温家宝：准确把握农业农村发展几个重大问题

　　二、准确把握农业农村发展中的几个重大问题

　　当前和今后一个时期，我国仍将处于工业化城镇化快速发展阶段。遵循经济社会发展规律，立足我国基本国情农情，同步推进工业化城镇化和农业现代化，建设社会主义新农村，是关系改革开放和现代化建设全局的重大任务。我一直在思考这些问题。这里，我谈点认识与想法。

　　(一)关于发展现代农业

　　对我们这样一个人口众多的大国来说，立足国内解决粮食和主要农产品供给问题，始终是治国安邦的头等大事。在推进工业化城镇化的进程中绝不可忽视农业现代化。综合分析各方面情况，今后保持农产品供求平衡的任务将更加艰巨。一方面，人口总量将继续增长，城镇化率和城乡居民消费水平将不断提高，农产品的工业用途不断拓宽，全社会对农产品需求会持续增长、质量安全要求不断提升。另一方面，耕地和水资源紧缺、农业生产成本上涨、青壮年劳动力减少、环境污染和生态退化等问题突出，农业稳定发展的难度越来越大。同时，国际上农业丰歉、石油价格涨跌、投机资本炒作、货币汇率波动等对我国农产品市场供求和价格产生明显影响。促进农业发展、保障粮食等农产品供给决非易事，根本出路在于加快推进现代农业建设，不断提高农业综合生产能力。

　　一是坚持实行最严格的耕地保护和水资源管理制度。这些年我们在保护耕地方面态度坚决、措施严厉，但耕地每年仍以几百万亩的速度被占用。今后一个时期，随着工业化城镇化的推进，保护耕地面临的压力会更大，必须坚决实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。在这个事关民族生存发展、子孙后代长远生计的问题上，没有任何讨价还价的余地。要总结一些地方建立耕地保护补偿制度、加强耕地质量建设的成功经验，加快建立健全耕地保护和建设的长效机制。同时，加大中低产田改造力度，不断提高高标准农田比重。我国是一个淡水资源稀缺的国家，今后缺水问题会更加突出。中央已对加强水利改革发展作出了全面部署，要认真落实各项措施，严格实行用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污制度，突出加强农田水利等薄弱环节建设，大力发展节水农业，着力破除水资源紧缺对农业发展的制约。

　　二是毫不动摇地稳定和完善农村基本经营制度。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是农村的基本经营制度。对这项制度，我们历来讲两句话。讲稳定，是因为这项制度适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点、符合农民群众愿望，是党的农村政策的基石。讲完善，是因为农业生产力在发展，农业生产关系必须不断地与之相适应。实际上我们一直在完善这项制度。从收入分配看，开始是“交够国家的、留足集体的，剩下全是自己的”，现在全都由农民自己支配。从承包期限看，第一轮是15年不变，第二轮延长为30年不变，现在又进一步明确为长久不变。从统分结合的关系看，过去的“统”单纯靠村组集体，现在靠农民合作和多元化、多层次、多形式的经营服务体系。但在工业化城镇化快速推进的背景下，农业发展也面临新的挑战，主要是随着农村劳动力持续向外转移，一些地方农忙季节缺人手问题越来越突出、务农劳动力老龄化越来越明显、农业兼业化副业化越来越普遍。“谁来种地”、“地怎么种”，日益成为我们必须面对和解决好的重大问题。解决这些问题，要把握好三点：第一，大力发展农民专业合作社和各种农业社会化服务组织，为农户提供低成本、便利化的生产经营服务。第二，按照依法自愿有偿原则，鼓励和引导农户流转土地承包经营权，发展专业大户、家庭农场等多种形式的适度规模经营。将来农业经营形式会多样化，但家庭经营任何时候都是最基本的形式。国家鼓励工商企业为农户提供产前、产中、产后服务，不提倡工商企业大面积、长时间直接租种农户的土地。第三，推进农业现代化和规模化，需要培养一代新型农民。要加快发展农村职业教育，鼓励有文化和农业技能的青壮年农民留在农村。这件事关系农业长远发展，要作为一项基础性重大工程来抓。

　　三是坚持不懈地推进农业科技进步。我国农业发展到今天，已经到了更加依靠科技突破资源环境约束、实现持续稳定发展的新阶段，必须把农业科技摆上更突出的位置。要大力增强农业科技创新能力，加强农业基础性、前沿性科学研究，抓好生物技术特别是优良品种培育，抢占农业高技术领域的制高点。加快科研体制改革，推动资源整合，着力解决科技创新和农业生产脱节的问题。加强农技推广体系建设，稳定和强化基层公益性农技推广机构，加快发展社会化农技服务组织，着力解决“最后一公里”问题。积极发展现代种业，加快培育一批育繁推一体化的大型种子企业。适应农村劳动力结构出现的新变化，积极发展农机装备业，加大农机具购置补贴力度，全面提高农业机械化水平。

