人鱼的旋律国语:一九九０年代日本行政革新之政治分析

內政組助理研究員 楊鈞池
壹、 日本行政改革的歷史演變
日本行政改革可以分為三個階段，第一階段起於池田勇人首相於一九六二年二月成立第一次臨時行政調查會。從一九六二年至六四年，臨時行政調查會先後提出：強化內閣的綜合協調功能、行政決策的透明化、抑制行政組織過度膨脹及排除政府權力集中在中央行政組織等建言，此一階段的行政改革強調行政的簡單化與效率化。
第二階段則是一九八一年鈴木善幸首相成立第二次臨時行政調查會，由當時的經團連名譽會長，財界大老土光敏夫擔任會長。從一九八一年到八三年先後提出行政組織簡化、政策革新及制定國民負擔率目標等建議。此一階段由於遇到日本經濟成長趨緩，以及面臨財政赤字危機，大藏省希望能引進新的稅制(即一九八九年所通過的消費稅)，因此在行政革新外，同時提出配套的財政革新措施。
一九八三年三月，土光敏夫向中曾根康弘首相提出行政改革最終報告，中曾根內閣隨即於五月提出新行革大綱，主要改革內容有：
一、 行政組織的改革：1.強化綜合整理機能：充實內閣總理大臣的輔佐與建言體制，改善內閣官房事務體制，發揮內閣總理的指導功能。2.強化行政組織的綜合整理功能，將總理府人事局和行政管理廳的事務與權限合併為「綜合整理廳」，使預算、人事、組織和計劃的綜合管理功能進一步強化，確保行政的整體性。後經多次協調，內閣設立總務廳取代行政管理廳。3.確立行政組織的自律機能。
二、 政府企業和特殊法人的改革：其中比較重要的是日本國鐵、電話電信等國營企業走向民營化。
三、 地方分權化和行政體制改革。
一九八三年到一九九一年日本政府依據第二次臨時行政調查會的結論，分別在一九八三年六月、一九八七年五月、一九九０年十月成立臨時行政改革推進審議會，提出「小而能政府」的理念，希望精簡政府組織，減輕政府財政赤字負擔，同時提出管制鬆綁及地方分權等兩項建議。
簡言之，此一階段行政革新的目標在於確定公部門的行政責任領域，以及釐清官方與民間的責任分擔，因此，此一階段先後決定財政再建、日本電信公社、日本國鐵、日本煙草產業等國營企業開化民營化、規制鬆綁、地方分權與行政程序法的修訂(並河信乃，1997：15-16)。
貳、 一九九０年代日本行政改革的特色：以政治主導行政改革
一九九０年十月，海部俊樹首相任命鈴木永二為第三次臨時行政改革推進審議會會長，主要是因應冷戰結束後，國際化的快速發展，以及日本國民越來越重視生活型態等觀點，進一步推動行政改革。一九九三年十月第三次臨時行政改革推進審議會提出最終報告書，特別強調從政治來解決行政問題，也就是政黨與政治家提出與推動行政改革案，以政治來主導行政改革。
一九九三年第三次臨時行政改革推進審議會特別強調以政治解決行政問題，主要是因為聯合政府的成立，以及從一九九０年波斯灣戰爭開始，先是日本外務省的危機管理能力被質疑，然後是阪神?淡路大地震、住專呆帳問題等事件的發生，又有防衛廳與大藏省的應變能力被強烈批評，再加上一九九四年二月，細川護熙首相決定採行國民福祉稅，並且表示在增稅前實施行政革新，希望能減少不必要的預算項目與經費支出，因此第三階段的行政改革與前兩次行政改革有很大的差異，最大的特質也就在於強調以政治來主導行政改革。
一九九四年十二月十九日，村山富士首相設立行政改革委員會，由三菱重工業公司飯田庸太郎擔任會長，一九九五年三月日本政府宣佈規制鬆綁五年計劃，同年四月改為三年計劃，同年七月成立地方分權推進委員會，由秩父小野田株式會社諸井虔擔任會長。一九九六年橋本龍太郎首相成立行政改革會議，親自擔任會長，並且納入行政改革委員會與地方分權改革委員會的成員。
橋本龍太郎首相就任以來，有鑑於行政組織僵化、財政及社會保險負擔沉重、產業空洞化，以及金融業龐大的不良債券，於一九九六年提出六大改革，包括行政、財政結構、金融體系、經濟結構、社會保障制度及教育制度等。其中，行政改革的目的在於將日漸僵化的行政體系，予以根本的改革，以適應新的國內外社會經濟情勢，發展自由公正之國際社會，積極達成國際社會一份子之角色功能，並且透過：強化內閣機能、中央行政組織的精簡與重整、促進地方分權與創設獨立行政法人制度等，建立一個能達成國家重要機能、確保行政的統合性、機動性且效率的政府。
