新生小狗成长过程记录:“离岛免税”：济州岛和冲绳做法可资借鉴

“离岛免税”：济州岛和冲绳做法可资借鉴IdPh

白彦锋 丁青超
购物退税的政策不应止步于打造国际旅游岛
2011年1月1日起，财政部发布的《关于在海南开展境外旅客购物离境退税政策试点的公告》（财政部公告2010年第88号）开始执行。将海南这座风光旖旎的热带海岛作为境外旅客购物离境退税的始发站，无疑是中国送给世界的一份新年大礼。
离境退税政策的实施，将吸引更多的国外游客到海南观光购物，有力推动海南省落实《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》文件精神，成为海南省全力提升国际知名度的重要举措。但是，我们也不应忽略购物退税对拉动我国内需的重要功效。
将国内居民列为退税对象会把数目可观的流转税留在国内
根据中国商业联合会调查发现，目前中国游客已经成为国外奢侈品消费的主力军。购买奢侈品和其他小件高档消费品已经成为中国居民出境旅游和商务旅行的“保留”项目之一。据统计，前往欧洲的中国游客，有59%购买奢侈品，赴北美的中国游客购买奢侈品的比重也达到53%。2008年中国出境旅游者平均每人购物消费为900美元左右。
在2010年12月22日的全国商务工作会议上，商务部部长陈德铭指出，国人海外消费是我国挖掘消费潜力的重要方面。而同时，境外消费的热浪也是导致我国税源大量流失的重要原因。因此，如何将失去的生意夺回来，如何把数目可观的流转税留在国内，是值得我们深思和探讨的问题。
奢侈品消费税外流，一方面源于我国的税收体制设置，即关税、增值税、营业税、消费税、城建税和教育费附加等层层征收的流转税导致我国进口奢侈品价格远远高于周边其他国家、地区和欧美市场；另一方面也是因为我国奢侈品产业尚不发达，缺少能够满足消费者需求的奢侈品。
为了防范境外消费给我国带来的税收风险，中国海关总署曾于2010年8月公布《海关总署公告2010年第54号》(简称“54号令”)，规定只对限额内的个人自用进境物品予以免税放行，旨在打击走私、防止税源流失。但是这一措施因牵涉工薪阶层以及留学生的利益，明显加剧工薪阶层的税收负担，有失税收中性的原则，引起很大争议。可见，对税收风险“只堵不疏”、单纯对奢侈品消费行为课以重税的做法是有失偏颇的。
20世纪80年代初，瑞典出现了购物退税制度。目前包括欧盟主要成员国、澳大利亚、日本、韩国、新加坡、泰国等在内的50多个国家和地区实行了这一制度。其中，实现国内游客购物退税的有韩国济州岛、日本冲绳等几个国家和地区。虽然这些国家采取的退税模式不尽相同，但是“退税”在吸引游客和刺激消费方面均发挥了重要的作用。
就目前海南旅客情况来看，境外旅客占海南全部旅游总人数不到5%，2010年上半年仅有3%。倘若实行“离岛免税”，即将国内居民列入退税对象的范畴，将国内游客的购物热情吸引过来，海南则可以抓住另外95%～97%的境内游客的腰包，并在很大程度上避免流转税向国外流失。
从韩国济州岛和日本冲绳看“离岛免税”
济州岛是韩国最大的岛屿，以其温和湿润的海洋性气候被誉为“韩国夏威夷”，是不可多得的旅游和休养胜地。韩国济州岛规定，本国本土、本岛以及外国离岛、离境旅客可以购买免税进口商品。其销售对象须在20岁以上，且旅客购买免税产品限量、限次——每次不超过40万韩元，每年最多享受6次免税待遇。其商品经营包括烟酒、化妆品等16个品种，同时还对国产红参、国产烟免除了增值税。另外，韩国国会通过了《济州国际自由城市特别法》和《济州国际自由城市综合计划》等立法，以确定济州岛经济发展所需“特例”的合法地位。济州岛2006年数据显示，从济州机场出境和离岛的旅客约620万人，其中约30%即190万人进店购物，年销售额达2亿美元左右。2008年，济州岛共接待游客约582.2万人次，其中外国游客维持在54万人次的水平。到2009年，国际游客数量增长至63万人次，增幅为16.9%。
冲绳是日本的旅游胜地，以其热带风情和阳光与海滩为主题的休闲式旅游吸引大量游客。日本冲绳规定，本国本土、本岛以及外国离岛、离境旅客可以购买免税进口商品。旅客购买免税商品每次限购20万日元，但不限次数。经营品种包括除烟草外各类免税商品，免税店不能销售本国产品。与韩国济州岛获得的政策支持类似，日本政府出台的《冲绳振兴开发特别措施法》、《冲绳振兴开发金融公库法》，以及1988年出台的《冲绳型特定免税店制度》和2002年出台的《冲绳促进法》都是冲绳采取不同于其他地区免税制度的“尚方宝剑”。2002年3月，冲绳市内免税购物店制度出台。近几年，每年到冲绳的旅客保持在270万人左右，约75%的旅客即200万人进店购物，年销售额在2亿美元左右。
据悉，在打造海南国际旅游岛的战略中，有关于财政部牵头抓紧研究在海南试行离岛免税购物政策可行性的内容。而济州岛和冲绳的政策无疑有许多值得借鉴的地方。
“离岛免税”意义重大，政策制定要考虑周全
综合上述分析可以看出，“离岛免税”对留住我国奢侈品消费的税源非常有意义，将与海关54号令形成疏堵呼应的局面，使国内有相当消费能力的居民将更多的钱用于贡献国内的GDP（国内生产总值）和税收。但是，考虑到涉及部门众多等问题，海南实行“离岛免税”比“离境退税”的难度要大得多，在制定相关政策时，需要进行周全的考虑。
首先，免税商品的限额、限量、限品种需经相关部门进行详尽的实证分析与实地验证。目前有一种普遍的说法是将5000元定为购买上限，这一数据有待斟酌。就准予免税商品品种而言，也应该从小到大逐步扩展免税商品的范围。
其次，“离岛免税”政策不是仅涉及一个部门、一个地区的利益取舍，而是涉及多个部门、全国范围的利益博弈。该政策涉及国家的财政、海关、商务、旅游等多个部门，需要财政部门放弃一部分的税收，需要海关部门完善监管体制。只有各部门达成共识、形成合力，才能有效推动“离岛免税”政策的有效实施。
再其次，海南若实施“离岛免税”政策，其奢侈品由于免去关税、消费税，将与国内其他地方的商品形成相当大的价差，而此价差的存在很有可能成为滋生避税、逃税的土壤。并且，政策可能将国内消费大量引向海南，这对全国其他地区的内需和税收将产生一定影响，对其他旅游区的吸引力也可能有一定程度的削弱。而“免税”所产生的“税式支出”在中央和地方的分担方式也是政策制定时需要考虑的问题。
最后，由济州岛和冲绳的案例我们可以认识到，这种地区“特例”制度是需要国家立法支撑才能够得以保障实施的。我国需要从立法的角度出台相关的保障措施，使海南建立区别于国内其他非免税区的税收体制。
考虑到一系列难题，目前延迟推行海南省“离岛免税”政策属明智之举，打造国内“免税岛”的工作需要按部就班、循序渐进。当然，“离境退税”显然是向“离岛免税”迈出了第一步。
作者单位：中央财经大学