刑警破案水平:陈晓华完善农产品质量安全监管的思路和举措

陈晓华：完善农产品质量安全监管的思路和举措
2011-06-22 07:02:00  来源：行政管理改革
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[提要]  确保农产品质量安全是农业农村经济工作的重要任务，是食品安全工作的重要内容。进一步明确当前及今后一个时期农产品质量安全监管的基本思路和工作重点　加强农产品质量安全科学研究工作，强化残留限量标准、检验检测技术方法以及快速检测技术等研究开发，全面夯实质量安全科技基础。
确保农产品质量安全是农业农村经济工作的重要任务，是食品安全工作的重要内容。在新的形势下，加强农产品质量安全监管工作，必须进一步提高认识，理清思路，强化措施。
一、充分认识做好农产品质量安全监管工作的重要意义
农产品质量安全事关人民身体健康和生命安全，事关农民增收和农业发展，责任重、意义大。
(一)党中央、国务院要求越来越高。长期以来我国农业的首要任务是保障农产品有效供给，增加产量是第一位的，这是国情决定的，任何时候都不能动摇。随着农产品供求进入总量基本平衡、丰年有余的新阶段，随着人民生活水平提高、农产品国际贸易发展，中央把农产品质量安全工作摆到了更加突出的位置。新世纪以来的连续8个中央一号文件，都对农产品质量安全工作提出了要求，特别是十七届五中全会明确要发展高产、优质、高效、生态、安全农业，促进农业生产经营专业化、标准化、规模化、集约化。保障农产品质量安全，既是现代农业建设的重要任务和重要目标，也是党的农村政策和政府农业管理服务的重要内容。因此，必须按照中央的要求，把保障农产品质量安全作为推动科学发展、促进经济发展方式转变的大事，认真履行职责，扎实推动落实。
(二)社会公众期待越来越强。人们对农产品质量安全的要求越来越高是社会发展的必然反映。从国际经验看，当恩格尔系数在50%以上，人们主要关注的是食品的数量安全；当恩格尔系数在40%-50%之间，人们逐步注重食品的质量安全；当恩格尔系数降至40%以下，人们对食品营养、安全卫生水平的要求更迫切。目前，我国已进入工业化中期阶段，2010年城镇居民和农村居民恩格尔系数已经分别达到35.7%和41.1%，这个阶段人民群众已由“吃得饱”向“吃得好、吃得安全”转变，更多地考虑农产品是否安全、是否有益于健康。因此，必须把农产品质量安全与数量安全摆在同等重要的位置，统筹好数量、质量和效益的关系，满足人民生活水平不断提高的要求。
(三)与农业产业发展关联度越来越大。农产品质量安全水平的高低，直接影响农业产业的健康发展。2006年“多宝鱼”事件、2008年“三聚氰胺”事件、前不久河南生猪“瘦肉精”案件，都对行业和企业带来了很大的冲击和影响，不断给我们敲响警钟。特别是在现代传媒高度发达的情况下，一旦发生农产品质量安全事件，哪怕是个别小的事件，传播速度非常快，可能就会引起恐慌，有的还会直接影响政府公信力和社会的和谐稳定。另外，近年来，国际贸易保护主义加剧，许多国家以农产品质量安全为由，设置贸易壁垒，限制国外农产品进口，给我国农业产业发展带来新的挑战，已经成为影响我国农业国际竞争力的关键因素。发展现代农业、提升农产品竞争力，质量安全是关键。因此，必须全力以赴，强化质量安全监管，提升质量安全水平。
二、科学分析当前我国农产品质量安全形势
近年来，各级农业部门认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署，在抓好农业生产、确保主要农产品有效供给的同时，全面强化农产品质量安全监管，在法律法规、执法监管、检验监测、标准化生产以及重大活动保障等方面取得了重要进展，一些质量安全突出问题得到有效遏制，农产品质量安全整体水平大幅度提升，2010年蔬菜、畜产品、水产品等主要农产品监测合格率总体达到96%以上，比2001年提高了30多个百分点。我国农产品质量总体上是安全的，呈现不断向好的趋势。
同时，也要看到我国农产品质量安全形势不容乐观，一些问题在部分地区、个别品种上还比较突出。当前主要集中在3个方面：一是农药、兽药残留超标，比如去年出现的“问题豇豆”；二是违法添加有毒有害物质，比如“瘦肉精”问题；三是个别地区个别产品重金属污染，比如今年南方个别地区反映的稻米镉超标问题，处理起来难度更大。
