刺客信条枭雄伊薇邵云:政府主导下的科技资源整合研究

我国自上世纪80年代就开始了科技资源配置的相关问题研究，[1]研究结果在改善我国科技资源配置中发挥了重要作用。但是，由于当前国家创新系统还存在一些障碍因素，使得“科技资源分散浪费”成为当前科技工作中最为突出的两大问题之一。[2]而国外学者甚至评论中国R&D“资源配置远远没有达至最优状态。中国缺乏能力来对自身的研究结构和研究能力进行重新配置，以适应世界发展的趋势。”[3]
科技资源的稀缺与分散浪费并存，极大地制约了我国科技竞争力和国家创新能力。科技资源的优化配置需要发挥市场机制的“基础性”作用，也需要充分依靠政府规制促进科技资源的共享和合作。
1   科技资源优化配置与科技资源整合
对科技资源优化配置研究进行了十来年，科技管理工作中也一贯要求提高有限科技资源的利用效率，缘何十年之后“科技资源分散浪费”却成了当前科技工作中最为突出的问题？
通过对相关研究的分析发现，形成今天这种状况的主要原因是：（1）对科技资源性质的认识还存在一些偏差；（2）重视市场机制的作用而对其缺陷没有给予充分重视，以至于政府的作用没有得到充分发挥；（3）忽视了传统的“条块分割”的科技管理体制对科技资源优化配置的阻碍作用及实现优化配置所需要的制度安排和管理创新的研究。过去在探讨科技资源的性质时，主要将科技资源定位于“经济资源”，因此，发挥市场机制的“基础性”作用就成为科技资源配置的当然选择，而忽视了现实市场存在的问题和其他“竞争机制”在科技资源配置方面的作用。
那么过去对科技资源性质的认识偏差表现在哪里？一般根据科技活动的内容、目的和性质的不同，将科技活动可分为三大类：[4,5]
研究与试验发展（R&D）、R&D成果转化与应用、科技服务活动。其中，R&D又可分为基础研究、应用研究和试验发展。R&D成果转化与应用一般包括设计与试制、小批量试制（中间试验）、工业适应性试验。科技服务一般包括图书馆、档案馆、科技文献中心提供的科技服务；科技博物馆、植物园、动物园，科技收藏馆提供的科技服务；科技书籍和期刊的译编的系统性工作；地质地形、土壤水文考察，天文气象和地震的日常观察，土壤、大气和水的检测，生物资源的调查；石油和矿产资源的勘探；统计；标准、计量、质量控制；科技普及和咨询；专利和许可证的系统性工作等9个方面。
根据相关定义可知，基础研究、部分应用研究和科技服务活动本身没有或短期不具备经济效益，属于现在常说的“公共科技领域”，其“资源”和“产品”具有公共品的典型性质，即非排它性和非竞争性。[6]市场机制难以在其资源优化配置中发挥有效作用。
在公共科技领域，由于市场机制不会介入或介入不充分而其他解决的机制又不完善的情况下，科技资源分散、浪费、重复也就不可避免。例如，据科技部的一项调查显示，“中国的电子显微镜竟占世界总数的一半。而一种用于接收低分辨率空间数据的卫星地面接收系统，国内仅民用就拥有31套，其中北京12套，已经纳入国家采购计划的还有80套。最令人惊异的是，一墙之隔的两所大学，竟各自建有一套。而这套系统，财大气粗的美国也不过拥有16套，欧盟只有三套。”科技部的另一项调查表明，“我国科学仪器的利用率只有25%（一天使用8小时为100%），平均一天仅工作2小时，而发达国家的这个数字是170%—200%。使用率极低，开发率更低。”[7]类似的例子还比较多，这样的情况也主要发生在公共科技领域。
尽管我们并不像“自由放任主义”者那样认为，自由市场经济中公司也会全面投资基础科学研究，但其认为有较好经济效益的企业一定会根据市场需求和变化进行充分投资的观点我们是同意的。[8]对于“市场科技领域”的科技活动，依靠市场机制基本可以完成资源投入和优化配置。
