lui2016年4月杂志:李铁：城镇化改革真的有那么难吗？

        从“十五”我国大张旗鼓地提出城镇化开始，到“十二五”又一次提出推进城镇化的政策，十年过去了，雷声大、雨点小已经成为了历史常态。两次共同的原因都是源于国际金融危机。1996年的亚洲金融危机，外贸出口遇到了较大的压力，使得国内经济学界“增加内需”的呼声导致了城镇化政策坚冰的突破。沉寂了长达几十年的城乡二元制度的壁垒，终于在改革的呼声中面临着挑战。然而政策只停留在文件的纸面上，相关的户籍制度改革政策仅限于在小城镇，特别是中西部地区的小城镇，在东部经济发达地区也只限于对当地农村居民的改革。涉及到外来流动人口的改革政策几乎没有什么根本性的变化。即使有些城市尝试了一下，例如郑州和石家庄，也都因为种种现实原因回归于原来。随着亚洲金融危机的缓解，城镇化政策落实的有关改革问题也就被搁置在一旁。值得回味的是，当2008年国际金融危机来临时，还是拉动内需的原因，城镇化的呼声又一次高涨起来。可是一旦现实中压力减小，无论是从十二五规划还是从现实政策制定的角度，城镇化政策仍然面临着被搁置的状态。

        一、城镇化的症结在哪里？

        2010年我国的第六次人口普查数据，我国城镇化率已经达到49.68%，按照前10年城镇化率增长的速度看，到2011年底，我国城镇化率肯定超过50%以上。这意味着我国有一半以上的人口在城市就业和居住。但是从统计的数字可以看出，到2010年，我国被统计的城镇人口中，其中32.1%属于在城镇居住半年以上但是没有城镇户籍的人口，这批人数大约为21360万人，其中农村跨区域就业的务工人员占71.8%；城市间流动人口为6808万人。从以上数字看，我国的城镇化水平已经不低。但是应注意到，在城镇居住半年以上没有就业所在地城镇户口的人，和真正的城镇户籍人口还有很大的区别。我们把他们简称为外来人口。

        外来人口和户籍人口有多大的区别，可能是我们在制定城镇化政策中最为关心的问题。首先，外来人口不能享受户籍人口的各项社会保障政策和福利政策，因为对外来人口的社保缴纳率的执行上有很大差别，直接影响到外来人口的失业和养老保险问题。当然，外来人口也无法享受到户籍人口的低收入补贴。其次，外来人口和户籍人口在就业上也有很大的限制，公务员的考试有户籍要求，一些国有企业的重要岗位和国家事业单位的就业也有户籍要求。也就是说外来人口和户籍人口还存在着就业上的不平等。第三，外来人口不能享受到户籍人口的保障房政策，无论是原来的福利分配住房还是后来的廉租房、经济适用房、限价房等，基本不对外来人口开放。即使是外来人口在城乡结合部所居住的出租房，在管理上也被认定为不合法的，因此而导致外来人口集中居住的社区环境十分恶劣。而最近限制房价上涨政策，限制外来人口购买商品房，更是政策上的严重倒退。第四，外来人口子女入学和户籍人口也存在着明显的不平等。虽然在一些城市宣布非户籍人口可以与户籍人口平等地在城市中小学就学，但是对于收入较低的农民工子弟很难有能力和城市居民在同样的中小学就学，这里既涉及日常的入学消费，也存在着天然的心理歧视问题。而对于长期在就业地城市居住的外来人口子女，完成中小学学业之后，不能在父母就业所在地参加高考，这是目前外来人口和本地户籍人口在教育上的最大的不平等待遇。第五，外来人口在城市不能享受到购房和购买汽车等消费贷款，虽然这是商业银行自身制定的政策，但也是基于户籍管理体制而制定的歧视性政策。涉及到外来人口的歧视性政策还有很多，主要还是基于以上五个方面。

