弹丸论破2外出选项:收入分配制度改革关键，破解既得利益集团

    

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  收入分配制度改革关键：破解既得利益集团（上）

    　　汪玉凯　　国家行政学院电子政务专家委员会副主任


 摄影记者/高育文

    　　种种迹象表明，我国的收入分配制度改革已经陷入困境，不伤筋动骨，很难走出困境。而破解既得利益集团的干扰，成为问题的关键。

    　　四大差距都被放大，

    　　折射收入分配制度的扭曲

    　　从目前中国社会的现实来看，有三种矛盾似乎深刻地制约着经济社会的发展，也直接威胁着中国社会的和谐，这就是官民冲突、劳资冲突和贫富冲突。

    　　而这三大冲突似乎又都与我们的现行分配制度有关。做出这一判断的基本依据是，在过去30年的改革开放中，四大差距都被放大了，而没有一个被缩小：即城乡收入差距、贫富差距、行业差距和地区差距。

    　　从收入差距来看，1978年中国的城乡收入差距是1：2.22，到30年以后的2008年直接被放大到1：3.33，这几年虽然有所改善，但目前仍然是1：3.23。

    　　从行业差距来看，在改革开放以前，由于中国的基尼系数很低，行业差距也很小，甚至基本没有，当然那是平均主义大锅饭。到了目前，全国的行业差距已经到1：4.7，如果按照个别高收入企业来看，那就更高，如2010年全国平均收入最高的企业据说是中石油，平均年收入高达38万。

    　　从地区差距来，虽然这是中国长期存在的一种社会现象，但无可置疑的是，在改革开放以来，这种差距也被急剧地放大了，这与我们率先开放东南沿海、实行梯度推进战略有关。尽管后来我们意识到这一点，提前实行西部大开发战略、中部崛起战略等，但被拉大的地区差距，要想在很短的时间内解决，有一定难度。

    　　至于贫富差距问题，这也许是社会最为敏感的一个话题，也最被社会所诟病。有人说，目前中国的基尼系数达到0.48，有人甚至认为早已超过0.5。但一个不争的事实是，中国的改革开放确实造就了大批亿万富翁，财富源源不断地向政府、向资方、向垄断行业手中集中，也是一个基本性事实。少数人掌握的巨额财富与普通民众的收入形成很大的社会反差。

    　　四大差距都被放大，在一定意义上折射出目前中国收入分配制度方面的扭曲。我们知道，在市场经济条件下，尽管多数人的收入水平是由市场的供求机制调节的，但这决不意味着政府就无可作为。

    　　事实上，在当代社会，政府在调节社会财富的分配方面一直扮演重要角色。从某种意义上说，政府的权威性，就在于手中掌握社会收入分配的杠杆，通过公共政策的制定，通过税收、利率、社会保障等多种形式调节社会整体利益格局。如果一个国家出现了明显的两极分化，只能说明收入制度出现了问题，或者被扭曲，也是政府治理不成功的表现。

    　　因此，重视收入分配制度并不断进行这方面的改革，是一个国家长治久安的重要条件，也是任何一个国家都十分重视的根本性问题，我们不可小视。

    　　既得利益集团的阻挠是收入分配制度改革最大障碍

    　　近年来，围绕收入分配制度改革的呼声不绝于耳，有关方面也确实进行过一系列努力，但总体看收效甚微，阻力重重。

    　　原因也许很多，但笔者认为最关键的恐怕是既得利益集团的阻挠。那么，究竟什么是既得利益集团？我们应该如何认识当前中国社会的既得利益集团现象？笔者认为，需要做深入的理论分析和探讨。

    　　按照笔者的理解，所谓既得利益集团是指在社会经济活动中，以利用权力或垄断获取巨额利益，并由此形成边界清晰、相对稳定的一种群体聚集效应。其主要特征有四：

    　　一是有足够的权力资源。这就是说，既得利益集团常常是和公权力紧密联系在一起的，并且有比较大的权力影响力。

    　　二是有足够的垄断能力。有的既得利益集团，虽然本身可能不直接掌握很大的行政权，但背靠权力资源，对市场或社会有很大的垄断能力。

    　　三是有影响政府公共政策制定的渗透力甚至决断力。有些利益集团由于在某一领域处于主导地位，因此对政府的公共政策制定和实施，会产生很强的影响力和渗透力，使一些公共政策的制定过程或结果更有利于自身的利益。

    　　四是通过利益关联，逐步形成群体的边界，获取集团利益。应该说多数既得利益集团都不是在一夜之间可以形成的，而是经过长期的“苦心经营”才逐步形成的。既得利益集团一旦形成，就会兴风作浪，呼风唤雨，在社会博弈中不断出击，不断攫取集团利益。