农产品质量安全问题与农业农村发展所处的阶段相关，与农业的生产经营方式相关。当前我国正处于传统农业向现代农业的转型时期，在一定程度上讲，解决农产品质量问题，比解决数量问题更复杂、更艰巨。
从思想认识看，一方面，部分生产经营者质量安全自律意识不强，受经济利益驱动，掺杂使假、违规添加使用有毒有害物质等行为屡禁不止。另一方面，部分消费者对农产品质量安全的科学认知水平不高，对于质量安全、有毒有害等科学知识，缺乏常识和判断，有时一则不实信息，很容易引起过度反应。还有一方面，一些地方对农产品质量安全工作认识不到位，没有真正认识到质量安全对全局的深刻影响，“重数量、轻质量”的现象比较普遍，执法不严、违法不纠的问题还存在。认识到问题不解决，保障农产品质量安全就缺乏思想基础。
从产业现状看，我国的农产品质量安全监管工作之所以难，难就难在与世界上任何国家比，我们面对的经营主体面广量大、小而分散，这是我国的基本国情。在农业投入品方面，目前，我国已登记使用的农药有600多种，列入国家兽药典的兽药有1500多种。现有农药生产企业2400多家，80%以上为小企业；经营单位60多万家，绝大多数为小规模个体经营，还有一些游商流贩走村串户销售。由于农兽药生产企业和经营单位参差不齐，加上农民普遍缺乏科学合理使用知识，极易导致制假售假和出现投入品滥用、乱用现象，产生药物残留超标问题。在农业生产经营方面，目前全国共有2.4亿农户，户均承包耕地7.5亩，相当于美国的1/400；年出栏500头以上生猪和存栏100头以上奶牛，规模化养殖比重分别为34%和28%；农民专业合作社37.91万家，实有入社农户2900万左右，仅占全国农户总数的12%。不改变农业生产组织化程度低，生产经营方式落后的状况，农产品质量安全问题就很难从根本上解决。
从工作基础看，长期以来，农业的产业体系、技术体系和保障体系基本上是围绕增产而建立的，质量安全工作相对滞后。在监管体系方面，省、地、县农产品质量安全监管机构、体系建设工作刚刚起步，目前还有1/3的地市级和近一半的县级农业部门尚未建立专门的质量安全监管机构，乡镇机构建设刚刚起步，越往基层监管力量越弱，监管机构人手少、经费不足、执法能力弱的情况普遍存在。在标准体系方面，我国标准制修订远滞后于发达国家，比如我国现有农药残留限量仅800多项，而CAC(国际食品法典委员会)有3300多项，欧盟有14.5万项，日本有5万多项，是我国的几倍或几十倍。在检测体系方面，虽然近年投资建设了1000多个质检机构，但从整体来看，仪器设备条件、检测能力仍有待强化，检测队伍人员素质仍有待提高，特别是市县和乡镇基层检测机构运行和开展工作的经费严重不足。在科学研究方面，解决质量安全问题最终要依靠科技，目前用于农产品质量安全科学研究的专项投入少，从事农产品质量安全研究的机构数量少，检测方法研究、风险评估等技术支撑能力弱。农产品质量安全监管的基础工作不加强，就难以改变目前被动的局面。
三、进一步明确当前及今后一个时期农产品质量安全监管的基本思路和工作重点
(一)“十二五”时期的总体思路和主要任务
“十二五”时期农产品质量安全监管工作，要按照发展高产、优质、高效、生态、安全农业要求，把农产品质量安全作为转变农业发展方式、加快现代农业建设的关键环节，把持续提升农产品质量安全水平、努力确保不发生重大农产品质量安全事件作为主要目标，把提升监管能力、加强质量安全建设作为主要任务，坚持一手抓执法监管，一手抓标准化生产，强化政策导向，加大投入力度，夯实工作基础，保障农产品质量安全和农业产业健康发展，让人们消费安全放心的农产品。主要任务是：消除隐患保安全，深化专项整治，着力消除风险隐患，努力确保不发生重大农产品质量安全事件。控制源头上水平，从生产入手，大力推进标准化示范创建，强化生产过程质量控制，不断提升农产品质量安全水平，力争农产品质量安全总体合格率稳定在96%以上。健全体系强能力，强化机构队伍建设，加强条件保障，全面提升监管能力和水平。完善制度建机制，不断总结成功经验和做法，形成激励与约束相结合的监管长效机制。
