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发展中国家财政政策演变及启示三 

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无忧会计网　www.51kj.com 时间：2006-10-7 9:50:00   作者：张 斌   来源：《世界经济研究》（2004年第5期） 发表评论 查看评论

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    三、发展中国家财政政策的局限性及面临的主要问题 

　　尽管财政政策在发展中国家促进发展方面占有重要的地位，但应当明确的是财政政策只是整个经济社会发展战略的一个有机组成部分。财政政策的制定与实施受到内外部诸多因素的约束，需要在货币政策、产权制度改革等措施的配合下才能发挥作用。对于发展中国家来说，“税收和财政政策只是在很大的整体中起一个原子般的作用。因此，人们在依赖税收和财政政策以前，记住税收政策和财政政策只是作为发展的决定因素之一在起作用，这一点非常重要，……只有当我们明确税收政策和财政政策的局限性时，才能更好地确定和实现税收和财政政策的目的。”


　　1.发展中国家财政政策应对外部冲击的局限性

　　在经济全球化的冲击下，随着商品与资本流动的自由化，发展中国家的经济越来越受到世界经济波动的影响，国内宏观经济环境的稳定不仅取决于本国的经济周期和宏观经济政策，而且更多地受到来自外部的冲击。对于许多发展中国家而言，受到经济实力和财政资源的限制，财政政策(也包括货币政策)在应对外部冲击时往往是无能为力的。因此，发展中国家宏观经济的稳定在很大程度上受到外部经济环境的制约和影响，尤其是国际市场汇率、利率的波动对发展中国家的外资流入、对外贸易以及整个财政、债务、外汇收支有重大的影响。在这方面，发达国家应当对建立稳定的、有利于发展的国际经济环境负有更大的责任。应当建立更有效的国际合作机制以帮助发展中国家应对来于外部的冲击，国际组织如国际货币基金组织、世界银行以及发达国家应当设立专门帮助发展中国家缓解外部冲击的基金，并在维护国际市场稳定方面发挥更大的作用。

　　2.财政政策促进发展与保持稳定的矛盾

　　财政政策保持宏观经济稳定的目标与促进发展的目标之间存在着内在的矛盾，保持宏观经济稳定往往需要重视财政收支的平衡，而促进发展的财政政策则要求较低的公共收入水平以促进私人储蓄与投资，同时要求扩大财政的公共支出范围，为经济发展提供较为完善的基础设施和公共服务，这会导致内在的财政赤字压力。在国际货币基金组织对发展中国家的援助过程中，这一矛盾表现得尤为明显，为确保经济的稳定和按期偿还借款，接受援助的发展中国家必须执行严格的财政调整措施，增加税收、缩减公共支出以减少财政赤字，而增加税收损害了私人部门的经济发展，缩减公共支出尤其是社会保障和对贫困阶层转移支付的减少，将会使本已在外部冲击中遭受打击的低收入阶层的生活雪上加霜。

　　对发展中国家而言，相对于有限的收入水平，在经济发展的各个阶段政府所需要承担的公共支出水平总是居高不下的。在经济发展的早期阶段，大规模的基础设施建设是经济获得发展的必要条件；而随着经济的进一步发展，发展中国家政府又需要在教育、医疗、社会保障、环境保护、农业及农村改造、收入转移支付等方面提供大量公共产品和服务。因此，发展中国家始终存在着内在的财政赤字的压力。要解决经济稳定与促进发展的矛盾，发展中国家在有效动员国内资源的同时，需要充分利用国际援助弥补财政赤字，实现经济稳定与促进发展的兼顾。因此，官方援助在发展中国家，尤其是低收入国家的经济发展中具有重要的、不可替代的作用。

　　尽管历史上官方援助作为传统的促进发展的措施作用并不显著，因此受到许多经济学家的质疑。但是需要否定的不是官方援助本身，而是整个传统的经济发展战略和官方援助的投向及管理方法。官方援助的重点需要转向经过严格论证的基础设施项目、为缓解贫困而实施的转移支付项目及技术援助项目。援助项目可以采用市场化的运行模式并加强对援助资金使用的监督，以提高援助资金的使用效率，防止可能存在的寻租和腐败。

　　3.财政政策要有利于建立完善的市场机制和金融体系

　　金融压制和市场残缺是发展中国家在发展过程中普遍遇到的问题，因此利用财政手段动员国内资源用于经济发展对于发展中国家，尤其是处于发展早期阶段的国家而言具有重要的意义。但是，随着经济的发展，财政政策本身的局限性决定了财政手段不应当成为资源配置的长期主导力量。发展中国家要重视市场的培育和金融体系的建立和完善，应当尽早使基于市场机制的资源配置在经济发展中占据主导地位。以政府为主导的资源配置方式并不会自动让位于市场化的资源配置方式，长期以来围绕政府权力形成的既得利益集团会阻碍这种转变。因此，发展中国家要意识到财政政策本身的局限性，实行有利于社会公正的制度变迁，确保市场对政府及财政的有效制约。

