pola全部产品价格:赵可金：统筹外交——对提升中国外交能力的一项研究

内容摘要：在领导中国革命、建设和发展事业的90年历程中，中国共产党积累了独立自主、一元化领导、归口管理等一系列独具特色的外交经验，领导外交的能力不断提升。当前，中国外交正处于一个重要的转型期，对外交能力提出了日益严峻的挑战，特别是内政外交界限日益模糊、传统外交与非传统外交交织发展、政府外交与人民外交比翼齐飞。面对新形势，必须转变观念，立体思维，立体操作，打造内外结合、各方互动、官民并举的统筹外交，进一步提升领导外交的能力。

 　　关键词：中国政治与外交、中国共产党、统筹外交、外交能力 　　外交能力是一个国家综合国力的重要组成部分。能否有效地调动和运筹国家的各方面力量和资源，更好地实现一定时期内的国家战略目标，是一国外交的应有之义。自现代国家体系和现代外交产生以来，各国政府都把提升外交能力作为国家学(statecraft)的重要内容摆到十分突出的战略位置。在中国，外交战线与财经、政法、组织、宣传、军事、统一战线等方面的工作一样，都是中国共产党事业的重要组成部分。长期以来，在党管外交原则和“外事无小事”方针指导下，从毛泽东开始，中共中央尤其是最高领导人都亲自掌舵外交，在中国革命和建设事业中发挥了保驾护航的巨大作用。 　　当前，中国外交正处在一个重要的转型期，在从计划经济体制向市场经济体制转型、从封闭体系到开放体系转型的过程中，中国力量基础、资源格局、信息流动、体制机制、价值理念等各个领域都在发生重大变化，对中国外交能力提出了日益严峻的挑战。近年来，中国领导人频频强调加强外交能力建设，“我们必须冷静观察和科学判断国际形势的发展变化，审时度势，因势利导，趋利避害，不断提高新形势下应对国际局势和处理国际事务的能力和水平”，“要从加强党的执政能力建设和先进性建设的战略高度，着眼于提高在国际形势深刻复杂变化和全方位对外开放条件下维护国家主权、安全、发展利益的能力。”特别是在2009年7月召开的第十一次驻外使节会议上，国家主席胡锦涛在会上强调，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，高举和平、发展、合作旗帜，坚持统筹国内国际两个大局，不断提高外交工作能力和水平，努力使我国在政治上更有影响力、经济上更有竞争力、形象上更有亲和力、道义上更有感召力，为全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化营造良好国际环境和外部条件。这是中国领导人第一次对提升外交能力作出最全面最详细的阐述，对提升中国外交能力提出了新的要求。 　　因此，如何从理论上把握提升外交能力的内在逻辑，立足中国共产党90年领导外交工作的基本经验，全面考察新时期提升中国外交能力的战略理路，是当前中国外交研究面临的一项紧迫课题。它不仅对深化中国外交研究具有重要理论意义，而且对推进中国外交转型，提升中国外交质量，增强外交服务全局的能力和水平，都具有重大而深远的现实意义。 　　一、理论框架：外交能力及其决定因素 　　能力本来是一个心理学的范畴，指顺利完成某一活动的心理条件。在古代汉语中，“能”就意味着才能、能力和本领。《现代汉语词典》认为能力就是能够胜任某项任务的主观条件。因此，从词典涵义推论，外交能力就是一个国家完成外交任务的一系列主观心理条件，借助这些心理条件，国家利益和价值目标能够得以顺利完成。从这个意义上来说，外交能力是国家能力的一个维度。 　　在许多学者看来，国家能力最初是国家在战争的硝烟中提出的范畴。1798年的拿破仑战争和1861年的美国南北战争为英国和美国各自创立了税收体系，并急切地把国家能力问题摆到突出地位。正是基于赢得战争的现实需要，产生了国家能力的问题。后来，国家能力的内涵不断拓展，从战争能力延伸到经济、社会、对外等众多能力，王绍光和胡鞍钢将国家能力概括为国家将自己的意志、目标转化为现实的能力，包括四种能力：第一，汲取能力；第二，调控能力；第三，合法化能力；第四，强制能力。从历史上来看，外交能力最初也是作为国家战争能力的一种替代品出现的。尽管从15世纪开始在意大利半岛已经出现了常驻外国的使节机构，但作为战争的间歇，现代外交体系直到18世纪才在欧洲各国间的频繁战争中普遍确立起来，成为各国普遍接受的治国理政分支，与军事体系一起成为国家应对外部威胁的左右手。当时，外交能力意味着一个国家在多大程度上能够运用外交捍卫战争胜利果实的能力，或者力图诉诸外交渠道获得战场上得不到的东西。