        在我国的城镇化政策中，大概涉及到三类人口：本地农村人口，外来农村人口和外来城镇间流动人口。目前看，本地农村人口在当地直接转为城镇人口的阻力主要在于农民自身意愿。因为在沿海发达地区和大城市郊区，当地农民对土地升值的预期较高，而且还享受集体的各项福利和计划生育二胎政策，转为城镇居民的愿望并不高。即使在城市拆迁涉及到的“农转非”问题，大多是通过利益谈判来解决。其中不乏一些城市政府为征用农地方便，强制性地将农民划转为城镇居民。但是对于外来人口，各级城镇政府没有那么慷慨，因为他们面临的人口数量之多，且通过解决他们的户口获得土地农转非的即期利益并不明显。再者，外来人口已经作为城市廉价劳动力的既成事实，城镇政府一般不愿意更多的解决他们的户籍问题，因为这些大多属于中低收入人口，解决户籍要给财政带来大量的负担。

        原因在于，政府对于户籍居民给予的福利预期太高了，较低的基本公共服务价格，较高的人均住房和低保的预期，各类教育软硬件设施的投入，居民社区环境的改善，还包括各项隐含的公共福利。如果一旦对新增外来人口解决户籍问题，并实现同样的尚未实现的福利预期，转化为财政投入，涉及到数万甚至数十万人，任何政府都感觉到无法面对。例如，仅在上海按照六普人口统计，外来人口多达900多万，占城市人口的比重五分之二还要多，如果解决他们的未来公共服务问题，肯定是政府财政支出的一大负担。对于在广东沿海地区一些建制镇，外来人口已经等于户籍人口，甚至是户籍人口的数倍，平等地公共服务水平意味着太多的支出。如果财政收入的增长速度不变，增加了对新增人口的支出，等于分摊了原来户籍人口的公共福利支出，自然也会遭到原城镇户籍人口的反对，并通过各种舆论和所谓民意渠道反馈到城镇政府，进而影响政府决策。

        二、等级化城镇管理体制下的城镇公共服务差距

        近几年颁发的有关中央文件提出，要推进中小城市和小城镇的户籍管理制度改革，也就是说把城镇化的重点放到中小城市和小城镇。到2010年，中国有657个城市，19410个建制镇。657个城市中，1000万人口以上的城市5个，400到1000万人口的城市11个，200到400万人口的城市21个，100到200万人口的城市83个。如果加上镇区平均人口在10万以上的千强镇，中国10万人口以上的城市可以达到近2000个。

        按照1986年以前的城市规划法，100万人口以上的城市为特大城市，50万到100万人口的城市为大城市，20-50万为中等城市，5-20万人口为小城市。按照目前的城市发展规模，显然这个标准已经失去意义。新的城乡规划法已经废除了这个城市规模标准，但是并没有确立新的城市规模标准。因此，推进中小城市以下的城镇户籍管理体制改革不能按照人口规模定义。目前可依据的还有一个等级化的城镇管理体系，如直辖市、省会城市、地级市、县级市和建制镇。在这个意义上，所谓中小城市意指地级市和县级市。

        按照行政等级确定的中小城市和小城镇为什么在户籍管理体制改革中被首当其冲呢？为什么大城市和直辖市不能率先进行户籍管理体制改革呢？从九十年代提出城镇化政策以来，实际上遵循的都是这样一个基本思路，即担心省会城市和直辖市户改后会造成社会的不稳定。然而据我所知，恰恰是这些大城市和特大城市，拥有的外来人口远远超出中小城市，例如北京就有超过700万以上的外来人口，上海已经超过了900万。这些外来人口已经在城镇生活了许多年成为事实上的城市人口，并没有什么不稳定的因素，他们只是需要多一点公共服务，只是希望和城镇户籍居民具有平等的公共权利。

        我在其他的文章中曾经多次提到过，中国的等级化城镇管理体制的最大特点是，可以通过行政手段从低等级的城镇中获取资源，也可以利用等级优势获取计划经济更多的供给资源。高等级城市获取的资源越多，城市居民所享受的公共福利也就越多。而这些福利一旦固化，就形成了既定的利益格局。问题是，高等级的城市也就代表着高的行政级别，而在中国，行政级别决定着政策设计的初始思路。如果在其他方面的改革受到不同利益阶层的制约，而和城市公共福利相关的改革自然也就影响到了具有社会影响力的阶层，他们的生存环境、居住环境以及所享受到的公共福利，是否会在改革的过程中受到侵蚀。

