浪漫刺客网盘:16.进一步推进扶贫开发的若干建议

进一步推进扶贫开发的若干建议

消除贫困仍然是21世纪初中国全面建设小康社会和社会主义和谐社会面临的挑战。为应对挑战必须以全面落实科学发展观、努力缩小贫富差距、实现经济社会协调发展为宗旨，确立全新的扶贫开发指导思想和总体思路，采取切实改善贫困人口基本生活、生产和发展条件的综合性反贫困策略，迅速有效地缓解农村和城市的贫困现象，更加有效的促进社会和谐和新农村建设。笔者长期从事扶贫开发理论研究和实践工作，在当前的经济和社会发展形势下，对今后一个时期的扶贫开发工作提出若干建议，供决策参考。

第一、必须从世界的高度，审视农村贫困的严峻态势

世界银行在《2002年的中国：新世纪的发展挑战》中指出，随着中国贫困人数的减少，进一步减轻贫困的目标也越来越难以实现。鉴于中国存在着巨大贫困差距和贫富悬殊，“收入不均所导致的贫困现象是21世纪中国反贫困治理的基本领域”。2005年9月亚洲开发银行发表的《亚行2005年关键指标》指出，亚洲还有6亿多赤贫人口，93％分布在印度、中国和南亚，其中中国为1.73亿。联合国《2005年人类发展报告》阐述：尽管在过去的15年间，中国的人类发展指数排名上升20位，列第85位，“但是中国减贫的步伐明显地放缓，在1990至2001年期间，超过90％的减贫任务都是在1996年以前完成的。”也就是说，在近10年来，中国只完成了不到10％的减贫任务。如果根据国际上每人每日支出不足1美元即为贫困人口的标准，世界银行估计目前中国约有1.35亿人还处在国际贫困线以下，相当于总人口的1/10，仅次于印度位列世界第二。2005年我国城镇人均可支配收入为10493元，农村人均纯收入为3255元，按城乡人口加权平均，2005年我国人均纯收入为6874，按照“贫困线定义为中等净等价收入的50％”V.富克斯定义衡量，中国农村的贫困分布将是一个非常严峻态势。从1978年12月召开十一届三中全会到2006年，中国农村的扶贫开发走过了28年的风雨历程，在中国政府的直接干预、全社会的巨大支持、国际社会的多边援助和贫困地区人民的共同努力下，农村绝对贫困人口占农村总人口的比例由30.7%下降到3.17%，中国政府为缓解农村贫困地区的绝对贫困状况所采取的种种措施和所取得的杰出成就得到国际社会的广泛赞誉和高度评价。但是由于贫困产生的历史根源、贫困运行机制的独特性质和扶贫制度安排的矛盾缺陷，农村贫困地区的贫困状况依然十分严峻。到2005年底，全国农村没有解决温饱的贫困人口还有2365万人，他们的收入上限(683元)仅仅是全国农民人均收入(3255元)的21.18%；低收入贫困人口还有4067万人，他们的收入上限(944元)仅仅是全国农民人均收入的29.27%，592个扶贫开发工作重点县农民人均纯收入1723元，仅为全国平均水平的53.43%。没有解决温饱的贫困人口和刚刚越过温饱线但还不稳定的低收入人口总计6432万人，而建档立卡的扶贫工作对象有近1亿人。农村贫困地区特别是西部少数民族贫困地区的贫困群体70％居住在深山区、石山区、高寒山区和边远地区，其生存环境恶劣、自然灾害频繁、基础设施薄弱、贫困程度深重。在扶贫开发中，既要逐步缓解剩余特困人口的贫困问题，又要稳定解决低收入贫困人口的温饱问题，还要逐步改善贫困人口的综合素质，任务相当艰巨。尽管目前的中国扶贫开发在世界范围内受的赞扬的声音很大，但也有些国际组织有着不同的声音，不管这些声音出于什么样的目的，我们在实际工作中，要当着正面的意见来接受，对当前面临的严峻形势要有更深的警觉。

