李靖云：群体性事件 个案解决的现实价值

2012年01月08日 09:22
来源：南方都市报 作者：李靖云

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新年伊始，地处中原腹地的河南安阳爆发了上万人聚集上街的群体性事件，民众堵塞道路，和执勤民警发生语言冲突，并短暂围堵了安阳市委市政府。这一事件被安阳官方淡化称为群众堵路事件，起因是因为官方处理一起非法集资案件，传言集资老板跑路，导致了参与民众上街。安阳官方行动很快，当天下午便召开了常委会，检讨行政失误，并且主动接待了堵路的民众，做了相关安排和部署。从处理方式来看，安阳当局也有值得称道的地方。上万人上街，堵塞了城市的主要街道，当时事态还是比较严重的。而且非法集资，涉及企业个人多方利益，能够在一两天里较好地平息，这说明安阳当局处理是比较成功的。但其中，群体性事件的本质，群体性事件的作用的认识，依然存在一些误区，值得分析和反思。

从治安问题过渡到行政问题

如果追溯一下的话，中国官方对群体性事件定义是有一个过程的。最早的相关词汇出现在2000年4月5日公安部下发的《公安机关处理群体性治安事件的规定》的文件中。当时并未使用“群体性事件”而是使用了“群体性治安事件”一语。真正形成“群体性事件”这一提法的具体时间是2005年。2004年受国务院委托，国家行政学院组成课题组完成了“中国转型期群体性突发事件对策研究”的报告，正式提出了群体性突发事件一词。这显示出中国政府已经将群体性事件与治安问题分开，当做政治事件来看。

2005年7月7日，中组部副部长李景田在新闻发布会上明确指出，当前中国改革进入了关键时期，有些矛盾集中显现，并因此发生了一些“群体性事件”。李景田还特别纠正了国外记者所谓“骚乱”这一说法，而代之以“群体性事件”。至此，群体性事件成为一个公共话题，而不被列为一种社会治安问题而掩饰，这不能不称为是一种进步。

就官方对于群体性事件的基本态度而言，可以大致总结为这样几个特点。第一，官方基本认为群体性事件是人民内部矛盾，肯定主要参与者是群众，比如此次安阳出现的群体性事件，安阳日报1800余字的报道中，群众一词出现了8次以上。第二，认为群体性事件基本上是经济发展中出现的问题，是发展中出现的问题，根本要靠发展来解决。如国家行政学院汪玉凯教授就认为中国当前进入了群体性事件高发时段，这是有时代背景的，中国经济迅速发展，计划经济转向市场经济必然会有更多的利益冲突。应该说官方也是认可这一点的。第三，造成群体性事件的主要原因是利益分配不均，群众的正当利益没有得到满足，市场经济推行过程中，损害了群众利益。2008年震动全国的贵州瓮安事件，贵州省委书记石宗源在分析造成这一群体性事件的原因时就认为矿产资源开发、移民安置、建筑拆迁中侵犯了群众利益是根本原因。第四，政府没有能及时处理在先，没有能为民做主，过于官僚，工作作风有问题。广东省委副书记朱明国在最近的群众工作经验交流会上就批评干部的工作作风拖延，习惯于居高临下，把小问题拖成大问题。最后一点，政府在信息发布上存在这样或者那样的问题，未能及时辟谣，导致群众听信了谣言。

行政化处理成本高不可持续

综合起来，可以发现，政府虽然把群体性事件与一般治安案件区别开了，但依旧是以行政事务的姿态来对待群体性事件。解决群体性事件被当做一种行政工作来抓，变成了一种可以量化指标的，细化具体工作步骤的行政事务。这样一来，群体性事件的处理转化成了日常的维稳工作，如何形成长效的处理机制的问题被淡化，群体性事件中所显示的政治诉求被回避，而如何迅速让群体性事件变成个人和行政机关的事务对接。安阳此次群体性事件的处理就很典型，一方面是利用行政能力，将指标细化到人，具体要求是“逐级签订责任书，分层次、有重点”。另一方面，则是利用行政科层化的优势，逐级下达行政工作指标。