资源的有效配置（帕累托效率）依赖于市场的完全竞争；但是，当代经济学对于市场竞争的研究结果表明，不仅现实中的市场竞争是不完全的，而且竞争决策所依据的信息既不完全也不对称。[9]因此，市场在资源配置过程中存在广泛的（市场）失灵。在我国，市场失灵的情况就更为严重：一方面，由于我国正处于社会主义市场经济的建设和完善过程中，与西方发达国家市场经济的完善程度相比还有相当的差距，市场经济本身的相对更不完善增加了市场失灵；另一方面，企业作为市场经济和技术创新的主体，其竞争和创新能力还相当有限，市场机制在引导企业行为上的作用还远没能发挥出来。著名经济学家斯蒂格利茨所指出的，“市场失灵至少可能地界定了政府活动的范围”。[10]尽管市场在配置资源的过程中存在市场失灵因而需要一定程度的外部干预，但还很少有说私人部门浪费资源和重复研究的。这就说明，对于科技资源整合的要求主要是在市场机制不能充分发挥作用的公共科技领域，政府应当发挥主导作用。
科技资源整合不仅是我国国内所面临的问题，即使那些成熟的市场经济国家和地区如美国、欧盟等也面临着类似的问题。例如，欧盟委员会（EC）就将“集中和整合共同体的研究”列为其第六个框架计划（The Sixth Framework Programme 2002-2006）的三大主题（headings）之首。[11]只是对我国来讲，由于市场机制远不完善，整合资源的要求更加强烈，政府需要在这方面发挥更重要的作用。同时，市场不完全，信息不充分和不对称也不是短期内能解决的问题，因此资源整合问题必将与科技活动紧密相随。
2 “整合”、“科技资源整合”的涵义及其意义
据研究，[12]“integration”（整合）在英语中作为一个普通词语由来已久，作为术语，则首先应用于数学（积分、积分法）和物理学（集成），后被应用于生物学、人类学、社会学及其他学科。“Integration”的普通含义一般包括“成为整体；集成；综合；一体化”。比较权威的汉语词典中均没有“整合”一词，但《辞海》中有收录，是从“conformity”翻译而来，主要是作为构造地质学的一个专用名词使用，指
“新老地层间的走向和倾斜均一致，岩石性质与生物演化连续而渐变，在沉积上没有明显间断的底层接触关系。表示在它们的沉积期间，该区地壳只在水下有缓慢的升降运动且没有高出水下侵蚀基准面以上，因而沉积物得以连续沉积。”
1999年版以前的《辞海》也仅列出此含义。1999年版的《辞海》给“整合”增加了“整理，组合”一义，并举例说明“如，整合各方面力量”。这一新涵义则是基于“integration”，目前在此意义上一般也将“整合”对译为“integration”。由上可知“Integration”的实际涵义要比中文“整合”的涵义丰富得多。近些年“整合”一词在中文文献中大量出现，其涵义也是基于“integration”的一般涵义而不是中文中原来的构造地质学专门术语，“integration”的翻译实际上丰富了中文“整合”一词的涵义。“integration”的本质是强调“合”而不是“分”，强调“共享”而不是“独享”，本文所说的整合正是在此意义上来说的。
目前还没有科技资源整合的确切定义。2004年1月29日，美国国家科学院在华盛顿举行了一次关于促进学科间研究的聚会，能源部科学办公室主任Raymond L. Orbach博士在聚会的评论发言中明确提出了“R&D整合”（R&D Integration）的定义及其在能源部项目组织中的实践经验。这可能是现有公开发表的关于R&D整合的最早的定义。
Orbach指出，在能源部内，R&D整合被定义为：
“在R&D活动的计划、预算和管理中基础研究项目和技术开发项目之间有效合作，包括：
1）共享材料、信息和设备；
2）建立有效的处理组织，包括建立连接不同地点的虚拟中心；以及
3）发展包含研究执行者、使用者、管理者、股东和产业界的多学科伙伴关系。”
Orbach认为，
“成功的R&D整合导致来自所有R&D周期和各学科的科学、工程知识和见识的共同应用。这有助于刺激创造性、有效利用（leverage）现存资源、降低成本和促进进步以满足R&D目标。R&D整合意味着将组织的多个部门协调起来进行研究，打破抑制组织中不同管理部门之间交流与合作的障碍。”[13]
由此可以看出，Orbach的定义具有如下一些特点：