　　4.经济发展中税收政策的局限性

　　发展中国家的税收政策肩负有筹集收入、引导投资、实现收入分配等诸多职能，除了要尽可能避免税收对市场的扭曲外，我们必须意识到税收政策的局限性。概括地说，税收政策成功与否依赖于四个原则：公民普遍受税收制度约束；税收归宿明确；税率设计精确；经济仅受价格影响。如大多数发展中国家的农村几乎不纳所得税，因为人口的绝大部分位于农村，对多子女家庭的高边际税率总体上就起不到预期的效果。而税收归宿不能确定，税收政策的结果必然偏离其目标。如果公司税税负可以轻易转嫁给劳动者，提高公司税税率也难以压缩资本密集项目的规模。若某一行为受到其他非经济因素的影响，那么运用税收政策，通过影响价格调整这一行为是无效的。如在许多发展中国家，女童上学接受基本教育不是取决于是否免费，而是取决于社会是否允许。

　　另外，税收政策在执行过程中受到实际税收征管能力的严重影响，许多设计良好的税收政策会由于税收征管的原因而半途而废。发展中国家个人所得税的情况是这个问题的典型代表。这实际上是发展中国家公共管理能力对财政政策的制约的一个重要方面。

　　5.发展中国家公共管理能力对财政政策的制约

　　除上述税收征管能力对财政政策的制约外，发展中国家公共管理能力的缺乏对财政政策的制约还表现在其他许多方面：如不掌握公共支出项目的成本一效益分析技术导致的公共支出效益低下、由于无法准确预计财政收支造成的经济波动等。因此，发展中国家公共管理能力的提高对于促进经济发展具有重要的意义，对发展中国家经济发展的国际援助项目应当把人员培训和技术支持作为其重要的组成部分。

　　四、对我国的启示

　　我国作为社会主义的发展中大国，自然条件、历史传统、文化背景、发展阶段等许多方面与其它发展中国家的情况不尽相同。但在经济一体化的国际背景下，经济发展自身的规律性决定了财政政策的制定和实施存在着许多具有共性的问题。发展中国家利用财政政策促进发展的理论与实践对我国财政政策的完善具有许多有益的启示。

　　1.要建立应对全球化冲击的财政政策机制与措施

　　保持宏观经济稳定，熨平经济波动是财政政策的重要目标。随着经济全球化的迅猛发展和我国对外开放的深入，应对来自于外部的冲击对保持国内宏观经济稳定、促进经济持续发展具有越来越重要的意义。1997年亚洲金融危机是这一问题的最好说明。我国加入WTO后，国际国内经济的相互影响、相互依存程度将会进一步加深，而国际收支、货币市场、资本市场和财政政策之间在开放条件下存在着错综复杂的联系。在市场经济体制中，财政政策在某种程度上是政府可以进行主动调控的最重要的变量。因此，深入研究全球化对国内经济稳定的影响并建立相应的财政政策应对机制与措施对于经济发展具有重要意义。这些措施既包括局限在一国内部的财政措施也包括诸如建立国际或区域稳定基金等多边合作措施。

　　2.要重视财政政策在促进经济增长中的作用

　　近年来，发展中国家的政策实践及内生增长理论强调人力资本、技术进步在经济长期增长中的重要作用。发展政策由传统重视物质资本的积累转向重视人力资本的培养。作为财政政策而言，一方面要通过加大对教育、科研开发的财政支出，提高全社会各个层次劳动力的素质，提高整个国家的教育、科研水平；另一方面要通过提供一些有利于企业生产经营活动的外部条件和税收刺激(包括加速折旧、投资税收抵免、盈亏相抵、纳税扣除、优惠税率、免税期等等)，调动企业增加人力资本投资、研究与开发投资的积极性，为经济的长期稳定增长提供支持。

　　3.国有资本的布局调整与建立完善公共财政体制

　　我国作为长期实行计划经济的国家，在政府对经济的干预和控制方面比大多数发展中国家有过之而无不及。经过20多年的改革开放，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，公共部门和国有企业在经济总量中的比重不断下降，但国有企业的经营状况并没有得到根本的好转，在竞争性领域仍然存在着大量的国有资本，而在关键性的电力、电信等行业国有资本的垄断没有被打破，在金融等领域对民营企业和资本的歧视仍然十分严重。因此，国有资本布局的调整与促进民营资本发展是我国经济发展必须解决的重要问题。

　　另一方面，与市场化改革相配套的公共财政体制尚不完善，政府掌握的资金来源混乱，财政性资金在支持农业和农村发展、普及教育、医疗和社会保障等方面的比重过低。因此，调整财政支出结构，建立公共财政体制是下一步我国财政体制改革的重点。

　　4.通过税制改革促进经济发展

　　进入20世纪80年代以来发展中国家以“拓宽税基、降低税率、简化税制”为主要内容的税制改革，对促进经济发展起到了积极的作用。我国1994年以实行增值税为主的税制调整初步建立了适应市场经济要求的税收体系，与发展中国家的税制改革的基本原则是一致的。90年代以来发展中国家税制改革进一步深化，通过减税刺激经济增长是包括发展中国家在内的世界税制改革的普遍趋势，对我国税收体系调整具有重要的借鉴意义。

　　5.推进预算体制改革，提高财政收支的透明度和合理性

　　近年来国际社会非常重视提高发展中国家政府行为的透明度，以提高财政收支的合理性。我国经济发展中同样存在着财政收支透明度不高，财政支出结构不合理等问题。因此，一方面要通过制度建设加强对各级财政收支的监督，提高财政收支决策中社会各阶层的参与度；另一方面要进一步推进预算体制改革，推行政府采购、编制部门预算，在公共投资项目中采用成本一效益分析等方法，以增加财政收支的透明度和合理性，提高财政运行质量和效率。 
 
    作者:张 斌 来源:《世界经济研究》（2004年第5期）