由于当时战争能力占据主导性地位，各国普遍接受“弱国无外交”的现实，把外交能力摆到次要地位，更看重通过扩军备战提升一国的战争能力。即便如此，外交能力也并非无关紧要的摆设，它受到了包括黎塞留、梅特涅、俾斯麦等众多政治领导人的重视。亚历山大大帝认识到，军事力量并非是战争中唯一取胜的因素，进而将“军事学”(warcraft)和“国家学”结合起来，确立了英国军事史学家富勒将军所说的“大战略”。 　　托马斯·贝里也认为，“穿大礼服的战士的必要性决不亚于手持手榴弹的战士。打字机常常比机枪还更为强大有力。”“在军事力量足够强大并在单凭武力足以竞其功之前，外交是共和国始终要借助的手段。” 　　第二次世界大战以后，作为国家大战略的重要组成部分，外交能力受到各国的高度重视。大战略是一国或国家联合体发展和运用包括政治、外交、经济、军事、精神等因素在内的全部综合力量，以实现其政治目标的艺术和科学。外交被视为大战略中“国家的第一道防线”甚至“核时代我们唯一的机会”，目的是通过和平的方式寻求利益和价值的最大化。从国家大战略的框架内，一个国家外交能力的强弱，取决于三个因素： 　　1．目标设置能力。在大战略中，外交在本质上是实现国家利益的政治工具和手段，不是国家目标本身。一个国家外交能力的高低，将首先取决于该国外交体系在多大程度上吻合该国在一定时期的国家利益，特别是在此基础上确立清晰、适当、可行的外交目标。从外交担纲的职能活动来看，在某一政策议题上的外交目标设置能力取决于一国外交系统在国家利益和社会价值之间的权衡能力。首先，保护利益和价值是一国外交的根本使命，实现价值与利益的统一，是外交最理想的形态。实现价值和利益两全，既实惠又高尚，是任何国家外交的理想目标。其次，在价值和利益不能两全的时候，就要根据国家的政治意志进行综合权衡，两利相权取其重，两害相权取其轻。再次，在利益和价值的权衡过程中，还要适当考虑他国利益和本国社会价值的承受能力，否则将遭受强大的阻力和反弹，使外交目标不具有可行性。此外，外交权衡的标准在一定时期内也是动态调整，而不是固定不变的。要根据国际形势和力量对比变化，及时作出相应的调整。当然，外交目标的选择和调整也不能过于频繁，最好能够在一段时期内保持相对稳定。 　　2．资源汲取能力。外交是和平处理国际关系的手段，被视为礼仪性机构(Master institution)，“外交不过是文打而已”。当然，巧妇难为无米之炊，外交实现国家利益的能力还取决于运用和平手段汲取各种方面资源的能力。和平方式的范围很广，手段也是多样的，与武力之间的区分也存在着一些灰色领域，比如武力威慑、经济制裁、社会抗议、舆论动员、民间交流等。能否有效调集和动员起各方面、各领域中的资源，服务于一国外交事务，进而推动国家利益目标的实现，也是一国外交能力的重要内容。其中，因势利导是外交资源汲取和转换能力的基本规律，拥有军事和经济力量的谈判方可以在其他议题领域向另一方提供各种利益好处，以交换其在争端领域的让步，学者们将这种外交称为“诱导外交”(the diplomacy of inducement)。因此，通常情况下，武力和谈判两手准备和彼此配合是外交的基本策略，片面依赖武力和片面依赖谈判都是错误的。此外，外交的资源汲取能力在战时和平时的地位是不同的。在和平时期，总体上是以外交谈判作为维护国家主权和利益的最主要工具，其他资源要配合和服务外交。在战争时期，外交的主要任务是配合军事手段赢得战争，达到国家既定的战略目标。 　　3．统筹协调能力。外交工作全国一盘棋，既需统筹大局，又需兼顾各方，既要遵守客观规律，尊重游戏规则，也要出奇制胜，具有超乎寻常的想象力和艺术性，两者均不可偏废，是科学、艺术和技巧的统一。首先，外交工作关乎全局，必须从政治和战略的高度看待外交事务。诚如周恩来所说：“外交工作是代表国家的，一切必须从集体出发，倘若从个人出发，就一定很危险。外交工作中不容许有个人打算，要把个人完全溶化在集体当中。”为此，外交系统首要的是掌握原则，严守纪律。建国后，周恩来反复强调：外交大权属于中央，“特命全权大使授权有限”，不能越权，更不能越轨。