实现“十二五”目标任务，关键是健全五大体系：标准体系，建立健全以农兽药残留限量标准为重点、品质规格标准相配套、生产规范规程为基础的农产品质量安全标准体系，力争新组织制定农业国家标准和行业标准7000项，大力推进“菜蓝子”产品标准化生产创建活动。检验检测体系，启动实施质检体系二期规划，拟规划建设部级、地市级、县级质检机构1306个，建立起以部级质检中心为龙头、省级质检中心为主体、地市级质检中心为骨干、县级质检站为基础的检验检测体系。认证体系，在保障质量的前提下加快发展“三品一标”，大幅提高无公害农产品生产面积，迅速增加“三品一标”总量规模，满足市场对安全品牌农产品的强劲需求。应急体系，加强应急队伍建设，强化应急条件保障，健全快速反应机制，尽快建立起全国“一盘棋”、信息畅通、联防联控的应急处置网络。监管体系，建立健全部省地县、特别是乡镇基层农产品质量安全监管机构，强化农产品质量安全监管能力建设，结合农业综合执法，实现农产品质量安全执法监管体系“机构专业化、人员稳定化、经费预算化、手段现代化”。
(二)当前几项重点工作
1.抓专项整治。按照国务院要求，针对当前突出问题，要集中力量开展6个专项治理行动。一是以蔬菜农药残留超标问题为重点，加强甲胺磷等禁限用高毒农药的监管。按照国务院批复的《高毒农药淘汰和禁用工作方案》，全面停止除生物农药和杀鼠剂以外的高毒农药的新增登记，撤销现有高毒农药在蔬菜等作物上的登记，撤销特丁硫磷等10种高毒农药的登记。二是以生猪、肉牛、肉羊为重点，着力开展“瘦肉精”问题整治。这是当前各项工作的重中之重，力争用1年的时间彻底根治“瘦肉精”问题。三是以生鲜乳违禁物质问题为重点，围绕生鲜乳生产、收购和运输三个关键环节，加强监督监测，严厉打击在生鲜乳中添加违禁物质的各类违法行为。四是以整治和规范兽药市场秩序为重点，提升兽药质量和安全用药水平。五是以水产品中违法使用违禁药物整治为重点，加大隐患分析排查力度，强化生产过程控制和监督执法。六是以春、秋两季农资打假为重点，深入实施专项治理，推进放心农资下乡进村，维护农资市场秩序。
在整治工作中，要突出重点，增强针对性。
一是更加突出源头监管。投入品是质量安全的源头。要从投入品生产、流通、销售、使用等各个环节入手，集中力量打击“黑窝点”，加大案件查处力度。对于明知故犯、屡禁不止、生产销售使用违禁投入品和掺杂使假行为，必须严厉打击，对于触犯刑法的行为，必须追究刑事责任。
二是更加突出基地监管。重点是主产区、优势产区以及大中城市郊区生产基地监管，以全国571个蔬菜主产县、437个生猪主产县、313个奶牛主产县、285个水产品主产县为重点，严格落实好生产过程控制、质量监测等管理措施。对于关注度高、隐患大的农产品，要在集中上市期间，采取更具针对性措施加强监管，特别是抓好“两节”、“两会”、“五一”、“国庆”等重点时期的监管。
三是更加突出制度机制建设。重点是建立“一项制度、三个机制”。一项制度就是把产地准出和市场准入制度建立起来，把好出口、守住入口。做好这项工作，关键是要依靠地方政府推动，从“菜篮子”产品抓起，从大中城市、批发市场抓起，按照先易后难、分步实施、不断完善的原则，有计划、分层次地推进。三个机制就是健全完善风险预警、检打联动、联防联控机制。强化检验检测，科学评估危害，及时开展风险预警，提出防范措施，指导生产、引导消费。把执法和检测紧密结合起来，形成检测与执法联动、产地与销地互动、各地联合防控的工作格局，推动农产品质量安全执法监督深入开展。
2.抓标准化生产。推进农业标准化，当前在于解决农产品质量安全问题，长远在于提升农业产业素质。
一是加快标准制修订工作。加快清理农兽药残留标准，以农兽药残留标准为重点，今年新组织制定450项问题突出、监管急需的农业国家标准和行业标准，满足监管工作要求。各地要紧紧围绕产品安全和产业发展需要，加快制定符合本地生产实际的技术规范和操作规程，突出实用性，要让广大农产品生产者真正看得懂、用得了、效果好。加强农产品质量安全科学研究工作，强化残留限量标准、检验检测技术方法以及快速检测技术等研究开发，全面夯实质量安全科技基础。
二是大规模开展“菜篮子”产品标准化园区建设。以标准化园区创建为基础，由点及面，不断扩大生产面积和总量规模。今年新创建园艺作物标准园1000个、畜禽标准化示范场500个、水产健康养殖场500个和国家级农业标准化整建制推进示范县50个。特别是在优势农产品主产区和现代农业功能区，以县域为单位整建制地推进，率先实现农业标准化。
