人生七部曲哔哩哔哩:发展中国家财政政策演变及启示二

发展中国家财政政策演变及启示二

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无忧会计网　www.51kj.com 时间：2006-10-9 8:39:00   作者：张 斌   来源：《世界经济研究》（2004年第5期） 发表评论 查看评论

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      二、全球化与市场化背景下发展中国家的财政政策 
 
　　20世纪90年代以来，新经济的发展及经济全球化对发展中国家产生了深刻的影响和冲击，南北差距进一步拉大，发展中国家面临着更为紧迫的发展任务。外界环境的变化、经济理论的深化以及发展中国家50年来发展实践的经验教训，使发展中国家的发展战略由强调政府计划与对经济的干预转向重视利用市场机制，市场取代政府成为推动发展的主要力量。抛弃政府主导的计划化发展思路，转而依靠市场促进发展是新时期发展中国家发展战略的根本性转变。为适应这一转变，财政政策相应地进行了以下的调整和完善：

 
　　1.为发展创造稳定、可预期的宏观经济环境
 
　　传统的财政政策强调在私人储蓄不足的情况下，公共储蓄对于物资资本形成和经济增长的重要性。因此，财政政策的中心首先在于为发展而筹集资金以支持规模庞大的工业化投资计划。由于经济发展水平的限制，利用财政政策动员的国内资金的数量是有限的，远远不可能支持工业化所需的资本，即使在存在外援的情况下，也不可避免地存在严重的财政赤字。由于较低的收入水平以及国内金融部门的制约，财政赤字往往不可能依靠国内公共债务的方式解决。因此通货膨胀成为政府弥补赤字的重要手段。在一些发展中国家，由于缺乏有效的税收体系和税收征管网络，通货膨胀甚至在相当长时期内是政府可以利用的重要的筹资方法。这种服务于政府发展计划，以投资为导向的财政政策有产生通货膨胀的内在动力，不利于宏观经济的稳定，而宏观经济的动荡又会从根本上影响国外资本流入，动摇国内资本的投资信心。
 
　　因此，90年代以来，发展中国家财政政策目标逐步由直接为发展动员资源转向为市场配置资源提供稳定的宏观经济环境；强调利用财政政策保持宏观经济稳定的重要性，开始由投资导向的赤字财政转向稳定为主的平衡财政。许多发展中国家通过减少对公共部门和国有部门的补贴、国有企业的私有化、缩减进行经济计划和管制的政府机构、减少政府对竞争性行业的投资等措施压缩开支，同时调整财政支出范围，公共支出逐步转向适应市场经济需要的公共财政模式。财政政策通过控制通货膨胀、保持宏观经济稳定，为市场主体提供稳定的政策预期和宏观经济环境来促进国外资本的流入和国内私人资本的投资，从而实现经济的发展。
 
　　2.动员各种资源为发展提供基础设施和公共服务
 
　　在传统发展战略中，财政支出的重点是资本性支出。这些资本性支出的一部分用于建立公路、电力、电信等基础设施，形成公共资本，但更多的是通过投资计划建立竞争性工业项目。公共储蓄大多投资于竞争性工业项目，会对私人投资产生挤出效应，强化政府对经济的控制，扼杀本已脆弱的民间资本。而为获得投资所需的公共储蓄，政府在增加公共收入的同时还要缩减公共消费支出。增加公共收入必然导致政府动员和掌握的资源的增加，从而引起私人储蓄的持续短缺；而缩减公共服务支出使教育、医疗、社会保障等必要的公共产品和服务缺乏，导致人力资源匮乏、人民生活水平低下。
 
　　近年来，发展中国家财政支出的重点逐步转向为发展提供必要的公共资本和公共服务支持，如建立完善的公共基础设施，提供普及性的教育、医疗服务，确定专项的财政转移支付资金用于农村的改造和脱贫项目，建立社会保障网络等等。在基础设施领域，由于电力、电信等部门新技术的出现，为私人部门参与传统意义上公共资本的形成提供了新的可能。鉴于公共资本形成对于经济发展的关键性作用，以及发展中国家政府普遍的资金缺乏，在这些领域私人部门参与和竞争的程度在不断加深。墨西哥的电话系统和智利的电力系统已经实现了私有化。其他一些国家也引入了各种形式的公私合伙形式(例如，马来西亚将一些港口设施出租给私人)。在发展中国家，私人对基础设施的投资增长很快，采取的做法通常为建设一运营一转让(build-operate—transfer，BOT)的融资模式。目前，私人投资额在基础设施总投资中仅占7%，但是，这个比例可望在五年内翻一翻。随着政府管制的减弱，在这些领域中私人投资和私人供给的地位必将得到加强，政府投资相对于私人投资而言，有可能降低到次要地位。
 