橋本首相提出行政改革的理念後，先在內閣成立「行政改革促進本部」，由橋本首相擔任本部長，內閣官房長官與總務廳長官擔任副本部長，推動行政改革之重要相關事項，並且成立「行政改革會議」，於一九九六年十一月二十八日召開第一次會議，一九九七年十二月三日提出最終報告。
行政改革會議會長由橋本龍太郎首相親自擔任，代理會長為總務廳長官武藤嘉文，委員兼事務局長為首相補佐官水野清，橋本首相還邀請東京大學名譽教授有馬朗人、日本勞動組合總聯合會顧問盧田甚之助、三菱重工公司飯田庸太郎、上智大學教授豬口邦子、國際日本文化研究所所長河合隼雄、京都大學教授佐藤幸治、一橋大學榮譽教授鹽野谷祐一、豐田汽車公司會長豐田章一郎、東北大學教授藤田宙靖、秩父小野田株式會社諸井虔、讀賣新聞社社長渡邊恆雄等共十二人加入行政改革會議。
比較令人注意的是，行政改革會議結合民間的企業界、學術界重要人事的參與，而且除了橋本首相與總務廳長官外，沒有其他的政治人士(國會議員或政黨代表)與官僚人士的參與，連退休的資深官僚也被排除於會議之外。
參、 日本第三次行政改革的具體成果
一九九七年十二月三日，行政改革會議提出「行政改革最終報告」，在報告中，提出強化內閣機能、新中央行政省廳的重整及方向、行政組織精簡及提升行政效率等重點；並且具體規劃新中央省廳行政組織減縮為一府十二省廳。橋本內閣隨即在翌日通過該份報告，並且擬定「中央省廳等改革基本法」，作為推動中央省廳改革的方針與依據，日本國會於一九九八年六月九日通過此基本法後，行政改革會議因完成階段性任務而在一九九八年六月二十三日宣佈解散。
中央省廳等改革基本法公佈後，依據此法於一九九八年六月二十三日成立「中央省廳等改革促進本部」，本部長由首相親自擔任，副本部長為內閣官房長官及行政改革擔當大臣，其它內閣閣員為部員，一起推動中央省廳等改革之綜合協調、制定中央行政體系改革之相關法令、以及進行國家行政組織精簡、提升行政效率等基本計劃之工作。
「中央省廳等改革促進本部」於一九九八年九月二十九日確立中央省廳等改革基本方針，並且在一九九九年一月二十六日決定「中央行政改革省廳等改革大綱」，內容涵蓋內閣法修正法、內閣府設置法、中央省廳組織修正法、各省廳等設置法、獨立行政法人制度、省廳組織精簡及提升行政效率等大綱。一九九九年七月八日國會通過中央省廳改革關連法，同年十二月十四日通過中央省廳改革施行關連法，整個中央省廳等改革的法制工作已經大致完成，並且在二００一年一月六日正式進行新的中央省廳組織架構。
依據一九九七年十二月三日行政改革會議最終報告，此次行政改革的成果，主要有：強化內閣機能、中央省廳組織調整、行政機能的減量與效率化、公務人員制度的改革等。
(一)、在強化內閣機能方面：
由於過去各省廳基於本位主義以及由各省廳分擔管理之原則，雖然符合時代的需求，但隨著國家目標複雜化、內外環境的變遷下要求迅速且聰明的價值選擇與政策執行，各省廳的本位主義與分擔管理的原則，反而顯示出其侷限性及機能障礙，因此，為尋求整體性與戰略性的政策判斷與機動性的決策，憲法上的內閣總理大臣應該發揮高度的統治與政治作用，內閣機能也有必要加以強化。
為提高總理大臣主導國政方針的決定，使其發揮對內閣的指導性權能，則應強化內閣及總理大臣的輔佐與支援體制，亦即強化內閣官房機能及設置內閣府，協助內閣及總理大臣。因此此次行政改革將可能導致政界與官僚的關係，將政策決策之主導權由行政官僚體系回歸到民選代表的政治家。
在強化內閣總理大臣的指導機能方面，總理大臣在內閣會中對於國家基本方針，例如外交政策、安全保障政策、行政財政作、總體經濟政策、編列預算之基本方針等重要國家政策具有提議權，並可進行討論與決定。此外，總理大臣可機動設置特命大臣，負責擔當特定事項，例如「沖繩及北方對策擔當大臣」。