外事工作中一切关于政策的问题，都要事前请示，事后报告，不允许先斩后奏，更不允许斩而不奏和“心血来潮、忘乎所以”等等；其次，外交工作外交事务绝非外交系统一家垄断的领地，需要社会各个领域、政府各个系统全方位的参与，外交系统要做好统筹兼顾，在遵守外交游戏规则的前提下，充分调动非外事部门参与外交的积极性、主动性和创造性，机动灵活地实现活而不乱的和谐局面，构建千军万马共同服务外交全局的格局；再次，外交是“一门用于创建并拓展信任的艺术”，要尽可能通过审慎、眼力和智力等这些“优秀外交的基本原则”，在协调各方面参与外交过程中掌握火候、拿捏分寸，尽可能让各方面配合得当。著名的老外交家王幼平将军在晚年也感慨道，“搞外交和打仗一样，也要战战兢兢，如履薄冰。”足见统筹协调对外交能力的要求之高。事实上，在外交实践中，外交科学和外交艺术是密不可分的。不讲外交学理而只重视外交技巧，或者只谈外交学理而忽略外交技巧，都无助于外交能力的提升。
　　二、统筹外交：党管外交的历史经验 　　中国共产党并非一开始就认识到外交战线的重要性，在中国共产党成立早期，并没有明确的领导外交意识。中国共产党对外交重要性的认识是在革命和政治斗争实践中逐步确立和发展起来的。特别是在1943年6月，蒋介石利用共产国际解散的机会，密令胡宗南闪击延安。中共中央利用南方局重庆办事处开展了卓有成效的外事工作，苏联、美国及其他国家的政府和舆论迅速形成了对国民党的批评高潮，迫使蒋介石暂时放弃了靠武力压迫共产党妥协的计划。这一次反击国民党第三轮反共高潮方面的成功，增强了中央领导人对外交方面的重视，形成了“外交能抵百万大军”的认识。于是，以接待“美国军事观察组”访问延安为契机，中共中央于1944年8月18日发出了《关于外交工作的指示》。在该指示中，将国际统一战线确定为外交工作的主要内容，指出：“今后国际统战政策，将可能给我们以更大的发展。而且如果国际统战工作能做到成功，则中国革命的胜利，必将增加许多的便利。”因此，全党特别是党的高级干部要注意学习外交工作。《关于外交工作的指示》是中共中央的第一份外交工作文件，标志着“我们外交工作的开始”，表明开始“从对外宣传工作转变为办独立的外交工作，外事工作的中心由争取国际舆论支持、扩大党的影响和制止国民党反共分裂，转变为争取国际合作和对中共政策的承认，外事工作将以争取更多的承认者和合作者为主要目标。”此后，在领导中国革命、建设和发展事业中，中国共产党始终把外交摆到极其重要的战略全局地位，由中央最高领导人亲自掌舵，外交经验日益丰富，领导外交的能力不断提升。
　　(一)目标设置能力：独立自主 　　中国共产党领导外交的能力首先体现在独立自主的目标设置能力上，无论形势多么严峻，压力多么巨大，坚持独立自主，表现出无产阶级的硬骨头精神，同旧中国的屈辱外交、投降卖国外交彻底决裂，是中国共产党90年的基本经验。邓小平指出：“独立自主才真正体现了马克思主义。”马克思强调无产阶级国际主义，但也认为，无产阶级的国际联合只能存在于国家之间，每个国家的无产阶级都应该主要依靠自己的力量，根据各国的社会历史和民族特点，独立自主地选择适合本国国情的发展道路，制定相应的纲领、路线和政策。因而“这些国家在内部事务上的自主和独立也就包括在国际主义这一概念本身之中”。但对中国共产党来说，独立自主的确立过程是十分困难的，付出了无数志士仁人的鲜血和生命。 　　最初，中国共产党的一切涉外活动都服从和服务于革命事业的需要，甚至受到国际共产主义运动的影响，长期没有确立独立自主的原则。中国共产党自成立伊始，明确宣布其所领导的中国革命运动是世界无产阶级革命运动的一部分，它将站在国际共产主义运动的行列里，在二大确立的党纲中明确宣布，“中国共产党是共产国际的一个支部”。共产国际也把中国共产党确定为自己的一个支部，不允许中国共产党独立自主，不允许不执行共产国际的指示，在千里之外遥控中国共产党的路线。结果，中国共产党不仅无条件地贯彻执行共产国际通过的决议，而且在组织上也要服从共产国际，丧失了独立自主，给此后的中国革命造成了严重损失。 　　中国共产党领导外交的自觉性是从确立独立自主原则开始的。毛泽东最早看到了“教条主义”对中国革命的危害，并深刻感受到独立自主对中国革命胜利的重大意义。从1930年5月起，在《反对本本主义》等文献中，毛泽东逐渐确立了独立自主的立场，提出“中国革命斗争的胜利要靠中国同志了解中国的情况”。这一观点是针对以往许多人机械执行共产国际指示和盲目照搬俄国革命经验的状况提出的，然而毛泽东的独立自主思想并没有得到全党的认同，给中央红军和根据地造成了极其严重的损失。在中国革命的危急关头，1935年的遵义会议依据民主集中制的原则，首次独立自主地解决了党中央的组织问题，结束了王明“左倾”教条主义在中央长达四年之久的统治，确立了“走自己的路”，在思想上摆脱了教条主义的束缚，确立了实事求是思想路线的权威。