1）考虑了科技经济一体化的趋势，因此强调基础研究应该与技术开发有效结合，以加快科学知识向现实生产力的转化；
2）基础研究与技术开发结合意味着需要协调不同的资源配置机制；
3）强调组织创新和管理创新。
由于R&D只是我们所探讨的科技活动的一部分，因此，Orbach所说的R&D整合的定义不能完全反映我们所要探讨的科技资源整合，但我们认为，该定义反映了科技资源整合的关键性质，即共享与合作。
结合前文关于科技资源整合领域的观点，我们认为科技资源整合就是促进公共科技领域中科技资源的共享与合作，实现科技资源高效配置，促进国家创新系统（NIS）中知识和信息的高效生产和流动。
我们关于科技资源整合的定义强调以下几点：
1）明确科技资源整合的领域是公共科技领域，市场能发挥作用的市场科技领域用不着外部干预。因为我们认为在市场科技领域，其他机制并不能比市场机制做得更好。
2）将科技资源整合限于公共科技领域并不意味着具体的科技资源整合过程就排斥市场机制。
3）不仅要整合现有的科技资源（存量），而且还应在此基础上使科技资源增量的整合制度化、规范化和可持续。
3）将科技资源整合纳入国家创新系统的框架下考虑，目的是促进国家创新系统中知识和信息的高效生产和流动。
4）科技资源整合的基本功能是促进科技资源的高效配置，在此意义上讲，科技资源整合是不同于市场机制的一种科技资源配置方式。
科技资源整合与原来所说的科技资源优化配置之间存在细微的差别，原来所说的科技资源优化配置是以市场机制为基础的，依赖于市场的有效性；而科技资源整合则是讨论公共科技领域的资源如何高效配置，主要依赖于政府干预。同时，它与Orbach的定义也存在一些差异，尽管Orbach给出的是R&D的定义，但是Orbach所说的整合涵盖了公共科技领域和市场科技领域，是一种广义的定义。
3 科技资源整合途径
在公共科技领域里，如何才能实现科技资源的整合？从我国目前的现实出发，我们认为当前主要应从抓住以下几个方面：
3.1 加强政府在公共科技资源投入及其整合中的主导作用
提供公共品是政府的基本职能之一。前面已经指出，公共科技领域的科技资源是典型的公共品，因此政府应在公共科技资源的投入中发挥主导作用。
政府在公共科技资源的投入中发挥主导作用包含两方面的含义。一是财政科技经费投入结构应调整为侧重公共科技资源投入。政府财政科技投入应逐渐从竞争性领域退出，加强基础研究、科技条件平台与基础设施等方面的投入。例如，2002 年，全国R&D 经费总支出为 1287.6 亿元，但基础研究经费支出占 R&D 总支出的比重仅为5.7%，应用研究和试验发展经费支出分别占 R&D 经费总额的19.2%、75.1%，基础研究经费的支出比例在三者之间明显偏低。当年财政拨款总额816.2亿元，如果假设当年基础研究经费支出全部为政府投入，也仅占财政科技拨款的9%。[14]也就是说，当年政府财政科技拨款中实际用于基础研究的经费不超过9%。因此，从调整财政科技投入结构出发增加公共科技资源投入具有一定的可行性。
二是除了从投入结构上重视公共科技资源投入外，政府还应在整合公共科技资源投入方面发挥主导作用。从目前的科技经费支出方式来看，政府财政科技拨款主要以国家科技计划为基础。目前，我国虽然建立了科技计划（“3+2”）的宏观体系，但大部分计划基本分属不同的部门管理。除了科技部作为国务院科技行政主管部门主管国家“3+2”科技计划外，其他省部委也自己安排了各类科技计划，比如省市、行业科学研究基金、技术开发计划等，实际上形成了很多小的“3+2”体系。中央和地方、部门和部门之间在科技经费投入中缺乏信息共享机制，各自都对自己感兴趣的科技项目进行资助，彼此之间又缺乏相互沟通，同时，又缺乏公开、透明、规范的评审机制，常常是“小项目大评，大项目小评”，重复投资和浪费就不可避免。项目负责人了解了目前这种状况，往往也故意拿着同一项目到各部门申请。有学者批评目前这种状况“助长了一些科学工作者不以科学为重，而是费尽心思以科学为幌子去争取资金，腐蚀了科学界”。[15]因此，政府在如何促进相关部门整合科技投入方面仍需发挥主导作用。