        我们可以注意到09年以来房价上涨的趋势，很多人归罪为地方政府和开发商，认为土地出让金和利润是房价上涨的推手。其实大家都忽视了一个根本原因，房价上涨最快的地方，城市的等级也就越高，也就是所谓的一线城市，而这些城市无疑也是公共福利最好的城市。人们在这里买房或者投资，无非是在这里购买了未来公共福利的预期，投资是因为预期到公共福利空间的稀缺性导致价格还会上涨。

        我们还注意到，恰恰是这些城市都提出了限制外来人口进入的政策，或者是把户籍准入门槛定的奇高无比。因为这些城市的户籍人口已经享受到了高福利，如果还有更多的人来享受同等的福利，必然要在原有的福利蛋糕中切出一块，结果是减少了原有户籍人口的福利供给。

        从户口在城市间的可对换关系就可以看出城市之间的差别来。首先，北京和上海的户口是可以平等对换的，因为这是两个公共服务水平最高的直辖市。但天津和重庆即使同为直辖市，户口却难以对换到北京和上海。其次，是省会城市或者地县两级城市的户口对换。值得注意的是，并不等于行政等级高，就意味着户口可以对换，也要考虑到东中西部地区发展水平的差距。中西部地区的省会城市户口不一定可以平调到东部地区的发达的地县两级城市和建制镇。但是在中西部地区的省会城市和地级以下的城市户口肯定在对换中存在不平等的关系。东部地区也是如此。抛开区域差别，东部地区内部的城市等级差别也是十分明显，各等级城市之间的户口对换也存在着很大的难度和制约条件。

        综上可以看出，从城镇的行政等级体系看，中小城市对应的是行政等级较低的城市。因此，仅仅从户口的对换关系、户口落地的准入条件以及商品房的价格等，我们就可以看出，中小城市和所谓高等级的大城市的差别是明显存在的，不是仅仅停留在外表上，诸如城市的规模、城市人口多少，更重要的判断是在城市的行政等级差别下所涵盖的城市公共服务水平的差别。正是这些差别严格地限制了公共服务只能限定在封闭的户籍人口范围之内。因此，在公共服务差别加大并随着时间的推移而固化以后，这种差别对于外来人口就相当于一种高高的难以逾越的门槛，也就是所谓“城乡壁垒”，其实不仅仅是针对城乡，而且针对所有有差别的、无论是农村还是城镇间的外来流动人口。

        三、城镇间公共服务差距的形成

        众所周知，在国际上人口的迁徙和流动是受到宪法保护的，而人口的流动更多地选择就业和寻租机会，而不是简单地追求公共服务差异，除非在发展水平差距较大的国家之间的所谓移民，是为了寻求较好的公共服务机会。而在发达国家的国内城市间的公共服务水平差距并不是特别突出。原因是各城市间的地位是平等的，没有上下级关系，在固定的分税制原则下，城市有既定的税收来源，也并没有向其他城市缴纳税收和公共资源的义务。

        然而在中国，由于城市间行政地位的不平等，由于上下级城市存在着资源分配和公共资源管理的关系，使得城市资源的流向更多地集中在行政等级较高的城市。根本原因来自于上世纪八十年代实施的市管县、地改市、县改市和乡改镇等政策。上世纪八十年代中期，借鉴珠三角和长三角发展的经验，认为特大城市的发展带动区域经济发挥了十分重要的作用，是否可以通过城市带动农村，中心城市带动县域经济的方法，实行市管县政策。出发点是利用城市的工业经济带动尚不发达的县域经济，在地级市的范畴内实行合理的经济布局和资源配置。然而在研究中忽视了这样一个事实，就是八十年代乡镇企业的发展使得沿海几个主要省区的经济主体集中在县以下。在广东、江苏、浙江、福建、山东等省，县以下经济所占比重几乎超过了全省经济的70%，而且是十分普遍的现象。其实当时不是市带县的问题，而是县域经济如何搞活了全盘经济的问题。可是当时研究城市改革的部门是国家体改委，而研究农村经济的部门是中央农村政策研究室，研究的分割使得制定有关政策的衔接出现了问题。在制定市管县政策时并没有考虑这一特殊的发展现象。