“遵义会议是共产国际与中国关系的一个转折点，它标志着共产国际控制中国共产党领导方针和领导组成的时代结束和我们党独立自主的解决中国革命问题时代的开始。”此后，中国共产党在抗日战争中贯彻独立自主原则，逐渐改善了恶劣的政治环境，特别是毛泽东总结经验，先后发表了《抗日游击战争的战略问题》、《论持久战》等著作，从理论上阐述了中国抗日战争的基本规律，逐渐赢得了共产国际领导人季米特洛夫的肯定。1938年9月29日，中共中央在延安召开六届六中全会。毛泽东在会议上代表政治局作了《论新阶段》的报告，并获得通过。毛泽东第一次明确和系统地专门论述了中国共产党人如何处理国际主义与爱国主义的关系。他指出：国际主义的共产党人应该同时是一个爱国主义者，中国共产党人“必须将爱国主义与国际主义结合起来”，党的口号是“为保卫祖国反对侵略而战”，打败侵略中国的日本帝国主义“同时就是帮助了外国人民”；中国共产党人在抗战中的一切爱国主义行动“正是国际主义在中国的运用”。毛泽东在这里间接的否定了国际主义运动中存在的苏联利益高于一切的原则，确立了中国共产党必须以维护中华民族的利益和坚持中国抗战为考虑一切问题的出发点的基本原则。 新中国成立后，独立自主是对外政策的基本立足点，是中国外交的基石。新中国建立前夕，毛泽东在政治协商会议筹备会上就指出：“中国必须独立，中国必须解放，中国的事情必须由中国自己做主张，自己来处理，不允许任何帝国主义国家再有一丝一毫的干涉。”周恩来也明确指出：“我们对外交问题有一个基本的立场，即中华民族独立的立场，独立自主、自力更生的立场。”中国一贯奉行独立自主的原则，就是不依附于任何大国，不畏强暴，不怕鬼，不信邪，敢于顶住任何外来压力，坚决维护国家主权，始终把独立自主作为中国外交的核心内容，表现出无产阶级的“硬骨头精神”。即使在建国后长期奉行“一边倒”的原则，也是以独立自主为基础的，“战略上是要联合，但战术上不能没有批评”。后来，中苏关系破裂，苏联向中国施加了很大的压力，中国转变了一边倒的战略，提出了“一条线、一大片”的战略，实际上是“反苏国际统一战线”。从与苏联结盟转变为与美国等国家共同对付苏联，但是中国依然没有牺牲自己独立自主的原则，在事关国家主权独立和领土完整的台湾问题上，坚决要求美国做出“断交”、“废约”、“撤军”决定之后，才肯与美国建立正式外交关系。 　　改革开放以来，中国共产党发展了独立自主的外交原则，提出了“不与任何大国或国家集团结盟或建立战略关系”，“不以意识形态定亲疏”为特征的调整。20世纪80年代初，邓小平指出：“中国的对外政策是独立自主的，是真正不结盟。中国同任何国家没有结盟关系，完全采取独立自主的政策，中国不打美国牌，也不打苏联牌，中国也不允许别人打中国牌。”特别是在处理“八九政治风波”引发的西方国家联合制裁中国的危机问题上，邓小平多次与江泽民、李鹏、乔石、姚依林、宋平、李瑞环、杨尚昆、万里等领导讨论，提出“维护我们独立自主、不信邪、不怕鬼的形象”，并认为做外事工作的同志必须注意这个问题，还指出：“对于国际形势，概括起来就是三句话：第一句话，冷静观察；第二句话，稳住阵脚；第三句话，沉着应付。不要急，也急不得。要冷静、冷静、再冷静，埋头实干，做好一件事，我们自己的事。”30多年来，无论国际风云多么变幻，我们始终坚持独立自主外交，对于重大国际问题，从中国人民的根本利益和世界人民的共同利益出发，独立自主地作出自己的判断，它像一根红线，贯穿于中国外交的全过程。 　　(二)资源汲取能力：一元化领导 　　中国是一个超大规模的社会，资源总量相对短缺。如何集中有限资源，解决外交面临的紧迫问题，是中国面临的一个严峻课题。亨廷顿在研究发展中国家的政治发展时，也意识到在后发达国家进行现代化建设必须建立强大的政党。在领导中国革命和发展的历史进程中，中国共产党经历了从革命党到执政党的转变，形成了对党管外交、外事无小事的一系列历史经验。 　　党管外交的原则是在中国革命和建设实践中逐步确立的。1942年，当时中共中央根据抗日根据地在党政军方面工作不协调的状况，提出了党的一元化领导原则，其基本特点是：在党政军群组织间，以党的中央局和地方党委为最高领导机关，它们做出的决议、决定和指示，军队的军政委员会及政府、民众团体的党员均须无条件执行。一元化的领导体制，决定了工、农、商、学、兵、政等各方面，均接受党的领导。