推動組織改造，檢視政府職能

採訪 / 林文玲、謝明彧；撰文 /  謝明彧、陳芳毓

世界銀行6月29日發布2008「全球治理指標」（Worldwide Governance Indicators）報告，台灣在「政府效能」「言論自由與政府責任」兩個領域都下滑，其中政府效能得分並創下1998年以來新低；瑞士洛桑管理學院（IMD）世界競爭力排名中，台灣不僅整體名次下跌，在政府效能項目的評比亦下降。

同一時間，台灣有史以來最大政府組織改造，也正在展開。遇上排名下滑雖是巧合，許多在這些評比上排名急速竄升的國家，都在2000年後發動了組織改革，其中包括中國。選在此時推行改造計畫，是為了完成22年前的未竟之功，但也是消解阻力的契機。否則就只能眼看台灣的競爭力隨著行政效能節節下降。

政府需要組改，企業亦然。在本次政府組改的「四化」（去任務化、委外化、地方化、行政法人化）中，「行政法人化」把公務機關「公司化」，利用績效管理來精簡人事、提高效能。若龐大僵固的政府組織都能藉此脫胎換骨，企業組織也更應大膽啟動內部的再造計畫。

Q：推動政府組織改造，為何有助於提升國家競爭力？
A：任何組織（包括政府、企業或教育單位等）每隔一段時間，都該展開一次大體檢，釐清哪些事情已經喪失意義，哪些事情最為重要；而推動組織改造，即是迫使我們重新檢視整個政府的職能。

政府的中央部會多達37個，遠超過一般民主國家（約介於15～20個之間）。數目愈多，就表示進行跨部會協調的成本愈高，這與政府效率大有關係。試想，一家公司如果有30個部門，各部門都有一個經理，共同對總經理負責，總經理該如何管理？

我常常舉的一個例子。以前沒有NCC，跟資訊產業或網路犯罪有關的事，就歸交通部管；現在有NCC，反而分不清。網路犯罪該誰管？交通部不管，刑事警察局說：「我們只是傳統警察。」NCC說：「我們只是仲裁業者之間的執照的核發，我們也不管。」

有三個部會，結果一件事卻變成三不管，分工分得太細，使得行政流程拉長，所以協調成本增加。組改不是什麼新奇的事情，我們只是在完成一件過去沒有完成的事情。

Q：能不能談談政府組織改造「四化」中的「行政法人化」？
A：我們的目標是政府部會從37個減成29個，公務員從20萬人左右減到17萬3000人左右。做法之一就是把一些事情讓民間來做，就像是「行政法人」：用公家預算做事，但任務內容並不涉及公權力，可能是服務或研究性質。

比如說，早期兩廳院的工作者都是公務員，但公務員領的是薪水、不是分紅，所以沒有把活動辦得轟轟烈烈，替國家增收稅收的動力。朱宗慶就是率先去做中正文化中心的行政法人化，當時是在沒有法源的情況下特別立法，有點實驗性質。人事行政局現在就是要制定母法「行政法人法」，讓想變成行政法人的公務機關，都可以提出來。

行政法人的目的，就是讓人事和會計制度不受公務機關的拘束，可以招聘專業約聘人員和經理人，只是專業經理人還是要受國會監督。現在中正文化中心裡，絕大部分都不是公務人員，他們只要節目辦得好、門票收入夠，就繼續任用。

這種型態的組織介於公務和私人部門之間，除了行政法人，還有財團法人，像工研院或國家衛生研究院。其實像圖書館、研究中心，由於不必行使很強的公權力，都可以變成類似機構。在美國或英國，這些服務性質的工作，早就已經外包。

行政院組織改造在今年完成立法後，並不是從此天下太平。社會不斷在變，民國35年時，政府根本不會想到要有個「環境部」，但現在愈來愈多國家政府設有環境部門，這就是一個潮流。相對來說，有些部會則是可能被退裁。過去我們是徵兵制，一年有幾十萬大軍，還有榮民，所以需要退輔會。可是現在老榮民已經差不多都凋零，我們又將開始實施募兵制，退伍軍人人數若不是特別龐大，這項業務或許就可以回歸國防部。

在這一波政府組織改造中，蒙藏委員會將走入歷史；下一波改造，可能又會有其他部會消失，但說不定也會成立新的部會。時代在變，組織改造每隔一、二十年，就要調整一次。

Q：聽起來其他國家的政府改造，都已經融入服務的精神。我們落後多少？
A：提升政府效能時，有3個面向很重要。第一是組織架構的調整，包括政府要有哪些部、會、司，分別負責什麼功能。第二是行政效能的提升，組織結構調整之後，效能一定會提升，但要更進一步提升效能，則有賴行政流程改造。比如說，規定說所有公文在一個部會內，3天內一定要簽核，這就完全不涉及組織，但效能馬上改變。
第三是整個公務員制度和文化心態，這部分的關鍵在於公務人員制度是否要改成薪水績效制度。台灣的官制官規很僵化，做得好壞薪水都一樣；新加坡政府則是推行績效管理，做得好給得多，做不好給得少。這個制度一改，文化就會改。
過去22年來，行政院組織改造大部分時間都花在第一個層面（現在已經完成了），今年開始要做第二部分，而第二部分比第一部分更為重要。

江宜樺
1960年生，耶魯大學政治學博士。現任行政院研考會主任委員、台灣大學政治系教授。