三是规范龙头企业、农民专业合作组织生产行为。加大宣传工作力度，普及质量安全科学知识，推广农业标准化生产技术，形成良好的社会氛围。督促龙头企业和农民专业合作组织，落实法律法规要求，依法建立健全生产档案、用药登记、休药期等管理制度，切实把质量安全控制措施落实到生产中去。同时，加强政策引导，大力扶持龙头企业、农民专业合作组织、科技示范户和种养殖大户，率先实施标准化，引导和带动广大农户实施标准化生产。
四是大力推进“三品一标”品牌农产品发展。农民要效益要增收，消费者要优质要安全，统筹好二者关系，发展“三品一标”是重要着力点。要把“三品一标”发展与现代农业示范区建设、标准化创建、“农超对接”、农民专业合作社发展等工作紧密结合起来，今年新认证无公害、绿色、有机农产品15000个，新登记保护农产品地理标志300个。以品牌化带动标准化、推进产业化，实现农业标准化与市场效益直接挂钩，形成优质优价的市场激励机制，促进农业增效、农民增收。
3.抓保障能力建设。强化农产品质量安全监管工作，体系能力建设是基础。
一是加快完善法律法规。积极推动农药管理条例和饲料及饲料添加剂管理条例等法规修订工作，健全管理制度，落实监管责任，细化管理措施，加大处罚力度，为深化质量安全监管提供法律保障。二是强化检验检测能力建设。当前要尽快启动质检体系建设二期规划，与一期规划以及现有检测机构相衔接，重在提升、补充和完善。提升主要是指部省两级质检中心的风险评估监测能力和预警水平；补充主要是将地市级检测机构纳入规划；完善主要是在县一级基本上做到全覆盖。通过规划的实施，真正实现部省地县机构健全、分工明确、重点突出、运行高效。
三是全面加强监管机构建设。在充实强化省级农产品质量安全监管机构职能、人员和条件的基础上，抓紧向地县两级延伸，努力实现“省级完善、地市健全、县级建立”的目标。关于乡镇一级农产品质量安全监管机构，按照十七届三中全会要求，2011年是最后一年，各地应全面加大力度，加快推进。重点是要依托现有的农技推广和动植物疫病防控体系，强化职能、充实人员、完善条件，实现乡镇农产品质量安全监管公共服务“职能、人员、经费、手段、服务”五到位。对于产业集中度较高或有条件的地区，也要支持单独设立乡镇监管机构。
4.抓应急处置机制建立。快捷高效的应急处置能力是政府执政能力的重要体现。当前，一方面我国农产品质量安全仍处于整体提升后个别事故多发期和敏感期，另一方面公众对农产品质量安全问题容忍度越来越低，质量安全应急工作将趋于常态，迫切需要加强应急处置工作。
一是要快速反应。一旦发现问题，第一时间做出反应、第一时间通报情况、第一时间采取措施，努力将问题消灭在萌芽状态，最大限度地降低负面影响。
二是要依法科学处置。严格按照法律法规的程序要求，组织开展调查核实、检验检测、发布结果。要把握好处理尺度，对于个案问题，不要随意放大品种和范围，坚持是什么问题就处理什么问题，反应不过头，处置不过度。要特别注意强化正面宣传和舆论引导，及时回应社会，防止小事变大事，防止事态扩散和发酵。
三是要强化协调配合。坚持全国“一盘棋”，产地与销地之间要加强情况沟通，强化协调配合，切实做到区域联动、上下互动。要防止各自为政、不沟通、不协调、不配合，更不能互相推诿、相互埋怨，贻误最佳处置时期。
食品安全法、农产品质量安全法明确了生产经营者负第一责任、地方政府负总责、各监管部门分工负责的食品安全责任体系，这是做好食品安全工作的重要保障。各地要切实加强组织领导，落实属地管理原则，把农产品质量安全工作摆上重要议事日程，健全制度机制，强化督促考核，落实工作责任，确保责任到位、工作到位。要切实强化统筹协调，推动农业、卫生、工信、公安、环保、工商、质检等部门，形成分兵把口、协同配合的工作机制，齐心合力地开展监管工作。要切实加强能力建设，特别是在农产品质量安全监管机构设置、人员配备、经费投入等方面，给予更大的支持，切实加强各级农产品质量安全监管能力建设，尤其是县乡基层监管能力建设，为农产品质量安全工作创造有利条件。
(作者系农业部副部长)
来源：行政管理改革