在具体政治生活中，党的一元化领导体现为党委制、党组制、党管干部制、归口管理制、党委领导下的集体负责制，以及有关案件的党内审批制度。这一制度在外交领域更为突出和集中，不仅明确了党管外交的原则，而且通过党管干部、在外交部等政府部门设立党组、重大决策权归党中央等措施，将外交的领导权集中于党。 　　新中国成立后，为了加强中央对外交工作的领导，1958年3月，中央成立外事小组，负责领导包括政治、经济、文化、科技等各方面的外事工作。同时，决定成立国务院外事办公室，作为中央外事小组的办事机构和国务院管理外事工作的总口子。陈毅同志除担任国务院副总理兼外交部长外，还担任中共中央外事小组组长兼国务院外事办公室主任。关于政治局、书记处和中央外事小组的关系，毛泽东曾作过明确说明。“这些小组是党中央的，直隶中央政治局和书记处，向它们直接作报告。大政方针在政治局，具体部署在书记处。只有一个‘政治设计院’，没有两个‘政治设计院’。大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。”至此，党管外交的框架大体确定，这一由中央外事领导小组宏观领导的体制能够“集中力量办大事”，对于应对风云变幻的国际局势是非常有利的。诚如邓小平所说：“社会主义国家有个最大的优越性，就是干一件事情，一下决心，一作出决议就会立即执行，不受牵扯。” 　　为了加强党管外交的原则，新中国成立后，在外交工作上恪守“外事无小事”的基本方针。中国共产党是中国社会主义事业的领导核心，党管外交原则的确立在实践中通过民主集中制转变为外交大权归中央，特别是集中于党的一把手。周总理经常强调：我们做外事工作的同志授权有限，包括我自己在内，也是授权有限。有些事我还得请示毛主席、请示党中央。周恩来在这方面是最好的表率。无论在出国访问或在国内接待重要外宾，凡遇重大问题，总理往往亲自写书面电文或当面请示毛主席。前任中国外交部长李肇星在一篇文章中对“外事无小事”这一原则做了详细的说明和概括。他认为，“说外事无小事，是指外交关乎人民根本利益，授权有限，责任重大，务必事事认真。但外交工作又是有重点的，必须善于抓大放小，争取以一两拨千斤，最大限度地维护国家的尊严和正当权益。”在周恩来总理的教导下，外交系统普遍养成了遵守纪律、严守机密的良好习惯，“外事无小事”、“外事工作授权有限”，已经成为一切外事工作人员的基本守则，也是中国外交运行的总原则。 　　(三)统筹协调能力：归口管理 　　涉外工作涉及几乎所有部门，在政党一元化领导格局和“外事无小事”的运行机制总原则调控之下，随之而来的问题是，不同外交执行部门之间的沟通和协调机制如何可能？在中国的外交执行层面，通常有外交和外事之分，在机构形态上主要包括外交部、商务部、国家安全部、中共中央对外联络部、国务院各部委外事局(国际司)、全国人大外事委员会、全国政协外事委员会、中央外事办公室和地方外事办等部门。尤其是随着中国对外开放程度的不断提高，如何加强统筹协调成为制约中国外交能力的一个关键环节。 　　新中国成立以来，在党的一元化领导体制下，外交决策集中在党中央，党领导外交逐步形成了“归口管理制度”，即把相关的涉外政府机构、人民团体、社会组织等划分为相对独立的“口”，由中央委派政治局常委、政治局成员及相关部门负责人组成一个归口管理领导小组，统一领导对外事务。归口管理制度一般通过建立党的领导小组或者委员会制度来实现。在党的领导下，国家制度体系中的各组成部分之间实行的政体原则是“议行合一制”。从外事口来看，政府领域内的对外事务往往在国务院总理负责下由一名分管副总理(或者国务委员)具体管理，比如在朱镕基担任国务院总理期间，由钱其琛副总理具体分管外交事务；政党领域内的对外事务往往在分管中央书记处书记的领导下由中联部具体管理；军队领域中对外事务往往在一名军委副主席(一般情况下兼任国防部长)领导下，由总参谋部和总政治部等总部机关具体管理。当然，党政军执行系统中的分管领导与党中央归口领导的领域存在重叠，一般来说，党政军执行系统中的分管领导或者各部首长都是中央外事领导小组的成员。从责任的角度来看，在分管领导领域内出现的问题，分管领导要负责；但如果分管领导的领域出现重大问题，最后还是由行政首长负责。比如，虽然国务院总理在党中央的分工是侧重负责财经工作，但如果政府外交领域出现重大失误导致严重后果，国务院总理也要承担领导责任。 　　改革开放以来，以“归口管理”为基本运行机制的统筹外交格局日益巩固。