        由于城市经济的发展和县域经济的发展，分别促进了城市、县城和建制镇的发展，之后就促进了“地改市”、“县改市”和“乡改镇”，把原来的作为主管县域农村工作的地委行政公署撤销，直接实施了所谓的城市管理县乡和农村的体制。也就形成了所谓中国城市体制区别于国际上其他国家城市的特点，城市管理城市和城市管理农村，直接在具有深厚中国历史传统的等级化地方区域管理体系上演变成为等级化的城市管理体制。

        传统的等级化区域管理体制，至少在每一个管理层级的利益特性不是那么突出。但是改市以后，管理者的利益和城市的利益关系就变得紧密起来。一方面城市的发展好坏，在上个世纪九十年代可以作为政绩的最好体现，另一方面高等级的行政官员都住在高等级的城市，城市的基础设施和居住环境的改善直接和官员的个人利益发生了关系。这里并不是体现某一个具体官员的利益，而是所有在这个等级体系内绝大多数官员的利益。

        有了利益还要有相应的权力，所谓的权力不仅仅体现在高等级的城市政府和部门相应的管理权限上，最重要的权力就是借鉴当年农村改革和企业改革大包干的经验，为了搞活地方经济、调动地方积极性的上下级政府财政包干制。这种财政包干体制建立在所谓的契约关系上，然而既然存在着决定下级命运的等级管理体制，包干制虽然调动了下级政府的积极性，但是显然是建立在不平等的谈判基础上。也就是首先要保上级政府的所需，之后才是几乎不留余地的包干，把看不见的空间留给下级政府。在这种体制下，还有来自中央或者上级政府的各项计划经济资源的分配，显然更多地被通过权力截留到高等级城市政府。低等级城镇所创造的公共资源被上缴到上级城市政府，而上级分配下来的计划资源也被留到高等级城市政府，仅仅数年的时间，通过行政等级如此之强的调动资源的能力，在不同层次的高等级城市，按照国外的模式建设了一个个中国的崭新的各类城市。

        虽然九十年代后期全国在县以上开始实行分税制，但是因为分税制也是建立在不平等的上下级谈判基础之上，而且县以下仍未实行分税制。在沿海发达地区，有些建制镇的经济发展水平和税收资源的能力达到甚至超过了中西部地区地级城市的水平，但是因为这种资源分配和上缴的方式，使得他们的城区发展远远落后于上级主管县市的水平。我们曾经在九十年代中期试图调整这种利益关系，希望上级政府把下级城镇政府所创造的资源更多的留给基层，但是这类改革的结果经历了长达十几年的努力，几乎是徒劳无功。目前，这种等级化的行政资源分配格局，仍然左右着我国城市发展公共服务水平差距的格局。

        四、等级化的城镇管理体制带来的后果

        首先就是资源利用的粗放。毕竟资源的获取不是来自于城市间市场的平等竞争，并不是利用高效的城市管理手段和对稀缺资源的合理配置，而且从体制上可以通过上级的分配和对下级的获取源源不断地得到充分供给。因此我们看到城市发展和建设的极端粗放。最近一段时期，我们走过的大部分高等级城市扩张新区，搞大景观建设，搞形象城市、生态城市，修建大马路和大广场，许多城市的发展完全违背了经济发展的基本规律，在很大程度上是在浪费资源，原因是基础设施的资金来源长时间没有受到约束。中央分配的供地指标基本被截留在地级城市，直接可以通过卖地来获得土地出让金，用于城市建设。城市建设的越好，土地价格越高。政府跟着房地产开发商的开发需求，实现卖地的扩张机制导致城市摊大饼的发展。