3.2  加强科技管理过程中的信息共享与合作，规范和完善公共科技资源管理
科技资源的重复配置和浪费部分缘于我国的科技计划管理体制和不完善的规章制度。目前，我国科技计划（“3+2”）的宏观体系基本建立，然而具体的计划却分属不同的管理部门。部门之间缺乏信息共享机制和制度，至今仍无统一的管理规范。因此“政出多门”就不可避免，实际上也相当严重。比如《国家科技计划项目承担人员管理的暂行办法》规定“项目负责人同期主持的国家科技计划项目数原则上不得超过一项”，[16]但各计划管理部门之间对此执行时并没有统一的操作规范和标准。类似这种宏观规定表面上很完善，而实际执行部门各自按自己的标准执行的情况相当普遍。除此各自执行自己的标准之外，由于各部门对于科技项目立项等的信息并没有共享，即使各计划管理部门有意执行此规定，而由于缺乏相关信息实际上也根本难以具体实施。比如，某人研究人员已经承担了两项国家自然科学基金的项目，如果这个信息没有共享给其他计划管理部门，重复资助、浪费也就不可避免了。因此，除了要在各科技计划管理部门之间加强宏观协调之外，制定统一的管理规范和标准以及共享相应的微观管理信息对于实现宏观管理目标而言尤为重要。
政府财政科技拨款形成的公共科技资源属于公共品，目前这部分科技资源的共享程度还比较低。这既有管理方面的原因也有科研组织结构方面的原因。从组织结构上来讲，计划体制下形成的“条块分割”对于科技资源的共享仍然存在很大的阻碍作用。比如分属于不同政府部门的上千个科研院所，“相互之间没有合作的传统。”[17]目前对该问题的解决主要还是集中在各部门所属科研机构的分类改革上。我们认为，改革原来分属各部门的科研机构而不改革各部门科技计划的管理，不可能真正解决资源浪费和重复资助问题。
对于公共科技资源的管理必须走规范化、制度化、法制化的道路，通过法律手段明确政府投资形成的科技资源的公共品性质，为共享提供法律依据。
3.3 加强科技活动主体在整合公共科技资源方面的作用
科研院所和高等院校是公共科技领域的科技活动主体，经过长期发展，自身已经积累了规模庞大的科技资源，包括人、财、物、信息资料等。前面提到，各单位之间重复购置了很多科研设备和仪器，其中一个重要原因就是科技活动主体缺乏共享的动力和机制。除了那些有形资产缺乏共享外，其他无形资产如科学数据等也是如此。
在资源稀缺的条件下，科技管理越来越强调科学研究的国家目标，甚至认为基础研究也应如此。[18]暂且不说国家目标到底是什么由谁来制定，就是确定了国家目标，又如何去实现它？如果科学研究的主体——研究人员的具体研究工作没有国家目标，怎么去实现它？因此，科学研究真要体现国家目标，我们认为要有机制激励和引导研究人员面向国家目标开展工作，其中重要的一条就是要促进合作研究。
促进合作研究是整合科技活动主体拥有的科技资源的重要途径，但从总体来看，当前的激励机制和科研环境还不利于合作研究。比如“有些研究情况对内保密、对外开放，国内同行只能偶尔从国外访问者口中了解一二。许多课题论证实际上也是引用外国已有的论据和‘权威’言论。”[19]缺乏合作正是造成这种“出口转内销”的低水平重复研究的重要原因。由于缺乏合作，当前在科研院所已经形成了很多“导师+研究生”的研究团队模式。研究生的流动性很大，难以有一个稳定的研究团队，这种模式不利于做长期性、原创性的科学研究，导师也不得不去做一些“短平快”的项目，并常常陷入找项目、招学生、忙检查的困境。
改善这种状况，除了研究人员自身要提高合作意识之外，外部激励机制如职称评定、科技评估、项目资助方式等都应向促进合作的范式转变，比如在项目资助上，科技计划管理部门是否考虑改变过去以个人为核心的资助模式以“促进团队科学”（Catalyzing Team Science）研究？[20-22]
参与文献及注释：
[1] 产学研：多重视角看研究发——第233次香山科学会议大会观点摘登[N]．科学时报，2004-7-13（4）.