　　另一方面，引导并鼓励私人部门、国外资本进入基础设施领域可以将有限的财政资金用于教育、医疗、社会保障、环境保护等这些私人资本根本无法提供的公共产品和服务中，改善人民的生活水平，提高人力资本的质量，为经济的持续发展和社会稳定提供长期的支持。
 
　　3.鼓励国内外投资
 
　　在竞争性领域，财政政策的重点由政府直接投资经营转变为鼓励和引导国内外私人部门的投资。在发展中国家的历史上长期依赖和重视国际和双边的官方援助而对跨国公司为代表的国际私人资本的作用持警惕和怀疑的态度，许多国家配合国有化和外贸管制曾经对外资进入实行歧视政策。但是这种情况在20世纪80年代以后基本上不存在了，吸引外资被认为是利用国外资源发展本国经济，提高本国技术水平和进行人力资源培养的重要措施。发展中国家普遍为吸引外资制定了特殊的税收优惠政策，积极鼓励国际资本的流入。
 
　　与对国外资本的态度相对应，发展中国家发展政策也改变了对国内私人资本的不信任，相信资金掌握在政府手中能产生更大效率的观点被抛弃。相反，认为市场机制和私人部门的效率高于政府的观念被普遍接受。财政政策由强调公共储蓄对发展的重要性转为鼓励私人储蓄的形成和私人部门基于市场机制的投资行为。但是，通过财政手段、主要是税收政策对私人投资行为的引导和对奢侈性消费和非生产性投资的抑制仍然被认为是必要的。
 
　　4.建立公平而有效率的税收体系
 
　　长期以来，发展中国家的税收制度承担了非常多的政府调节职能。著名发展经学家伯德认为，税收制度在发展中国家“或许是政府可以利用的最普遍、最有影响的政策工具。”许多发展中国家在政府主导的中央计划发展模式下为配合进口替代战略的实施建立了保护性的进口关税制度和收入性的出口关税制度；为加强对经济的干预和对私人资本的控制又实行了复杂的差别性对待的间接税制度；而为实现社会收入分配的调节和抑制奢侈性消费又建立了以窄税基和高额累进为特点的所得税制度。税制的复杂化不仅导致了对经济的过度干预，扭曲了市场信号，阻碍了经济发展，还造成了严重的逃税、避税以及税收征管的效率低下。因此，20世纪80年代以来，发展中国家实行了以简化税制、降低税率、提高征管效率为特征的大规模税制改革，努力建立促进市场经济发展公平而有效率的税收体系。
 
　　5.提高财政政策的合理性和透明度
 
　　在财政政策的制定和实施过程中，始终存在着两个重要问题：一个是公共收支的信息和技术方面的问题，即政府如何掌握社会对公共产品和服务的真实偏好从而更好地按照社会的需求确定公共收支项目；再一个问题是即使政府掌握了社会对公共产品和服务的真实偏好，如何保证政府能够按照社会利益而不是官僚机构或是少数利益集团的偏好制定财政政策。这实际上是财政监督和防止腐败的问题。由于公共管理水平及政治体制的制约，这两个问题在发展中国家尤为突出，“裙带资本主义”是许多发展中国家阻碍经济发展，造成收入分配不公的重要因素。因此，许多国际组织建议发展中国家在减少政府对经济干预的同时，采取措施提高财政决策的合理性和透明度，如鼓励各种非政府自治组织的发展，促进社会各阶层参与公共政策的制定，给予地方政府更多的安排地方性公共产品和服务的权力，在公共支出中采用成本一效益分析技术等。提高财政政策决策的合理性和透明度，可以提高公共支出效率，减少寻租等腐败现象，有利于缓解收入分配问题、促进社会稳定，提高经济增长的质量和速度。

    作者:张 斌 来源:《世界经济研究》（2004年第5期） 
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