sweet sweet holiday:中国:谁来“南巡”?

来源:百度文库 编辑:偶看新闻 时间:2024/03/29 02:17:08

中国:谁来“南巡”?

(2012-01-20)

郑永年专栏

走向社会,执政党就可以获得无穷的改革动力。邓小平的“南巡”就是这样做的,就是要在社会发展的大趋势来寻找改革共识、改革目标、改革动力。

  如果说邓小平1992年“南巡”确立了社会主义市场经济路线,为经济改革找到了突破口,那么今天所需要的第二次“南巡”,就是要把社会改革确定为执政党的政治路线,确定为下阶段的主体性改革,并且找到政策执行的突破口。

  改革遇到了困难,人们自然诉诸于政治改革。政治改革当然不可或缺,问题在于什么样的政治改革?在民怨沸腾的情况下,走政治激进化的道路是最危险的。无论是苏联东欧共产主义的解体、中国1980年代的经验,还是近来中东北非的动荡都说明了这一点。从民意的角度来说,政治改革的议题最容易被激发出来,但一旦政治激进化,就会导致国家进入一个毫无发展方向的困境。

  社会改革要优先于以选举民主为核心的政治改革。社会改革就是要解决民生问题。世界历史证明,以民生促民主,人们才有可能得到好的民主;反过来,以民主促民生,还没有成功的例子,坏民主的例子则不少。中国的政治改革必须有序推进。实际上,中共十七大已经确定了“党内民主推动人民民主”的政治发展路径。很可惜,这些年来,政治改革处于停顿状态,在一些重要方面尤其是法制和法治方面,甚至出现重大的倒退。政治改革停滞不前的局面要改变,但很难成为下一步改革的突破口。下一步改革的突破口在社会改革。

  首先,为什么要把社会改革界定为下一阶段的主体性改革?这里有几个主要原因。第一,通过第一阶段以经济改革为主体的改革,中国基本经济制度已经得到确立。经济改革仍有很大的空间,但主要是制度的改革或者改善问题。总体国家制度要得到改革,就必须找到新的突破口。较之以选举政治为核心的政治改革,社会改革并未涉及政治精英的核心利益,而且社会上下容易取得共识,比较容易进行。同时,较之政治改革,社会改革的可控性也高。就是说,即使犯些错误,比较容易纠正。政治一旦激进化,就很难控制。

改革应先民生后民主

  第二,今天中国社会的民怨大多是因为没有解决好民生问题。30年来的经济改革对中国社会制度的影响是方方面面的,包括社会保障、医疗、教育、住房等等。原先的体制的解体成为不可避免。因此,通过社会改革重建一套新的社会体制是唯一的选择。从社会体制建设的角度来说,社会改革也是广义政治改革的一个重要组成部分。

  第三,社会改革是为深化经济改革、实现可持续经济增长寻找新的动力。这里主要表现为要建立一个内需社会。2008年全球性金融危机爆发对中国经济的影响表明,出口导向型经济具有很大的局限性,很容易受到世界经济变动的影响。很多年来,中国一直面临西方的压力,无论是出口还是进口。金融危机爆发以来,中国主要的出口市场西方开始盛行贸易保护主义。中国尽管不喜欢,但这远远超出了中国的控制范围。每当面临来自西方的贸易保护主义,中国感到力不从心。一个高度依赖于外贸的经济体,可持续发展是非常成问题的。走出这一困局的唯一途径,在于建立一个消费社会,依靠内部的动力来达到可持续发展。但一个消费社会是需要社会制度基础的。西方之所以能够成为消费社会,不仅取决于其经济发展水平,更重要的是通过社会改革,而得以建设起来的社会制度,包括社会保障、医疗卫生和教育等。在中国,消费社会没有能够建立起来,主要的原因是缺乏一整套社会制度。只有确立了一整套社会政策之后,中国的消费社会才会有希望。

同时,社会改革是为将来以选举民主为核心的主体政治改革,打下坚实的制度基础。从长远看,以选举民主为主体的民主化不可避免。这当然不是说,中国要实现西方式的选举民主。无论中国实现什么形式的民主政治,都需要一个强有力的制度基础,需要一个强大的中产阶级,来保证政治制度的稳定并使得暴力因素最小化。而社会改革的目标就是要为民主化确立社会制度,培育中产阶级。