  第二、从科学发展观的高度，确立新的反贫困的指导思想

科学发展观最重要的是，以人为本，全面协调可持续性发展，贫困面大贫困程度深，贫困人口多，贫富收入差距大，就很难达到科学发展的目标。所以，推进中国农村的扶贫开发必须确立新的指导思想，充分认识到广泛存在的贫困现象和极其深重的贫困程度不仅将导致贫困地区人民在世界文明进步的趋势中群体性人类不安全感的增加、大幅度降低各族人民对社会主义改革发展、经济现代化与和谐社会建设的认同和支持，动摇区域各族人民对中国共产党和中国政府的信心，产生消极对待甚至极力抵触情绪，而且极易被国内外极端民族势力、极端宗教势力和暴力恐怖势力所利用，引发一系列区域性或整体性的社会政治动荡，进而成为影响中国国家安全和中华民族发展战略全局的重大隐患。因此，农村扶贫开发必须充分考虑反贫困对象所体现的民族性、区域性、边缘性特征，坚持把扶贫开发作为全面建设小康社会、推进社会主义新农村建设的重要任务，把消除贫困作为促进社会公平正义、构建社会主义和谐社会的重要举措。充分认识在市场经济条件下扶贫开发的长期性、艰巨性和复杂性，充分认识到贫困地区发展的基本任务是提高人力资本素质、健全基础设施和改善生态、社会环境，而不是实现工业化、城市化和现代化的历史任务。充分认识到在扶贫开发过程中，必须始终坚持实事求是、因地制宜的开发方针，力戒官僚主义、形式主义的工作作风，制定切合实际的项目实施程序和检测评估标准，把扶贫资金最大限度的用在解决群众温饱问题的种养殖业上，用在解决贫困人口生存问题直接相关的基础设施建设上。充分认识到扶贫开发必须始终坚持经济开发、综合治理，即解决贫困人口的温饱问题与区域经济开发相结合，增加经济收入与改善生态环境相结合、特色资源开发与基础设施建设相结合、人力资本投资与劳动力转移、输出相结合、移民搬迁与小城镇开发建设相结合、贫困治理与计划生育工作相结合，经济开发与解决社会问题相结合。充分认识到中国农村扶贫开发的重点是西部贫困地区，而西部贫困地区扶贫开发的重点是少数民族地区特别是边境少数民族地区。

第三、始终把发展作为贫困地区治理的第一要务

研究表明，推进中国农村的扶贫开发必须在大力加强宏观战略指导和区域发展援助的基础上，逐步改变扶贫投入集中于生产性投资的资源配置格局，通过制度创新确立全新的扶贫管理体制，改变传统单一的、分散的、以经济扶贫为主体的资源配置格局，通过政府主导的一系列扶贫计划和政治、经济、科技、文化各方面的综合投入，以建立农民经济收入稳定增长机制为目标，通过人力资源开发、基础设施建设、强化科技扶贫、深化对口帮扶、加强乡村基层政权组织建设，推动贫困地区农业资源、旅游资源、矿产资源的开发和劳务输出的发展满足贫困人口的基本需要，从单纯通过区域开发或县域发展解决贫困问题的思路转到全面改善贫困地区的基本生产、生活和发展条件。

农村扶贫开发在新的阶段主要包括三个方面：一是向以人类贫困和弱势群体贫困为主体的绝对贫困人口提供基本生存条件的满足，包括通过政府、部门、社会力量和国际机构向他们提供粮食、衣物等基本的生活必需品、人畜饮水、卫生设施、健康服务、基本住房、移民搬迁等援助措施以迅速缓解贫困状况，这是扶贫开发的关键；二是向以收入贫困和知识贫困为主体的相对贫困人口提供基本生产条件的满足，包括通过政府扶持、社会援助、以工代赈、个体参与的方式向贫困人口提供最基本的农业生产条件，改善贫困人口的人力素质，帮助其修建基本农田、水利设施、乡村道路及基础能源、通信设施，以改善农业基本生产条件，为贫困农民增收致富奠定基础，这是扶贫开发的重大转变；三是向以能力贫困和权利贫困为主体的全体贫困人口提供基本发展能力的满足，包括通过基础教育、职业技术教育和各种层次、各种内容的技术培训，提高贫困人口的农业生产技能、非农产业技能和劳务转移技能，提高贫困人口在市场经济条件下的自我生存能力、自我选择能力和自我发展能力，坚持开发式扶贫，这是扶贫开发的长期目标。