        其次是推高了城市的维护成本，使得未来的城市经营和管理难以为继。城市资源粗放型地利用和摊大饼式的发展，直接的后果就是为未来基础设施建设成本的增加埋下了伏笔。因为已经投入和建设的公共设施，在空间面积和单位产出不相匹配的情况下，直接关系到未来的基础设施维护成本和公共服务成本有没有能力承担。在目前的体制下，倒逼政府不得不依赖出让土地和发行债券来维护城市公共服务水平的提高和运营。从最近限制房价的政策对城市的影响就可以看到，没有土地出让金的政府，只能靠地方发行债务来维护城市的运营，然而已经放大的空间面积，相应放大了基础设施成本，却没有相应的产出机制，一定会对城市的未来经营产生严重的财政压力。

        第三是制约了服务业的发展。城市发展的粗放直接影响到服务业的发展水平。当我们看到这些高等级城市利用行政资源堆砌出貌似发达国家外表的国际化大都市时，虚荣的城市发展表象一定会排斥服务业的发展。一方面，基础设施空间面积过大，单位容积率低，提高了服务业的成本，降低了服务业的规模效益。另一方面，从形象工程的角度，反对各类与所谓城市景观不协调的便民服务业的进入，也是等于排斥了最具有就业吸引潜力的满足大众基本需求的服务业的发展。这些城市普遍通过人口的排斥和低密度的发展空间，使得新增的服务业就业需求没有生长点。

        第四是抬高了城市的门槛，限制了外来人口的进入。我们经常提到，城市到底是为谁所建，当然这是理论上的提法。然而在现实中城市的发展自然就把外来流动人口排斥在了城市化进程之外。当城市运用行政手段获取资源时，就已经为封闭的以户籍人口为基础的公共服务体系埋下伏笔。而城市如果以土地出让金为城市基础设施和公共服务来买单时，土地出让的价格必然是一种趋利行为，导致地产开发商也是以满足土地出让高价和高利润的需求。这里城市政府和房地产开发商的利益一致，推动了城市的发展走向，就是高公共服务，好的居住形态，美观的城市面貌，结果就是为富人敞开了城市的大门。如果城市是为富人所建，当然就对所有的底层外来人口关上大门。所谓关上大门只是指关上公共服务的大门，作为廉价劳动力，他们还要为城市的发展做出贡献。因此，在这样等级化城市发展模式中，城市等级越高，城市的公共服务水平也就越高，而对于城市人口的所谓素质也要求的越高，因此在这里城市的民意，其实也就是反映着户籍人口的民意和官意达到了某种磨合，城市的限制人口进入的政策也就应运而生。

        五、改革为什么一定要放在中小城市？

        其实道理已经不言自明。等级化的城市体系最大的特点就是等级决定着一切。如果决策者的利益和等级相联系，并与等级化的城市利益并存时，所有的决策也就反映出一个基本事实，还是建立在等级化城市管理体制下的改革政策思路。

        当所有的最高等级城市利用行政权力和行政等级优势获取资源的同时，市场的要素当然也就相应的跟进。换句通俗一点的话来讲，当城市依靠行政优势形成了较好的公共服务体系的时候，产业的集聚也就轻而易举。九十年代城市产业布局从分散向集中正体现了这个特点。较差的产业可以留在县以下，要求必须集中。而高端企业一定要落在高等级城市，这里具有绝对的谈判优势和资源优势。当产业集中了，“高端人口”集中了，肯定也会有所谓“低端人口”的进入。人口分布的基本规律是一个富人是需要一批穷人来服务的。当这么多富人集中在某一个城市，相应要有更多的穷人也要集中在这里。因为这里有更多的就业机会，甚至通过富人可以接近上升的阶梯。问题是这些穷人是否可以被接纳。这时候等级化的城市体制发挥了作用。等级高的管理者认为这里富人较多，还是上富人少一点的地方去吧，那里不会有什么不稳定的问题。可是同理，即使低等级的城市还是有高下之分，他们也不愿意接纳外来的作为廉价劳动力的穷人。