后强人时代的改革困局

  但是,关键的问题是,谁来“南巡”?1992年是政治强人的“南巡”。但今天,政治强人时代已经过去了,没有人会继续期望中国再次出现强人政治。政治强人往往来自革命或者战争。除非再次发生革命和战争,像毛泽东和邓小平式的政治强人很难在当代中国再现。尽管没有人可以保证,今天的中国不再会有革命或者战争,但革命和战争并非人们所期望的。

  没有了政治强人,怎么办?中国的选择并不多,那就是执政党要重新确立其改革的主体地位。不管人们喜欢与否,共产党是今天中国唯一的政治主体。各种社会力量尽管在成长,但没有任何政治力量可以取代中国共产党。正因为这样,执政党必须也应当成为改革的主体。

  如何确立共产党作为改革的主体呢?执政党改革主体的确立,必须成为这些年人们讨论的“顶层设计”的主要内容。很显然,这个概念的提出,和强人政治时代的结束有着密切的关联。改革的一个重要因素就是政治领导层的政治意志。在强人政治时代,政治领导层的政治意志,比较容易转化成为政策并加以实施。在强人政治之后,领导集体的政治意志变得非常重要。但是,较之强人的政治意志,集体政治意志比较难以形成。中国面临经济社会甚至政治方面的巨大挑战,所有这些挑战都要在改革过程中得以应付和解决。没有强烈的集体政治意志,只能导致面对问题却无动于衷的局面。

  当执政党的改革权威不断弱化的时候,就需要顶层设计。不过,不能简单把“顶层设计”理解成为中央集权。实际上,“顶层设计”要解决的其中一个大问题,就是集权之下的不改革局面。从上世纪90年代中期开始,随着强人政治时代的过去,中央权威开始感受方方面面的制约。因此,也是从那个时候开始,在“维护中央权威”的目标下,各方面的权力开始集中于中央,包括财政税收、金融和人事任命等等方面,很快就改变了自80年代以来的分权状态。

权力集中却被利益部门把持

  不过,中央集权不见得表示领导层有权力。在很大程度上,90年代以来围绕着“国家能力”建立的集权体制,主要是加强了国家代理人(行政官僚)的集体行政权力,政治上反而削弱了党中央的领导权。也就是说,中央的实际权力,大多分散于各个官僚机构和部门,而不是在最高决策部门。中国尽管反对西方式的分权与制衡制度,但在实际层面,中央各个部门之间的互相制衡远较西方强。经济和政治等各方面的官僚既得利益,因此有了长足的成长,它们往往各自为政,不听号令。同时,因为党内民主和集体领导体制的出现,即使最高决策层的权力也变得相当分散化。这容易使得各方面的既得利益挟持改革议程,最终导致了目前的“不改革”现状。

  在这样的情况下,顶层设计的重要性不言而喻。从改革的思想、方案的设计,到改革政策的落实,再到新制度的形成,都离不开自上而下的权力。在近现代国家,没有一项重大的国家制度,是在没有强势领导人权力运作下得以确立的。

  但是,在中国的政治环境中,无论是改革的发动还是改革的可持续,地方和社会的动力非常重要。一旦忽视地方和社会力量,任何形式的顶层设计会是空中楼阁。顶层设计要成功,还必须依靠地方和社会的力量。

首先就要从中央地方关系中寻找。中国的改革往往首先从地方开始的,在各个地方开始实践,然后通过“顶层设计”,把地方经验提升成为国家政策,推广到全国的。这些年来,地方各方面的改革试验也一直在进行,涌现出各种不同的模式。在很大程度上,地方领导人最具有改革动力。目前中国存在的地方发展模式,大都来自于地方官员。从发展的角度来看,地方是一线政府,政府官员和社会关联度大,在强大的压力面前,他们必须有所创新来应付或者解决问题。作为一线干部,他们了解社会,也并不缺失解决问题的思路和方法。

  再者,地方创新也符合地方官员的利益。在后强人政治时代,政府官员之间的政治竞争已经不可避免,而确立不同的地方发展模式就是中国式政治竞争的一个重要部分。很多地方干部必然成为未来中国的领导人,他们也在思考如何改革的问题。地方改革成功了,就可以扩展到其他地方。这对他们自己的前途也非常有利。在和平年代,改革的成功是地方干部政绩最重要的根据。