“中央决定，各方去办”使得党的决策机构和政府机构之间形成了一种“委托—代理”关系：一方面，由党委制定重大外交路线、方针和政策，由专业化的政府行政机构贯彻落实，在政府各部门、国有企事业单位均设有同级党组(支部)，与行政机构形成了复合的平行领导体制，确保政府贯彻党委的意图；另一方面，由党委培养、选拔、任免各级外交干部，通过人大审批或者行政机构的任命将其安排到政府领导岗位上。可见，党的决策和政府的行政是紧密相连的，政府虽然并不直接隶属于党系统，但其运作听命于党委领导。在外交事务运行过程中，基本的模式是“中央决定、各方去办”，中共中央讨论和制定重大政策，人大、政府、政协、人民团体、非政府组织等负责从各自涉及的领域具体落实。 　　总体来看，可以用“统筹外交”来概括党管外交的基本形态：由中央政令统筹外交全局，依靠政党组织协调各方。这一外交领导形态是沿着“政治局及其常委会—领导小组制—归口管理制—分管领导制—部委首长负责制—分管领导制—具体职能司局”这样的路径按照归口、分管和首长负责的逻辑构建起来的，最终将党管外交的触角伸展到政党、国家、社会等众多领域，形成完整的制度体系，呈现一种“伞状放射的层次结构”：在这一结构中，每个人都有自己明确的上级，整个系统具有一套完整的原则，确保自上而下的权威，形成了一套权威的体制，在这套体制下，总是由“上级”控制“下级”。在这一体系中，中共中央居于掌舵、统筹协调的关键地位，依靠党的有效领导，承担着中国外交中流砥柱的角色，只要中国共产党屹立不倒，中国外交就始终保持蓬勃发展的势头。 　　其实，中国共产党在外交领域(不仅在外交领域，在其他领域也是如此)的政治地位不是自封的，而是与中国革命的历史进程及其领导地位分不开的。近代以来，中国外交一直缺乏富有效率和充满活力的组织体制，无论晚清政府的总理各国事务衙门，还是北洋军阀的外交部和蒋介石的国民政府，始终无法提供强有力的组织支持。其中的根源除了帝国主义列强的殖民渗透之外，更重要的在于以农民为主体的中国社会缺乏意见统一和力量强大的政治力量。中国共产党领导中国革命的胜利，通过建立革命统一战线和加强在统一战线内部的领导权，在现代中国提供了这一组织力量。只要中国社会的现代化进程没有培育出强有力的现代阶级力量，只要中国社会的主体成分依然是农民，政党在外交领导上的统筹协调作用就只能加强，不会削弱。改革开放以来，尽管外交价值原则越来越强调国家主权的法理型权威基础，强调外交权力结构的民主化，以及运行机制的专业化，中国共产党对外交的领导也逐渐从革命党向执政党转变，向着依法执政、民主执政和科学执政的方向转变。但是，党管外交和统筹协调在中国外交全局中依然具有基础性地位，这是新中国外交的基本形态，也是中国共产党领导外交的基本经验。 　　三、统筹外交：提升外交能力的必由之路 　　步入21世纪以来，全球化和信息革命极大地改变了中国外交面临的环境，外交转型成为大势所趋。一是外交主客体更加多元化，包括192个主权国家、251个政府间国际组织、5825个国际非政府组织、7．7万多家跨国公司，以及其他利益集团、社会名流、媒体精英等有影响的社会角色都会参与到中国外交事务中；二是外交议程更加多样化，以往关注国家安全、统治者威望、领土扩展等高级政治议题，现在拓展到经济增长、科技提升、人权保障、社会进步、文化发展、环境保护及社会治理等众多领域；三是科技和信息革命导致的外交公开化、公众化、即时化和制度化，中国全面参与国际组织和国际制度使中国外交日益受到国际制度的规范和制约，中国外交中的多边外交和围绕制度改革的外交日益兴起；四是手段更加多样，包括政治、经济、文化、科技、宗教、环境、社会等众多手段都可以成为外交手段，公众和社会组织对参与外交的积极性空前活跃。总之，中国外交正从以传统外交为主向传统外交和非传统外交并重的方向发展。面对外交转型的历史趋势，中国外交必须适应形势变化，切实转变观念，立体思维，立体操作，打造内外结合、各方互动、官民并举、相互配合的统筹外交，多角度、多领域、多轨道地维护好国家整体利益。 　　(一)统筹内外，拓展世界战略眼光 　　全球化和中国对外开放的推进，使中国从一个相对封闭的社会日益转型为一个与世界密切联动的整体，经济和社会领域中的几乎所有方面都与国际社会的风水草动休戚相关，国际政治经济中的“蝴蝶效应”对中国的影响越来越突出和直接。