        当提出在中小城市率先进行户籍管理体制改革时，我原来的想法也是支持，认为改革的阻力比较小。可是仔细斟酌，即使是等级较低的中小城市，没有条件吸引更多的产业，并且有很好的公共服务水平，因而也会面临户籍人口不满的社会压力。尤其是在沿海地区一些中小城市甚至是建制镇，外来人口数倍于本地户籍人口，他们如何解决新增庞大的外来人口的公共服务问题。何况他们在资源分配和财税体制中绝对是弱者，他们把大部分的公共资源上缴给上级城市，而自己还要用有限的资金解决户籍人口的公共服务，解决外来人口的管理，解决大量传统产业集聚带来的环境治理问题。如果把解决新增人口的公共服务问题压给他们解决，我想这些政策也只能流于形式和口号。

        从九十年代开始提出城镇化政策以来，总体思路就是先在中小城市和小城镇改革。然而随着等级化城镇管理体制作用的日渐发挥，外来人口的流向却逐步趋向于集中在高等级城市。尽管我们看到了这些最高等级的城市提出一系列的限制人口政策，但是，外来人口仍然向那里集中，因为中国市场要素的流动是跟着行政资源走。当一个城市把所有的好处都留下的时候，人口也一定会向这里集中，这个规律已经被改革开放几十年的历史所证明。所以我们在中国看到了一些怪现象。一些城市明确地提出了限制人口的政策，但是挡不住人口向这里集中的趋势。还有一些中心城市提出城市人口扩张的目标，争取在十年之内人口翻番，但是这些城市所谓的引进人才政策却十分苛刻，人口增长目标是否能实现，肯定是个疑问。而对于中西部地区的中小城市和小城镇，他们急切盼望着产业和人口的进入，然而由于缺乏行政资源和产业基础，特别是缺乏优惠政策，即使他们热切盼望改革，也是巧妇难为无米之炊。

        六、城镇化改革的思路和设想

        对于中国在等级化的城镇管理体制中，急切地大刀阔斧一次性推进改革，显然并不现实，但是在目前的形势下并不是没有操作空间。而且可以在一定幅度下大胆推进。

        首先是国际形势的要求，中国在未来一段时间内，面临着国际贸易的压力肯定会趋紧。因为国际金融危机已经从美国蔓延到欧洲，形势根本不乐观。及早拉动内需，推进城市化的改革显然是当务之急。毕竟涉及到上亿人口进城以后消费需求的变化，甚至是对公共服务支出的变化，一定会带来消费需求的增长。其次是稳妥有序解决举家迁徙农民工的落户问题。改革三十多年来，各种放权让利的措施已经实施的差不多了。只有城镇化政策可以使至少几千万人即刻受益。而且这里涉及到6808万的城市间流动人口和4000万的举家迁徙进城就业的外来农村务工经商人员。这批人大多是大学毕业生和农村的精英，也是目前社会上最敏感的网络群体。如果一次性或者分期分批解决他们在就业所在城市的户籍问题，并同时赋予他们享受就业所在城市公共服务机会的基本权利，他们一定会发自内心地拥护政府的这些改革政策，有利于社会的稳定，有利于实现社会和谐。

        要尽早地研究等级化的城市管理体制的改革和治理，至少可以先从省直管县开始着手解决。为减少地方行政管理层次，促进城市间的平等竞争，促进城市资源的合理配置和高效利用，打下良好的改革基础。改革设“市”办法，重新确定设市标准，只要镇区人口达到5万以上，可以直接申请设市。对镇区人口较多的建制镇，可根据人口规模，决定上级管理的层级，甚至可以实行地级市直接管理。县镇之间的财政体制应做出调整，实行分税制直接到镇。如果在中西部地区有困难，在发达地区的人口较多，发展水平较快的镇可以先行改革。减少上级城市政府和下级城市政府之间的经济关系，形成不同等级之间城镇政府在经济发展上的平等竞争机制。

