资源，表面是非常强大，实际却处于被动反应的地位，尽管游戏仍在继续，但政府通过行政手段强行控制宗教的成本越来越高。

　　应该特别说明的是，中国的政教关系中，代表“宗教团体”的一方实际有两个完全独立的实体。一个是得到政府承认并受政府控制的“爱国宗教组织”，另一个是未得到政府承认的宗教团体。这就形成了中国政教关系“两方三者”的特点，也可以说是宗教领域中的中国特色。由于这个特色，中国政府对宗教团体不得不分别实行两种不同的政策。对于未得到政府承认的宗教团体，政府动用了各种资源、各种手段，从各个方面不断进行限制、打击。但几十年过去了，效果适得其反，非官方宗教力量蓬勃发展，在数量上质量上都得到了极大的提高。与之形成鲜明对照的则是得到政府支持的“爱国宗教组织”的日益衰弱与边缘化。“爱国宗教组织”的定位是以实现执政党的政治目标为己任，也即是这些团体是具有明确目的的宗教—政治组织，而不是纯宗教组织。在以争夺信教群众为衡量标准的宗教市场的竞争中，其宗教性、神圣性与宗教功能当然无法与以专门为宗教信徒提供宗教服务、精神信仰产品为宗旨的非官方宗教组织相提并论。虽然因有政府的支持，无论“爱国宗教组织”内部如何混乱、虚弱，都不会垮台。

　　然而，国家长期扶持“爱国宗教组织”的讽刺性后果不是加强了“爱国宗教组织”的活力，而是加速了其政治化、机关化、科层化、世俗化、日趋僵化的倾向。“爱国宗教组织”作为政府宗教管理部门控制下的附属物，严重脱离群众，丧失了宗教号召力、凝聚力。为了扶持“爱国宗教组织”，国家不得不拿出更多的钱，支持“爱国宗教组织”，“培养爱国宗教力量队伍”，甚至不惜在各级人大和政协组织中给予“爱国宗教组织”更多、更高的席位（从区县人大代表、政协委员到全国人大副委员长、全国政协副主席）。出于政治需要，国家不能不支持“爱国宗教组织”，但正是国家的支持，使“爱国宗教组织”发生了异化，其自身的活力与作用正好与政府的扶持成反比，国家给“爱国宗教组织”的钱越多，“爱国宗教组织”越不起作用。以至于现在“办好教会”，“培养爱国宗教力量队伍”竟奇怪地成为了政府宗教管理部门自己的工作，躺在政府身上的“爱国宗教组织”成了在信教群众中难以发挥作用而国家又无法扔掉的包袱。而非官方宗教力量也正是利用了“爱国宗教组织”缺乏“神圣资本”的软肋，才在政府的不断打压下，得以发展。

　　显然，以“政教不分”与“行政控制”为特征的中国现行的政教关系模式不合理，必然导致政高于教；与此同时，关于宗教的法律不完善，则导致处理宗教问题无法可依。宗教方面各种各样的矛盾、问题，归根结底，都与政教关系模式有关。这样一种模式，不利于宗教与国家之间建立良好的互动合作关系，不适应时代发展的需要，尤其不适应转型时期社会的变化。在全球化和信息化不断发展的今天，旧的宗教管理体制与群众的宗教信仰需求及社会变化之间的矛盾，已经成了宗教方面产生问题的根源之一。不改革旧的政教关系模式，宗教方面的问题就无法解决。

　　那么，中国应该实行何种政教关系模式呢？构建新型的符合中国国情的政教关系模式，应由政府与宗教双方共同讨论，同时还要取得社会各界与广大群众的认可，达成广泛的社会共识。而不能只考虑某一部分人（无论是宗教或非宗教团体）的利益。新的政教关系模式的最基本的特点，应该一是保护宗教信仰自由，二是实行政教分离。