  地方发展模式的竞争是好现象。无论是重庆还是广东,地方根据自己的特点,确立了自己的发展或者社会管理模式。最近广东的发展,包括乌坎事件的顺利解决、向社会分权、培养公民社会等表明,如果能够充分授权于地方,地方政府有能力在多方面进行创新。但是,必须注意到,尽管今天的中国各地方改革都在树立自己的模式,但并没有发生类似80年代那样惠及全国的效果。在80年代,地方改革呈现两个显著的特点。第一是地方的大胆和勇气。在经历了改革前的贫困社会主义实践之后,全国各地都想摆脱贫穷,创造出自己的地方发展模式。当时地方发展水平,往往取决于一个地方是否能够在一些改革方面先行先试。第二是成功的地方改革很容易上升到全国层面,扩张到全国的其他地方。当时几乎所有国家层面的改革都是在地方先行先试的。但是今天,不仅地方先行先试的勇气不如从前,而且即使像上述被认为是成功的地方改革,也仅仅限于地方,没有扩散效应。

  为什么会这样?这里其实也是一个顶层设计问题。在后强人政治时代,地方改革也受到体制非常巨大的限制。政治强人可以充分授权给地方,让地方充分改革。如果出现问题,强人也可以为地方改革提供政治保护。这尤其表现在早年“经济特区”的改革上。同时,强人也很容易把成功的地方改革经验上升成为国家层面,把改革推广到国家的其它地方。现在则不然。一些地方改革者顾虑重重,既是因为缺少来自上层的充分授权,也是因为没有上层权力的政治支持,很难把地方改革经验上升到国家层面。除了少数地方的领导人在大张旗鼓,多数地方领导人都选择低姿态、低调的改革路线。对执政党来说,现在的问题在于如何动员地方改革的动力。这一问题的解决,取决于高层的顶层设计。高层对地方的改革如果没有共识,那么就很难出现中央和地方配合的顶层设计,而互相否决的局面还会继续存在下去。

社会参与决定改革成败

  除了地方政府层面,地方动力更应当关注社会的参与。没有社会的参与,顶层设计不可能科学。在改革领域,无论是经济、社会和政治,都会涉及到社会,因为所有改革的起点和终点都是社会。如果没有社会的参与,很多决策在表面上看可能非常理性和科学,但实际上却脱离社会现实,并不能反映社会现实的需求,最终可能流于空想。

  不管一项改革是通过怎样的顶层设计,如果没有社会的参与,就不可能实施下去。改革需要社会的接受度和支持。这一点在中国尤其显得重要。很多政策往往是自上而下制定,但往往是只停留在口头和口号上。尤其是当受到地方政府和官员的阻力时,中央政府可说是毫无办法来克服地方阻力。任何改革,没有社会的大多数的支持,就很难超越既得利益,而得以实现。

  更为重要的是,社会参与可以影响目前的中央和地方关系。中国各地地方差异大,中央政策不可能一刀切地在各个地方实施。这就给地方政府创造了客观条件去实践各种地方改革。在没有社会的监督下,地方官员的改革可能是一种自私的行为,只是为了自己的个人前途。要遏止这种情况,就需要地方社会的参与。社会的参与,在一定程度上会迫使地方官员具有长远的利益考虑,而非短期个人利益所驱使。

  同样重要的是,社会参与可以解决如何制约地方官员的权力问题。中国目前的情况是,随着党内民主的实施,中央层面领导人所受到的制约越来越多,但地方仍然没有发展出有效的制约机制。地方“一把手”腐败、权力滥用,仍然是一个普遍的现象。在缺失社会参与的情况下,地方“一把手”大多可以成为“土皇帝”,至于是不是真成为“土皇帝”,则取决于地方领导人的自我约束。但自我约束是很不可靠的。因此,要避免地方坐大,还必需实现社会的参与。

  更为重要的是,没有社会的参与就没有改革的压力。没有改革的压力,各级政府绝不会有改革的动力。邓小平“南巡”就是从地方、从社会寻找动力的典范。

今天,与其说呼唤强人政治,倒不如执政党领导集体作一次集体的“南巡”。在很多年里,中国政治领域曾经流行“红色旅游”,从革命的源头来寻找执政党的灵魂。“红色旅游”达成了共产党不能忘本、改革要以人为本的政治共识。但是,解决问题必须是面向现实,面向社会,面向未来。如果不想被革命,那么唯有改革。改革,也只有改革,才能拯救改革,拯救社会,拯救执政党本身。走向社会,执政党就可以获得无穷的改革动力。邓小平的“南巡”就是这样做的,就是要在社会发展的大趋势来寻找改革共识、改革目标、改革动力。在邓小平“南巡”20周年的今天,人们期待着执政党能够再次寻找到改革灵魂,再次杀出一条血路,把中国的改革事业推到下一个阶段,以实现执政党“立党为公”的理念。

作者是新加坡国立大学东亚研究所所长,文章仅代表个人观点