    　　现实生活中，既得利益集团常常表现出四种现象：一是权力、资本、资源三者叠加。换句话说，有些既得利益集团，既掌握权力，又掌握资源，甚至还掌握资本，表现为三者的叠加。其中尤以权力更加重要，有了足够的公权力，就可以获取更多的资源和资本。因此，公权力成为中国既得利益集团最重要的始作俑者。

    　　二是对国民经济的某些重要领域形成事实上的垄断。在我国，这种垄断突出地表现为以国有企业，特别是以央企为代表的一些垄断行业，如石油石化、金融、证券、保险、电力、电讯、铁路、民航、烟草等。这些国有企业背靠政府，在市场上呼风唤雨，获取垄断利益，与普通经营者形成巨大反差，一直为社会各界所诟病。

    　　三是直接影响甚至左右公共政策的结果。正因为既得利益集团掌握权力、资源、资本，所以这样的集团一旦形成，就有足够的能力影响政府公共政策的结果，使政府的某些政策能更有利于自身的利益而不是相反。

    　　四是既得利益集团与普通大众形成明显的心理和利益上的情绪对立。可以肯定地说，当前中国社会反映出的上述三大冲突，即官民冲突、劳资冲突、贫富冲突，从一定意义上看，都是社会公众与既得利益集团情绪对立的表现。

    　　这里需要认真分析的一个问题是，到底当下的中国社会是否已经形成了既得利益集团？这是一个我们必须正视的重大问题。

    　　按照笔者的见解，前面我们对既得利益集团所作的种种理论上的概括和描绘，就是要为衡量现实中的既得利益集团的现状提供一个分析框架或逻辑。按照这个框架和逻辑，笔者认为，目前中国社会至少可以说已经形成了三大利益集团的雏形：一是以官员为代表的权贵利益集团；二是以国有企业为代表的垄断利益集团；三是以房地产和资源行业为代表的地产资源利益集团。

    　　与此相对应，围绕公权力中国社会实际产生了三大富豪群体：一是权贵富豪；二是精英垄断富豪；三是地产资源富豪。权贵富豪我们可从中央这些年来不断加大的反腐败中窥探到其中一些端倪，贪腐2.16亿元的杭州“三多市长”许迈永可以算作其中的代表。精英垄断富豪，主要是以那些动辄年薪上百万甚至更高的国有企业高管为代表。至于地产资源富豪，则更是人人皆知。这些年来，胡润的中国富豪排行榜靠前的几乎全是房地产商，在山西、内蒙古、陕西等一些资源富集区出现的大量亿万富翁，几乎都与当地的资源有关。

    　　无论是三大利益集团还是三大富豪群体，所产生的负面影响，已经使整个社会陷入一种焦虑状态，也使收入分配制度改革几乎陷入困境。

    　　由于在收入分配方面积聚的问题越来越多，而且得不到应有的解决，反过来为既得利益者运用手中的权力或者影响力，借助改革之名强化，甚至固化了既得利益集团的利益，使公众弱势群体在整个利益博弈的格局中处于极为不利的地位，使其博弈能力进一步下降，甚至丧失。

    　　社会上有人直言不讳地说，我们目前最大的问题，就是公共政策这个天平本身在某些方面失去了平衡：“上层的精英化”和“下层的碎片化”同时并存，并在支离着这个社会。

    　　所谓“上层精英化”就是中央所说的官商勾结，前者掌握权力，后者掌握金钱，二者一拍即合。这些年来中央抓出超出80多名省部级高官腐败分子，几乎无一例外地都有官商勾结的问题。所谓“下层碎片化”，是指当一个普通市民或者农民利益受损后，没有组织替他们诉求，而是完全靠个人的力量与社会抗争，这里的抗争更多的是与当地政府抗争，这就很难找到说法，由此导致大量的越级上访或者到北京上访。当一些问题不能得到及时解决时，就采取更加激烈的手段，最终引发了大量的群体性事件。

    　　因此，群体性事件的高发，在一定意义上反映的仍然是一个社会公共政策的公平和公正问题，反映着整体社会收入分配的基本格局，同时也是官民冲突、劳资冲突、贫富冲突在特定环境下的具体表现。这一点尤其需要我们的各级领导有清晰的认识。（作者系国家行政学院电子政务专家委员会副主任、教授，中国行政体制改革研究会副会长。本文是2011年12月10日在海口举行的第七届中挪社会政策国际论坛上的讲演）