“官办NGO”路向何方

　　中国红十字会近期引发争议，“官办NGO”是一个中国特色的称谓，用学术界定说是“政府性非政府组织”。如此对立合一的词恰好体现了这类组织定位的矛盾性和含混性。
 　　所谓“非政府组织”，也称“社会组织”，指的是社会身份，即它们与政府行政机关不同的面目或法律地位；之所以被冠以“政府性”，指的是运作机制，即它们在决策、财权、人事、职能设定、组织目标等方面，或正式或非正式地遵循着行政程序或政府的意志。对外的社会性和对内的政府性，造就了一种特殊的组织生态。
 　　界定“官办NGO”
 　　广义“官办NGO”包括三个层次。
 　　第一，作为政治协商会议界别的八个人民团体，即工会、共青团、妇联、科协、侨联、台联、青联、工商联；以及其他由中央机构编制部门登记的20余个群众团体，如中国文联、中国作协、中华全国新闻工作者协会、中国法学会、中国红十字会、中国思想政治工作研究会、中国宋庆龄基金会等。
 　　尽管人们一般习惯将它们视为社会组织，但在组织机制上，这类人民团体和群众团体不需要在民政部门登记，而使用行政编制，参照公务员管理，接受财政拨款。它们的法定定位是“党和政府联系广大群众的桥梁和纽带”。
 　　第二，在民政部门注册登记、有财政拨款、有核定编制的社会组织，比如在机构改革中部门改制形成的社会团体，其法定身份是社会组织，但在资源、主要负责人、决策权等方面，仍保留明显行政机制，社会活力往往不强。
 　　第三，在民政部门注册登记的，可能有少量或没有财政拨款、或本身没有行政事业编制，但在不同程度上具有业务主管单位发起、领导干部任职、决策权不完全在组织治理结构、兼具人事安排和行政辅助等目标。
 　　这类组织在目前登记的社会组织中占据相当大比例，在全国性的组织中，除了近年的非公募基金会，基本上都属于官办NGO。不过最后一类的情形差异很大，从准行政化到社会活力活跃的组织，影响因素诸多。
 　　“官办NGO”之困
 　　“官办NGO”引起的争议，是它们获得的社会资源，到底有没有被用于社会目标。在面孔上，它们是社会组织，公众以社会参与的心态加入其中；在运作上，它们回到体制内，并非以广大参与者本来认为的方式操作，人们实际上并不知道自己的参与是如何发生的。
 　　在资源来源上，它们充分发挥社会机制；在资源使用上，它们还得遵循行政决策权。官办NGO是政府与社会的“两栖”组织，其特征是名称与实质、外部形象与内部机制、资源来源与资源使用原则，一面是社会，一面是政府。它的产生需求来自于此，即政府更灵活地动员社会机制；它的问题也来自于此，即两面不似的“蝙蝠”现象。
 　　“蝙蝠”问题的核心不是能力、效率、监管，而是政府与社会的边界，是公平的社会市场问题。中国的改革始终离不开一个关键词：分开。党政分开、政企分开、政事分开、政社分开、政会分开。
 　　官办NGO的改革方向就是退出社会面孔、行政内核的“两栖”。有必要保留行政职能的，直接设立为政府机构，以使其名实相符；不属于行政职权范围的社会组织，剪断其行政纽带，按照独立的非营利法人依法运作；社会组织能否生存发展，应由社会市场决定，由公民选择，而非依靠行政强制与垄断。
 　　官办NGO改革的难度，来自两个方面：一是既有组织已形成的格局，比如基于人事接纳、部门转制等需求设立的组织，再转型的压力会更大；二是政府对社会管制的需求，有越多担心社会自治的领域，政府放松社会管制的空间就越小。究其根源，没有政府放权，就没有真正的社会组织发展空间；政府机构改革而没有职能转变，就有创立官办NGO的动力。
 　　正如近年的经济改革，国企在诸多领域倚着政策的尚方宝剑、顶着服务者的骂声继续垄断，“国进民退”在很多地方发生；社会领域也呈现类似的动向，很多社会组织以能要到编制、要到财政资金为荣，政府方面则将给编制、给财政拨款作为对“社会建设”的支持，比如将准行政机构列入全额预算的行政编制，对做得成功的民办社会组织批以编制、纳入财政拨款等。
 　　类似举措与社会化改革、社会组织自治的方向相背而行。尽管投入了更多的编制和财政资金，并没有见到官办NGO的影响力增强，反而是草根组织近年创新愈发活跃，这亦说明创新的来源是社会力而不是编制和资金。
 　　“官办NGO”出路
 　　官办NGO的改革也有先行者。比如中国扶贫基金会自2000年向上级主管打报告申请“取消编制”，开启民间化、国际化、规范化转型之路，不断创造出颇具社会影响的“爱心包裹”、公益招标等新品牌项目。
 　　从政府的创新而言，2005年12月广东省在全国率先于行业协会领域实行社会组织管理体制改革，无主管、直接登记的管理体制，次年在全省强化行业协会“五自四无”改革，即“自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务”，“无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门、无现职国家机关工作人员兼职”，经历了若干年经营挑战和政策衔接的阵痛，广东省行业协会开始焕发出民间性和自治性的活力，其治理功能大大加强。
 　　官办NGO的改革有没有动力呢？看到以下三个前提，就会发现目前体制的脆弱和危机。第一，官办NGO的生存缺乏社会基础，它们的地位是躺在行政和政策优势上获得的，比如企业参加某个行业协会的原因不是获得服务而是获得政府认同。换言之，官办NGO目前是在被政府特许的“资格”上，而不是在公平竞争中获胜的。
 　　第二，社会面孔、政府内核的“两栖性”，建立在公众盲目参与的基础上，在信息时代，社会组织公开透明成为趋势的情况下，长远的公信力是难以靠两面性来保持的。
 　　第三，目前社会组织登记管理的“双重管理”体制，使得大量民间自发的社会组织难以找到“婆婆”，从而无法获得合法登记，同时给“婆婆”自己办社会组织提供了极大的方便。这个管理体制的改革方向是明确的，就是走向广东省和深圳市已实践多年的“无主管”、直接登记、各司其职、依法监管的体制，与企业登记管理类似。一旦制度变革实现，“婆婆”设立的组织必然要重新定位。
 　　长远看，有前瞻视野、理清政府与社会边界的组织、能够成功转型的官办NGO，将可发挥其路径优势成为真正的社会组织；一旦社会市场开放，没有社会功能、依赖政策地位存活的组织只能被优胜劣汰。包括人民团体和群众组织，也是单位体制下国家控制社会的手段，在当前多元化社会的有效力已经削弱，转型或是枯萎，是不可逃避的选择。