近年来，中国外交中遭遇的诸如金融危机、气候变化、贸易保护主义、人民币汇率、地区热点问题等，都已经上升到左右中国战略全局的高度，不仅事关国际大局，也关乎国内大局，中国发生的任何事情都有可能转化为国际社会关注的大事，比如，汶川地震、三鹿奶粉产品质量问题等，同样国际中发生的所有大事都会牵连中国，外交的敏感性、脆弱性、影响力都显著增强。 　　面对这一外交格局的变化，当前中国外交表现让人感到更多的是被动反应型的外交，主动筹划不足，战略统筹不够，尤其是在应对危机的时候，在某一个问题上得之于战术而失之于战略。在2010年处理钓鱼岛问题、延坪岛炮击问题、南中国海问题、人民币汇率争端等议题上，都或多或少存在被动反应的倾向。之所以在外交上显得日益被动，关键在于中国外交目标设置能力跟不上中国发展的需要，没有站在日益拓展的中国国家利益格局的战略高度，拓展世界眼光，在统筹国内外大局的基础上主动发现问题，主动规划目标，以便更有效利用外部机遇充实壮大自己，更好利用内部发展优势提升中国国际话语权和影响力。 　　因此，统筹国内发展和对外开放，统筹国际国内两个大局，提高统揽内政外交全局能力，成为新时期提升中国外交能力的紧迫课题。首先，拓展宽广的世界眼光。转变内外有别的传统外交观念，确立国际国内一盘棋的战略思想，深化对内政外交互动规律的认识，善于从复杂国际形势和国际条件的发展变化中把握中国改革发展稳定全局，把国内发展和对外开放更好地统一起来，把中国的发展与世界的发展联系起来，把中国人民的根本利益与世界人民的共同利益结合起来，更好地为推动科学发展、促进社会和谐服务；其次，加强主动的战略筹划。转变单向的外交为内政服务和外交是内政延伸的传统观念，树立外交与内政同等重要的战略观念，站在国际战略全局的高度，主动筹划中国大战略，将经济、社会、科技、舆论、军事、意识形态等众多资源整合起来，主动将中国发展优势转化为战略优势，巩固中国世界大国的战略基础；再次，夯实牢固的认同基础。调整“只做不说”、“不争论”等传统观念，妥善应对国际社会对中国的关切，在参与全球化进程中，采取预警防范措施以化解复杂风险，在平等对话和深入交流中，采取增信释疑措施以澄清各种误解，特别是大力推动公共外交和人文交流，不断拓展中国和平发展的民意基础。 (二)统筹各方，打造总体外交格局 　　全球化和信息革命的发展，打破了由外交部和外交代表机关垄断中国外交的格局，越来越多的专门性事务被分流到其他政府部门、人大、政协、军队、地方政府等非职业外交部门处理，而且越来越多的非国家行为体和次国家行为体比如跨国公司、大众传媒、思想库、非政府组织等不甘寂寞，走上纵横捭阖的外交舞台，议会外交、政党外交、军事外交、多轨外交、地方外事等是当代外交的重要补充形式。在这一过程中，尽管多元化外交形式争先恐后地争夺在国际上代表国家的权力，争抢规模日益积累的外交资源，把本部门处理的事务说成是不容忽视的核心国家利益，不遗余力地游说最高领导层在外交全局的利益排序中提升位次，但是并没有外交全国一盘棋的根本要求。因此，各国都在强调推进外交转型，统筹各种外交资源，优化重组外交职能，实施跨领域、跨地区、跨部门的总体外交成为当前各国外交能力建设的一个艰巨任务。 　　总体外交的提出与总体战类似，在总体外交看来，全球化时代的外交已经超出了政府外交的范畴，已经把大量新的外交参与主体带进外交过程。“我们正在意识到，当今世界的外交事务呼吁确立一种总体外交(total diplomacy)……美国大使们不能满足于吃吃喝喝，汇报情况，分析政策和谨慎预测。他们必须作为管理者和协调者，负责在其受命出使的国家有效地运作美国政府的一切活动。”基于总体外交思想，一些国家对主管外事的政府机构做了调整，例如，加拿大、澳大利亚等把外交部和对外贸易部合并为一个部，美国有国务院、国防部、商务部等机构，又设立了国家安全委员会，协调政治、经济、军事等各方面的重要对外事务，直接对美国总统负责，美国宣布为主管全球事务的副国务卿任命一名科学顾问。与发达国家相比，与中国经济快速成长和日益提高的国际地位相比，中国的外交能力还有很多方面需要改进和加强。特别是多个“涉外部门”之间沟通和协调不够顺畅，甚至在一些具体问题上还会涉及到其他部门和地方利益集团。早在1998年，中国新任外交部长唐家璇上任时接受《人民日报》记者采访说：“当前形势下的外交早已超过了狭义的外交概念，而是包括政治、经济、科技、文化、军事、民间等多个领域的总体外交，内涵深刻，需要各方面通力合作，共同奋斗。” 　　统筹总体外交，成为中国外交能力建设的重要内容。首先，统筹职业外交与非职业外交。