[2] 徐冠华．全面落实科学发展观，努力开创科技工作新局面[EB/OL]．http://www.most.gov. cn/ztzl/qgkjgzhy2/ldjh/index.htm。该文为徐冠华部长在2004年全国科技工作会议上的报告（2004-02-25），另外一个突出问题为“科技评价体系不合理”。
[3] Dahlman,C.J.，Aubert,J.E.著．中国与知识经济：把握21世纪[M] ，熊义志等译．北京：北京大学出版社，2001. 125。作者认为“中国缺乏能力”重新配置自己的R&D资源未免有些偏激。
[4] 丁厚德编著．中国科技运行论[M]．北京：清华大学出版社，2001.87-95.
[5] 全国全社会R&D资源清查办公室编．全国R&D资源清查文件汇编[M]．北京：中国统计出版社，200127-29。国内关于科技活动的定义与OECD、UNESCO等国际组织的定义略有差异。国际上较为一致的定义将科技活动分为以下三个部分：R&D、科技教育与培训和科技服务。国内的科技活动分类没有“科技教育与培训”，增加了“成果转化与应用”。
[6] 高志前．市场经济条件下的公共科技管理[J]．中国科技论坛，2004，（4）：60-62.
[7] 顾卫临．整合分散复的科技资源[N]．瞭望新闻周刊，2003-9-22（8）.
[8] [英]特伦斯·基莱著．科学研究的经济定律[M]，王耀德，宋景堂，李国山等译．石家庄：河北科学技术出版社，2002.341-448.
[9] [美]斯蒂格利茨著．经济学（第二版）（上册）[M]，梁小民、黄险峰译．北京：中国人民大学出版社，2000.299，413。见其总结的第七点、第十点共识。
[10] [美]斯蒂格利茨著．政府为什么干预经济[M]，郑秉文译．北京：中国经济出版社，1998.69.
[11] EC．DECISION No 1513/2002/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL-concerning the sixth framework programme of the European Community for research, technological development and demonstration activities，contributing to the creation of the European Research Area and to innovation （2002 to 2006）（J）．Official Journal of the European Communities．2002，L（232）：4.
[12] 黄宏伟．整合概念及其哲学意蕴[J]．学术月刊，1995，（9）：12-17.
[13] Remarks prepared for delivery by Dr. Raymond L. Orbach, Director, Office of Science, to the Convocation on Facilitating Interdisciplinary Research, National Academy of Sciences, Washington, DC [EB/OL]．http://www.er.doe.gov/sub/speeches/speeches/Speeches.htm.
[14] 2003中国科技统计年度报告[EB/OL]．http://www.sts.org.cn/tjbg/zhqk/documents /2003/03 kjndbg.htm
[15] 饶毅．国家科学规划：宜深刻改造管理体制、而非具体计划科学课题[N]，科技中国，2004-5-28.
[16] 国家科技计划项目承担人员管理的暂行办法[N]．http://www.gongguan.most.gov.cn/ info/showinfo.asp?id=2155.
[17] 中国国家科委、加拿大国际发展研究中心．十年改革：中国科技政策[M]．北京：北京科学技术出版社，1998.19.
[18] 科技部等五部委在《关于加强基础研究工作的若干意见》中就提出要“加强基础研究和国家目标的联系”。见国科发基字[2001]81号，2001年3月6日。
[19] 郝柏林．20世纪我国自然科学基础研究的艰辛历程[J]．自然辩证法研究，2002，18（8）：11.
[20] 2003年6月23-24日，美国NIH的生物工程学会（BECON）举行了为期两天的“促进团队科学”（Catalyzing Team Science）（BECON第六次年会）研讨会，对当前NSF、NIH以资助个人为核心的资助模式以及团队科学的优劣势进行了讨论，并主张加强团队科学的支持。《Nature》和《Science》也分别刊发社论对此进行了讨论。
[21] Who’d want to work in a team [J]．Nature，2003，424（6944）：1.
[22] Donald Kennedy．Multiple Authors，Multiple Problems[J]．Science，2003，301（5634）：733.