為強化總理大臣的輔佐與支援體制，設立直接輔助總理大臣的內閣官房與內閣府。內閣官房為負責企劃、調查任務之機關，負責國政上之統合策略機能，同時負責內閣在國政上最高、最終之調節機能，以及執掌安保、經濟政策等基本政策，以及強化危機管理和資訊機能；內閣府則負責總合調整，透過經濟財政諮詢會議、總合科學技術會議、中央防災會議，提供內閣官房政策參考。
(二)在中央省廳之重組方面：
新制之中央省廳，由現行之一府二十一省廳重組為一府十二省廳，並且從二００一年一月六日開始實施。
新的中央政府體制再造是基於下列五項原則：1.新的省廳是以功能目標為考量；2.重組與合併在較大的功能領域，例如國家存續、國富擴大、國民稱活保障和教育文化傳承等四大國家機能；3.考量利益衝突的因素；4.省廳之間的平衡；5.省廳間的協調是基於每一省廳的目標與職責。
在中央省廳重組與合併過程中，比較顯著的變化是：1.大藏省改為財務省，並將原有的金融業務移出，另成立金融監督廳。2.將業務常需協調的運輸省、國土廳、北海道開發廳和建設省合併為國土交通省，強化協調功能。3.將通產省與厚生省有關環保業務與環境廳合併，並提升為環境省，顯示日本重視環保問題。4.為強化內閣，總理府、沖繩開發廳和經濟企劃廳重組為內閣府，促進內閣的政策調整功能。5.將總務廳、自治省和郵政省合併並提升為總務省。6.將文部省和科學技術廳合併為文部科技省。
(三)在行政機能縮減方面：
國家行政機能總檢討之基本觀點為「由官轉為民」、「由中央轉為地方」，除政府事務、事業民營化外，由於政策機能與執行機能之分離，有關執行機能方面，應活用「實施廳」制度及「獨立行政法人」制度，以謀求事務、事業之自律有效營運，而且行政機關無必要自行辦理而委託民間較有效率之事務與事業，即應大幅委託。
(四)在獨立行政法人制度方面：
行政改革委員會原本主張將政策企劃與實施執行的機能分開，以強化行政民營化，因此新設獨立行政法人制度，創設具有獨立法人人格之獨立行政法人，並受所管省廳監督，協助行政業務的減量，並且有效推動執行部門所掌事務之委外，以提升效率及品質並確保其透明性。對象業務，委託民間者，以不實施也不會顯著影響國民生活及社會經濟安定之事業與事務為對象。例如車檢業務、國立美術館、博物館、國立大學、公立醫院等約有一百三十項業務將交由獨立的行政法人來執行，各省廳則成立營運評估委員會來考核，並在三至五年後決定其走向民營化或其他營運型態。
肆、 結語
整體而言，橋本龍太郎推動的行政革新，最具有實質成效的，應該是中央省廳改革，讓中央省廳進行再編與改革，並且二００一年一月開始採用新的中央省廳體制。
中央省廳改革之所以比較有具體成果，主要在有下列幾點理由：
1. 無論是自民黨或是在野黨紛紛提出省廳再編的具體主張，表示每一個政黨皆重視此一問題。
2. 橋本龍太郎首相本身即相當熟悉行政體系及其運作，很容易掌握省廳再編的問題所在與工作重點，而且，橋本龍太郎領導的自民黨在一九九六年眾議院選舉中取得重要的勝利，意味著橋本龍太郎取得多數民意支持其主張與推動的行政革新。
3. 中央省廳改革是為了要確立政治主導，確立由首相與內閣在國政營運上扮演領導的角色與功能。為了要確立政治主導，內閣法明確記載「國民主權理念」的行政方向，內閣職權的行使是國民主權理念的表現。其次則確立首相在政策議題的發議權，透過新設立的內閣府，協助首相在政策議題具有的權力。再者是模仿美國總統的國家安全會議機制與白宮幕僚機制，增加首相的幕僚人員。至於省廳方面，則強化各省廳大臣的政治主導權以及副大臣、大臣政務官的設置，來協助各省大臣發揮政治領導權。
4. 解決省廳分工垂直化的行政弊端。各省廳在二十一世紀所面臨的新時代行政課題及其對應，將是如何透過省廳的再編，而發揮各省廳的綜合性行政機能，避免出現因為專業垂直分工而出現的行政弊端，換句話說，各省廳對於政策課題應該擁有整體性的對應能力。
5. 透過獨立行政法人制度，以透明化的經營方式，讓獨立行政法人能有彈性的自律機能，採取適當措施來符合行政效率。
6. 行政的民營化，因應省廳再編後的行政體系，有些行政業務或國營事業可以進行民營化、放寬行政管制與規制或是採取地方分權等相關改革措施，提高行政業務與事務的效率。