　　四是持续加大农业支持保护力度。建设现代农业离不开国家的支持保护。这与工业化城镇化进程中农业比较效益低、容易出现萎缩有关，也与农业承载多种功能、在经济社会发展中始终具有不可替代的基础作用有关。我国农业已进入高成本时期，既要保障农民的经济利益、调动他们的生产积极性，又要考虑城镇中低收入者的承受能力，不断加大农业补贴力度是一项长期政策。要继续加大财政支出、国家固定资产投资、土地出让收益和信贷资金对农业的投入。

　　加入世界贸易组织10年来，我国劳动密集型农产品出口快速增长，部分土地密集型农产品进口增加较多，总体上反映了我国人多地少水缺的资源禀赋特征。适度进口结构性短缺农产品，对缓解国内资源紧缺矛盾、保障市场供给是必要的，但必须把握好“度”。对于我们这样一个有着十几亿人口的大国来说，立足国内基本解决吃饭问题的方针绝不能动摇。今后农业对外开放的广度和深度还会进一步拓展。这要求我们进一步提高统筹利用国际国内两个市场、两种资源的能力，完善农产品进出口战略规划和调控机制，从长计议，趋利避害，争取主动。

　　(二)关于新农村建设

　　中央作出社会主义新农村建设部署以来，各地积极探索，扎实工作，取得了明显成效。但必须清醒看到，我国最大的发展差距仍然是城乡差距，最大的结构性问题仍然是城乡二元结构。城镇化的快速发展，为解决好“三农”问题创造了有利条件，但并不会自然带来农村面貌的较快改变，搞不好城乡差距还会继续扩大。同时还要看到，我国人口总规模巨大，即使今后城镇化水平大幅提高，仍将有数亿人生活在农村，必须让他们也过上现代文明生活。这就是我们一再强调要统筹城乡发展，一手抓城镇化一手抓新农村建设的基本考虑。必须强调，城镇化不可能取代新农村建设，城镇与农村在经济社会生活中的功能性差别不可能、也不应该被消除。不能把城镇建设的做法简单地套用到农村建设中去，不能把城镇的居民小区照搬到农村去、赶农民上楼。农村建设还是应该保持农村的特点，有利于农民生产生活，保持田园风光和良好生态环境。要统筹经济和社会发展，满足农民日益增长的物质、文化需求，建设好农民幸福生活的美好家园。

　　一是持续改善农村基础设施。要切实提高规划的科学性、前瞻性，充分考虑今后农村人口布局的变化趋势，注重各类基础设施之间的衔接配套，充分发挥整体和长远效益。要坚持循序渐进，逐步提高水平。农村基础设施建设是一个动态的过程，不可能一劳永逸，并且随着经济社会发展，农民的要求会不断提高，建设内容要不断拓展，标准也要不断提升。要坚持建管并重，积极探索管理、运营的新机制，降低使用成本，让已建成的设施持久发挥作用。要多渠道增加投入，在调动农民积极性的同时，更加注重发挥公共财政的作用，长期坚持把国家基础设施建设的重点放到农村。加强对村庄规划和农村建房的指导，提高农村民居的设计和建设水平。

　　二是提高农村社会事业发展水平。要把加强农村义务教育放在整个教育的优先位置，紧紧抓住提高农村义务教育质量这个核心，加大经费保障力度，下大力气改善办学条件，扩大免费师范生计划，尽快培养一大批教学水平高、有志于农村教育事业的优秀教师，让农村孩子能够共享优质教育资源。要进一步巩固和发展新型农村合作医疗制度，充实农村医生队伍，推动优质卫生资源向农村覆盖。要加强农村公共文化服务体系建设，开展适合农村特点的文化活动，满足农民日益增长的精神文化需求。

　　三是促进城乡社会保障一体化发展。我们已经按保基本、广覆盖、有弹性、可持续原则，搭建起农村社会保障制度框架。但要看到，农村社会保障在执行中还存在不少有待改进的地方，保障水平与城镇也有很大差距。今后一个时期，农村社会保障总的方向是完善制度、提高水平、逐步并轨。完善制度，就是要针对实践中暴露出的问题对现行政策和办法进行修订完善。提高水平，就是要加大对农村社会保障的支持，使保障水平能够随着经济发展相应提高。逐步并轨，就是要在城乡社会保障制度设计上协调一致，逐步缩小保障水平上的差距，最终迈向城乡一体化。