安阳的处理方式其流程大致如下，领导出面疏导———布控警力防止事态扩大———官方舆论批评淡化———行政集中力量专项处理。这就需要短时间内调配强大的行政资源，而且所谓最终落实到人解决问题，强调解决人民群众的实际困难，为人民办实事。其要害在于具体到个人进行利益补偿，特别是经济补偿。瓮安事件之后，瓮安县委书记龙长春就亲自出面接访一百多次，很多都是经济利益再补偿。那么这种操作实际上就会导致谋求建立群体性事件的长效解决机制成了一句空话，维稳的行政处理机制反而会落到实处。虽然能收一时之效，但是从长期来看，成本会越来越高。动员强力机关维持秩序，调动行政机构，经济补偿都是要花钱的，而且这个成本会随着经济发展逐年上涨，并没有走低的趋势。

这点单从综合治安经费这些年的飞速上涨就可以发现，2011年的综合治安经费已经达到6244 .21亿元，能够维持这种用钱赎买的行政处理机制，大背景是这些年的经济增长形势较好，每年近10%的增长率。但不管是官方还是学界都预判今年中国的经济增长将开始放缓，而且未来几年都将放缓。但是相对而言群体性事件的增长率并没有放缓，这也就意味着，用钱赎买的群体性事件解决方式实际不可持续，如果想要形成长效低成本的解决机制，必须要调整思维。

不可忽视高昂的政治成本

进一步讲，我们可以发现群体性事件不仅仅是一个经济账的问题，还有一个政治账。当前行政化处理，个体赎买的解决方式，其实大大增加了政府的政治成本。因为行政解决，最后实际是把群体性事件分切成个人事件，然后处理。所谓解决方式创新，无非就是“个案创新”。这种个案创新往往被当做政绩来看，进而成为部分官员未来晋升的资本，但是实际上这种“创新”透支了政府的威望，消耗了群体性事件长效解决机制的希望，机会成本高昂。

近十年以来中国发生的群体性事件都带有普遍性，同质性。比如农民的土地维权问题，出租车司机罢运问题，包括这次安阳的非法集资问题。个案方式解决，表面上皆大欢喜。对上而言官员能显示自己的开明形象，对下而言一部分民众利益得到满足。而更多存在相同经历的民众则从这个个案的解决中得到鼓励，对自己的问题解决的期待大大增强，而且这种衡量标准也变成了经济标准，也就是认为自己将有可能获得补偿不会低于已有的先例。一方面地方政府从“个案解决”中总结社会治理的“新模式”，鼓吹政绩，媒体跟进报道和学界跟进研究，开展大规模宣传和过分解读。另一方面，则是民众口口相传，期待如何与政府议价。而造成群体性事件的社会不公，制度设计不合理，特别是长期的地方政治制度的缺漏被忽略了。本来群体性事件的发生，是一种公民政治意见的表达，也是对当政者的提醒与警示，如果能从中发现问题，认真解剖一个群体性事件反应的体制问题，进而对体制做出反省和改革。但是这种行政化个案处理方式则使得这种机会被轻易放过。

更为严重的是，群体性事件的行政化处理会导致政治体制的进一步失衡。本来很多群体性事件反映的是当前立法和司法的问题，需要就人大和法院、检察院的职能工作做出调整。但是行政化处理则导致行政机构一家主导，人大、法院并不能发挥作用。其本身的独立性和重要性进一步降低，原本能发挥的政治权力结构的制衡作用进一步废弛。这进一步导致民众对立法和司法的不信任，有事找政府，找行政机关，从而诱发了更多的群体性事件。同时行政机构常常以群体性事件需要集中力量解决问题，借机主动扩大自己的权力，进一步压缩立法和司法机构的空间。

从这几年的群体性事件所反映的政治诉求来看，本身有极大的开放性和丰富性。但是这种开放性和丰富性却因为当前这种行政处理方式窄化、封闭化、模糊化。背后则反映的是中国政治体制进步的空间进一步窄化和封闭化，为中国政治体制未来的改革和发展考虑，必须要放弃当前这种行政化处理群体性事件的方式，以更为开放和积极的方式应对群体性事件，吸取民意呼声，调整改革中国各项政治制度，营造一个更为开放民主的社会空间。