　　有了建立在这两条原则基础上的新型政教关系模式，加上宗教法治的完善，才有可能处理好宗教方面的问题，进而发挥宗教在社会中的积极作用。

　　从国际上看，世界各国宪法普遍规定了宗教信仰自由，同时把政教分离原则作为实现宗教信仰的基本原理或制度，联合国等国际组织也把实现宗教信仰自由和政教分离原则作为国际社会的共同义务与追求。国际社会普遍认可和推行的政教关系的两条基本原则的目的就在于尊重个人的自我选择权，保护其不受国家公权力的直接或间接的干预；要求国家与宗教之间保持各自的准则与领域，要求国家的宗教中立性或非宗教性，禁止“宗教的政治化”与“政治的宗教化”。这是人类社会发展的经验，是现代宪政理论和宪法体制普遍承认的法律与政治道德基础，也应是党和政府在宗教问题上的基本政策所要实现的目标。

　　这个目标就是实行宗教信仰自由政策，最大限度地团结广大信教群众。落实这个目标，就要让宗教信仰成为公民个人的自由选择，成为公民个人的私事；让宗教组织回归宗教；国家不向任何宗教组织、团体提供任何政治上、财务上的资助；在法律面前，宗教信仰者、非宗教信仰者、宗教团体、非宗教团体一律平等；国家对宗教的管理要以行政管理为主转变到法治管理，做到了这几条，就确立了新的和谐的政教关系，党的宗教信仰自由政策就能真正得以落实，国家在处理宗教问题时由政教关系模式与宗教管理体制不合理带来的各种弊端才能得到克服。

　　二、法治是解决中国宗教问题的根本出路

　　新型的政教关系一旦明确，就会呼唤相应的体制改革与制度安排。长期以来我国用行政手段管理宗教，将宗教置于政府的行政管理体制而非法治之下的宗教管理模式，就是对宗教定位不准导致的管理方式错位的反映。用行政手段管理宗教的模式弊端无穷，已被实践证明不仅不能很好地解决今日我国宗教方面的诸多问题，而且还在一定程度上增加了解决问题的难度与成本。世界大多数国家都是依靠法治，用法律手段调节政教关系，解决宗教方面的问题。根据世界各国在管理宗教方面积累的成功经验，国家对宗教管理的最好方式和根本出路还是靠法治。没有宗教方面的法治建设，新型的政教关系就不可能有制度保证，宗教方面的问题也就难以得到根治。

　　我国宪法第五条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。我国各个领域各行各业都在大力推行法治，实行“依法治国”、“依法管理”。宗教领域也不应该例外。依法治国，首先要有法。改革开放以来，我国制定了一批关于宗教的法律法规，形成了包括宪法、法律、行政法规与行政规章、地方性法规与政府规章、民族自治地方法规与规章等五个层面八个级别在内的庞大的法律体系，但至今尚无一部由全国人民代表大会通过的、作为国家处理政教关系和宗教问题的权威的基本法。因此，从通过法律手段解决宗教问题的实际效果看，我国的宗教法治体系还很不完善，存在着若干需要解决的重大问题。这些问题主要表现在以下几个方面：

　　(1)宪法的应用与违宪审查

　　宪法是我国的根本大法，是一切法律的基础，宪法36条是宪法中专门论述宗教问题的条文，也是我国处理宗教问题的最高法律依据与标准。但我国宪法具有规范的抽象性和宪法的不能直接适用性。在司法实践中普通法院无权直接适用宪法，宪法不能进入庭审，没有司法化，不能作为判案的直接依据。另一方面，在实际工作中，违宪的情况比比皆是，对于违反宪法36条的问题，很难处理，违宪是最大的违法，单纯依据宪法原则解决涉及宗教的具体问题不现实。

　　(2)法律保留原则与宗教基本法的缺失

　　宗教信仰属于公民的基本权利，属于“必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项”。依法管理宗教，处理宗教方面的问题只有通过国家立法机关（全国人大/人大常委会）制定有关宗教的基本法律，将宪法的原则性规定具体化，才能使抽象的宪法规范在实践中付诸实施，而不能由其他机关特别是行政机关代为规定。

　　2004年，国务院出台《宗教事务条例》，成为目前最高级别的宗教立法。但这和《立法法》规定的限制公民人身权利的法律必须要由全国人大或人大常委会立法的法律保留原则直接相悖，因为任何行政机关均无权直接对公民的宪法权利进行约束和减损。换言之，非经法律规定，任何机关不能限制公民权利。在《宪法》36条和《宗教事务条例》之间，必须要有全国人大制定的法律，才能满足法治的“形式合理性”。依法治国，具体到宗教领域，必须要有国家最高权力机构通过的《宗教法》作基础。否则，行政法规和地方性法规再多，有关宗教的法律体系也是不完善的。目前，由国家立法机关制定的关于宗教的基本法律缺位；另一方面，基本法律之外的规范性法律文件却层出不穷，这有悖于法律保留原则的基本要求。