第四、要从国家长远发展的战略高度创新扶贫开发机制，强化社会服务职能

一是创新扶贫机制。中国的国情和当前的贫困状况决定了中国扶贫开发的任务，是贯穿整个社会主义初级阶段始终的任务，是要通过几代人甚至几十代人的努力才能实现的反贫目标，而目前的扶贫开发机制很难适应这样一个形势。因此，加强扶贫开发机制创新，推进法制性扶贫开发，是今后扶贫开发的重点。创新扶贫开发制度，推进农村扶贫开发必须切实扭转目前扶贫开发工作中条块分割、机构重叠、政出多门、各自为阵、相互掣肘的局面, 用法制原则规定政府、各种社会组织及贫困人口自身的权、责、利关系，建立扶贫开发的法律法规、政策体系等一系列制度安排。中央政府应考虑成立国家扶贫开发署或扶贫开发总署来统筹中国的反贫困战略，加强综合行政职能和统筹协调扶贫资源的整合能力，实行垂直一体化管理，并制定全新的贫困地区考核指标。贫困面积较大的省、市、自治区也应成立对等机构落实扶贫责任。努力实现四个同时推进，一是解决温饱和巩固温饱同时推进，二是解决农村贫困问题和城市贫困问题同时推进，扶贫和扶智及扶人同时推进，单一投入渠道和多元的投入渠道同时推进。国家扶贫开发工作重点县应成立由党委一把手亲自挂帅、党委、政府各分管领导参加的高规格领导小组，承担扶贫开发的最高责任。逐步建立扶贫项目监测机制，建立贫困人口档案并跟踪管理，开发扶贫资金和项目的管理监测信息系统。明确贫困地区群众在反贫困战略中的主体地位，强调群众参与，改变过去过分依赖自上而下的行政干预、贫困人口的参与只是被动投工投劳的传统模式，充分尊重贫困群众在扶贫开发中的知情权、决策权、实施权、受益权与监督权，充分尊重贫困地区特别是少数民族地区的风土人情、传统习惯、乡土知识体系及其它非正式制度约束，决不能违背群众意愿，搞片面决策、行政命令或强制摊派。

二是强化社会服务，社会服务职能。社会服务职能的重点是对丧失基本生存条件的贫困人口进行生活救济、实施地质灾害频发区、地方病流行区和生态环境恶劣区贫困人口的扶贫搬迁工程，加快乡村道路、交通、能源、通讯、广播电视基础设施建设，采取切合实际的政策措施和资金投入保证建设质量、提高建设标准、增加使用年限。增加对贫困乡村基本卫生基础设施的经费补助，提供专项经费用于培训贫困乡村医务人员、完善县、乡、村三级卫生服务网络。对老、弱、病、残、鳏、寡、孤、独、呆、傻等丧失基本劳动能力、很难通过扶持手段脱贫的特困人口要尽快建立最低生活保障制度对其长期救助。中央政府应尽快建立与社会保障体系配套的社会援助制度，支持社会力量对贫困地区的援助行为，鼓励更多的个人、企业和社会组织捐款组建扶贫基金，援助贫困地区进行危房改造、移民搬迁、基础教育、成人科技文化教育、师资培训、以妇女健康和严重地方病防治为主体的卫生服务、计划生育服务、卫生院(所、站)设施改造和医技人员培训等。

                                    赵曦   张平

                               2006年12月19日