        扭转城市发展导向，应该是未来改革的重点。到目前为止，我所认识的绝大部分城市负责人对于城市的认识还是停留在表面上，也许是传统的政绩观影响着他们的决策，也许是思维惯性或者是利益导向左右着他们的城市发展模式。但是不言而喻，如果不站在经济学和社会学的角度分析，认识城市发展必须符合经济发展规律和社会阶层的共识。目前的城市发展方向肯定会导致未来一系列问题的发生，如债务危机、征地矛盾的爆发、资源的浪费以及环境引发的危机等，当然更有可能引发外来人口的群体事件。扭转的方向主要应该集中在提高人口密度，降低城市发展成本，提高土地利用效率，为低收入人口和外来人口提供平等的公共服务，增加基础设施建设的长期行为等等。

        逐步地缩小外来人口和当地户籍人口的公共服务差距。可以看到从上个世纪九十年代以来，对于外来人口的歧视性政策已经有了明显的改进，一些部门和地方政府也在逐步对外来人口放开一些公共服务。如教育部开始研究允许外来人口子女在父母就业所在地已经读完中小学的，可以按照户籍人员待遇在当地参加高考。在一些城市也把保障房特别是公租房面向外来人口开放。如果在就业的开放度和社保的缴纳率和转移接续服务等方面再有较大改进，城市外来人口和本地户籍人口的公共服务差距可以基本缩减到很小，户籍管理制度改革的阻力就会小很多。一旦公共服务差距等于零，户籍管理制度存在的价值也就不复存在。此外，中央有关政策已经明确了农民工进城落户后不用再收回承包地和宅基地，等于确定了农民对于承包地和宅基地的长期使用权，等等。

        改革也要涉及宏观经济体制的调整，特别是有关中央的分税制和转移支付政策，要根据城镇化的政策进行相应的改革。例如广东已经有3000万以上的外来人口在当地稳定就业，然而这些外来人口的转移支付却是由广东省上缴中央政府后直接划归到外来人口的输出地。调整财税分配政策，实际上等于把沿海发达地区因发展经济而造成的外来人口公共服务压力问题、治安问题、环境污染问题造成长期的社会和经济债务，从制度上得以根本解决，否则，“中央请客、地方出钱”的政策肯定得不到贯彻和落实。

        最后，如果中央政府真的希望在中小城市和小城镇推进有关城镇化的各项改革，那就应该把资源的配置向这些城镇倾斜，赋予发展产业的用地指标，改善交通和基础设施条件，并支持这些城镇改善基础设施，为产业的发展和外来人口就业和定居创造条件。如果按照现在的等级化城镇管理体制和通过行政手段决定的资源流向，在中小城市即使放开了户籍管理，也一样解决不了人口到这里来定居问题。实际上，了解中国的城市管理体制，无论城市的大小，都是区域性管理，限制最高等级城市的人口进入，不等于这些城市下辖的中小城市和小城镇不可以接纳外来人口。当然，等级化的城镇公共服务体系差距包含了行政管辖区域，在这些方面如果可以进行较大的突破，并不是没有可能，问题是由中央还是地方来下改革的决心。

        中国的等级化城镇管理体制，已经造成了城镇之间严重的公共服务差别。改革的难点在于享受到这些优化的公共服务水准的不是某些人，而是在高等级城市居住的所有户籍人口形成的利益群体。我们注意到很多人在呼吁中国改革的时候，强调了各项权利的尊重，也强调了要打破利益集团。殊不知，在城镇化的改革问题上，我们面临的是中国最大的利益群体，这个群体整体上是城镇户籍人口，而且由不同等级、不同公共服务水平、不同地域、不同城镇的无数个户籍人口的利益群体构成。因此我们可以看到这一群体的失语甚至是反对。有些号称最坚定的改革分子，在这些问题上往往提出了大跌眼镜的观点，因为这牵扯到他们的具体利益。

        好在中央政府已经从稳妥有序的角度出发，提出了一系列的城镇化改革政策，当然需要好的时机，需要有清醒的认识，更需要坚定的决心，毕竟是可以破解金融危机，有利于中国长远发展稳定的改革政策。关键在于是否认识到，难度并不在于客观条件，而在于我们的信心。