　　(3)相关法律不完善

　　我国没有专门的《宗教法》，但涉及宗教问题的法律有十多部，这些主要针对其他问题的法律出台背景不同、时间不同，对宗教问题的规定浅尝辄止，只涉及宗教问题的某一方面，缺乏通盘考虑。宗教方面的许多重大原则如政教分离、宗教团体的法人资格与地位、宗教事务管理部门与宗教团体的关系、宗教进入社会公共领域的平等路径等问题，在现有法律中都没有明确规定。从我国目前立法的实际看，要对所有这些涉及宗教的法律进行全面的修改是不现实的，而我们又不可能依靠这些相关法律解决宗教方面的所有问题。在此情形下，要完善宗教的法治，只能是通过制定统一的宗教法来处理涉及宗教方面的问题，使宪法对宗教信仰自由和信教公民的保护体现于法律的层面。有了《宗教法》，基于后法优于前法、新法优于旧法的原则，以往立法与《宗教法》的规定不一致的，应当适用宗教法，这也可以解决过去已有之法的不当之处。

　　(4)下位法不可代行上位法

　　在关于宗教的基本法空缺的情况下，我国处理宗教方面的问题时实际起作用的主要是由国家行政机关颁布的行政法规、行政规章和地方性法规、规章，其中最主要的是国务院颁布的《宗教事务条例》。按照《立法法》的规定，国家行政机关在得到授权后，可以根据宪法和法律，制定行政法规，但涉及公民权利的事项只能制定法律，不能用行政法规代替。按照我国宪法，宗教信仰自由属于公民的基本权利范畴。从法律体系上说，用低位阶的行政法规代行应该由上位阶的法律规定的涉及公民基本权利的做法，是不符合《立法法》规定的。对公民基本权利进行规定只能通过制定法律而非行政法规。处理宗教问题主要应该依靠法律，行政机关可以根据法律制定行政法规或实施条例作为补充，但不能大面积地依靠行政法规，或者以法规代替法律。我国宪法承认宗教信仰自由是公民基本权利，对关于公民基本权利事项的法律规范，只有经过国家立法机关民主审议的过程才能获得正当性。

　　(5)部门立法缺乏权威

　　行政机关不是立法机关，如果法律空缺，就用自行起草制定的行政法规、规章代行法律职能，必然产生自己为自己的工作立法，立法之后自己又担当执法主体的不正常现象。现有专门针对宗教的国务院行政法规与国务院部门行政规章主要是由国家宗教管理部门主持完成的。国家宗教管理部门是国家管理宗教事务的具体执行机关，如果自己起草宗教法规，自己解释、自己执行、自己对违规行为实施处罚，无形中未经立法机关授权就获得了额外的不受监督的行政权力。这种没有立法机关参与的立法过程和出台的行政法规难免不带有部门立法、维护部门利益的嫌疑。如果立法本身带有部门利益色彩，出台条例的权威就会大打折扣，难以得到社会各界的认同。《宗教事务条例》出台后的遭遇，清楚地表明没有得到立法机关授权和社会认同的部门立法是缺乏权威的。

　　(6)地方法规、规章的局限性

　　立法的目标之一在于最大限度地实现公平正义。我国没有关于宗教的基本法律，各省市自治区先后制定了地方宗教法规及规章，对各地的宗教事务管理进行规范。由于没有全国性的宗教法为宗教事务的管理提供统一的标准，各地的宗教立法在对待宗教方面的许多具体问题的宽严松紧尺度掌握上存在很大差别和相互矛盾的地方。而我国境内的主要宗教不是地方性宗教（民间信仰除外），我国宗教自身的普遍性、一致性远远大于以省市为单位划分区域形成的宗教地方特色，这就导致了同一性质的同一宗教的同样问题因地区的不同而受到不同的对待，无法体现法律的公平与普适性。