克服外交部独揽外交事务的“关门主义”倾向，把所有参与外事的行为体纳入外事共同体，合理划分职能权限，充分发挥各自优势，构建中央统一领导、外交部综合协调、各方面共同参与的“大外交”格局；其次，统筹地区国别外交与议题领域外交。防止各自为战的“分散主义”外交倾向，明确主次配合机制，推进地区外交战略化、国别外交政治化、领域外交专门化，构建外交统一布局，部门梯次搭配，人员复合联动的网络外交体系；再次，统筹双边外交和多边外交。改进双边外交与多边外交“缺乏联动”的倾向，把握外交节奏，增强外交互动，在双边外交中创造多边外交的机遇，在多边外交中搭建双边外交的舞台，构建统一规划、左右逢源、弹性互动的联动外交机制。 　　(三)统筹官民，构建立体操作体系 　　国之交在于民相亲，新时期提升中国外交能力的关键是人民外交的积极性、主动性和创造性得到充分焕发。人民外交是中国外交的一个传统，也是中国外交的一个优势。建国以后，毛泽东、周恩来等领导人明确提出了“人民外交”的理念。毛主席在建国后明确指出：“帝国主义是外强中干的，因为没有人民的支持。”周恩来说：“两国之间的关系，不能单靠职业外交家来进行，更多地应当依赖两国人民来直接进行。”“我们的外交，是通过上层的关系来接近人民群众。”中国是一个大国，有13亿人口，3000万海外华侨，占世界人口的四分之一强。只要做好了将近14亿人口的外交工作，中国在世界上的影响力就十分巨大。在中国快速崛起的新形势下，如何把中国从一个民众大国转化为公众大国，越来越成为中国外交能力建设的一个重要课题。 　　因此，将中国外交的民众优势转化为外交优势，最根本的是把广大人民组织起来，打造立体操作的外交体系。首先，拓展人民外交的新形式。解放“外交为国”和“官办外交”的传统思想，探索“外交为民”和“民办外交”的新思路，探索组织动员人民参与外交的方式方法，不断规范完善二轨外交、智库外交、学术外交、媒体外交、商业外交、青年外交、旅游外交、网络外交等非传统外交形式；其次，完善官民互动的新平台。突破“官民分离”、“内外有别”的外交思维，探索“官民结合”、“亦官亦民”的新平台，特别是发挥人民政协亦官亦民的优势，将财经、文化、宗教、华侨、国际友好等各领域的人民组织起来，建立和健全外交外围组织体系，建立各种形式的协会、基金会、委员会，营造官民联动的大舞台；再次，改革党管外交的新体制。防止否定党的领导的“自由主义”倾向和四面出击的外交无序化倾向，积极探索改善党领导人民外交的新体制机制。在中国，党是首要的核心因素，尽管人民是外交的主体，但人民参与外交必须有计划、有组织、有秩序的进行。在新时期，关键是要不能固守依靠政府机构体系组织公众参与外交的老办法，而是积极思考拓展社会组织体系以改善党的领导的新办法，营造党委领导、政府主导、人民参与的外交大棋局。 　　当今世界是一个综合国力竞争异常激烈的时代，也是“一个不同文明必须学会在和平交往中共同生活的时代”。一个国家能否在国际舞台上巍然屹立于世界民族之林，不仅取决于强大的综合国力，而且取决于该国的外交能力。处于全球大变革的时代，面临着复杂的国际形势和繁重的外交任务，中国外交只有在充分汲取历史经验教训的基础上，不断解放思想，与时俱进，大力提升以议题设置能力、资源汲取能力和统筹协调能力为核心的统筹外交能力，才能适应中国发展的需要，妥善应对全球变革的挑战，为中国和平发展保驾护航。 　　回顾历史，中国共产党自成立90年以来，对外交战线重要性的认识经历了从不自觉到自觉的历程，在致力于中国革命、建设和发展事业中逐步形成了独立自主、一元化领导、归口管理等领导外交的一系列基本经验，外交能力不断提升。“以独立自主为主，争取外援为辅”、“战略上是要联合，但战术上不能没有批评”、“中央决定、各方去办”，“统筹协调”、“国际统一战线”等等，所有这一切都可以概括为“统筹外交”，这一系列独具特色的外交理念都构成了中国共产党强大外交能力的重要内容，也是指引中国外交前进的强大思想武器。 　　在全球化和信息革命的新时代，中国外交正在进行着重大而深刻的变革，外交能力建设面临着前所未有的新挑战，特别是内政与外交界限日益模糊、传统外交与非传统外交交织发展、政府外交与人民外交比翼齐飞。展望未来，中国共产党在领导外交上必须在继承以往90年所形成的统筹外交经验基础上，切实转变观念，立体思维，立体操作，不断为统筹外交充实和注入新的时代内涵，打造内外结合、各方互动、官民并举的统筹外交，多角度、多领域、多轨道地维护好国家整体利益，拓展中国外交的新局面。