　　(三)关于城镇化

　　城镇化是经济社会发展的必然趋势，也是现代化的重要标志。30多年来，城镇常住人口增加了5亿人，其中有相当数量是进城的农民工。大规模的人口迁徙，史无前例，世所罕见，既改变了亿万农民的命运，更为经济发展注入了强大动力。需要注意的是，推进城镇化涉及面广、政策性强，对存在的问题要有清醒认识，对今后可能遇到的矛盾、困难甚至风险要有充分估计。这里，我强调三点：

　　第一，把促进人口城镇化作为重要任务。近些年来，城镇建设日新月异，规模迅速扩大，人口明显增加。但进入城镇的农民工，绝大多数还只是有就业而难以安家。这显然不符合大多数农民工尤其是新生代农民工的愿望，但要使进城农民工真正成为城镇居民，绝不是改变一下户籍那么简单。如何促进人口城镇化，至少有这样两个关系长远的重大问题必须考虑：一要合理引导人口的流向。大量农民工向少数大城市、特大城市和沿海发达地区集中，极大地推动了这些地方的经济增长，但同时也提高了这些地方人口城镇化的成本，甚至超越了这些地方资源环境的承载能力。我国是世界上人口最多的国家，不可能只靠几个城市圈和少数经济发达地区来完成规模巨大的人口城镇化。因此，必须一方面采取措施让具备条件的农民工在就业所在地逐步安家落户，另一方面，加快调整地区生产力布局，引导产业向内地、向中小城市和小城镇转移，让更多农民就地就近转移就业。这既是促进人口城镇化的重大举措，也是转变经济发展方式、调整经济结构、实现区域经济协调发展的重大任务。二要充分考虑农村转移人口的当前利益和长远生计。土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的财产权利，无论他们是否还需要以此来作基本保障，也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺。在任何情况下都要尊重和保护农民以土地为核心的财产权利，应当让他们带着这些权利进城，也可以按照依法自愿有偿的原则，由他们自主流转或处置这些权利。对暂未落户城镇的农民工，要注重从制度上促进基本公共服务全覆盖和均等化，努力解决他们在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购、社会保障等方面的实际问题。

　　第二，推进征地制度改革。现行征地制度是历史的产物，在我国工业化城镇化发展过程中发挥了重要作用。但也带来人口城镇化明显滞后于土地城镇化的矛盾，以及对农民土地财产权利保护不够和建设用地粗放等问题，特别是一些地方以农村土地属集体所有为名，不与农民沟通、协商就强占和乱占农户的承包地，损害农民的合法权益。对此，农民很有意见，社会反响强烈。加快修改土地管理法、推进集体土地征收制度改革，这是一件大事，一头连着农民利益，一头连着工业和城镇建设。应该看到，我国经济发展水平有了很大提高，不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本，有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。《国有土地上房屋征收与补偿条例》体现的立法理念、对一些重大问题的处理，原则上也适用于征地制度改革。当然，后者更加复杂。要使被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障，必须按照有利于保护农民利益和节约集约用地的原则，精心设计征地制度改革方案，广泛听取社会意见，加快开展相关工作。本届政府要出台这项改革的相应法规。

　　第三，妥善解决农村“三留守”问题。农村留守儿童、妇女、老人问题，是很多国家在城镇化过程中都出现过的普遍现象，但在我国显得更为突出。由于农民工就业不稳定、城镇生活成本高以及户籍制度等多种原因，很多农民短期内难以举家进城。近年来，涉及“三留守”的伤亡事故、权益侵害等时有发生，令人痛心疾首。当前，要抓紧研究制定相关政策措施。对留守儿童，要切实保障他们的人身安全和接受义务教育的权利，给予更多的关心关爱，使他们健康快乐成长。对留守妇女，要通过多种途径帮助她们解决实际困难，丰富精神文化生活，让她们生活安定、心情舒畅。对留守老人，要在提供新型农村社会养老保险的基础上，发展适合农村特点的老龄服务体系，建立健全农村老年社会福利和社会救助制度，让他们能够安度晚年。彻底解决“三留守”问题，特别是留守儿童、妇女问题，根本出路在于实现农业的现代化和在城镇化中逐步解决进城农民户籍问题。这是一个长期的过程，但要积极创造条件加以推进。