海底鱼群手工制作:《行政强制法》的制度创新

　　2011年6月30日，第十一届全国人大常委会第二十一次会议审议通过《中华人民共和国行政强制法》，将于2012年1月1日起施行。《行政强制法》是继《行政处罚法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》、《行政许可法》之后又一部规范政府共同行为的重要法律，对进一步保障和监督行政机关严格依法行政，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，具有重大意义。《行政强制法》在总结执法实践经验的基础上，对行政强制制度作了诸多创新。

　　(一)行政强制设定权

　　长期以来，有关行政强制的规定分布在数十部单行法律、数百部行政法规、数以千计的地方性法规、规章以及大量规范性文件中。由于缺乏统一的设定标准，导致行政强制实践中执法主体过多，强制权滥用、乱用的现象比较突出。在总结以往制度和经验的基础上，《行政强制法》对行政强制的设定权作了规范。与《行政处罚法》中行政处罚权可以由法律、法规、规章设定，《行政许可法》中行政许可权可以由法律、法规、省级政府规章、国务院决定设定相比，《行政强制法》对行政强制权设定的要求更加严格。例如，行政强制措施只能由法律、行政法规和地方性法规设定，法律、法规以外的其他规范性文件一律不得设定行政强制措施。行政强制执行只能由法律设定，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。如此严格地规定行政强制设定权，目的就在于从源头上规范行政强制权，从根本上解决实践中存在的“散”、“乱”、“软”问题。《行政强制法》还规定了行政强制设定前的听证、论证制度以及法律法规实施后的评估制度。通过发扬民主，在立法过程中对行政强制设定进行听证、论证，目的在于全面准确把握设定行政强制的必要性和可行性，作出科学合理的决策，增强设定行政强制的严肃性，提高立法质量。设定行政强制的法律、法规施行后，设定机关和实施机关可以通过绩效分析评估等方法，及时发现行政强制设定存在的缺陷，修改或者废止有关规定，使行政强制设定适应实践发展的要求。

　　(二)行政强制实施主体

　　在行政执法实践中，一些不具备执法主体资格的组织往往被随意授权或委托执法，一些不具备执法资格的人员上岗执法的现象也时有发生。这些现象都严重侵犯了当事人的合法权益，也损害了政府的公信力。为解决此类问题，《行政强制法》对行政强制实施主体的资格作了明确规定，即行政强制措施由法律、法规规定的行政机关实施，不得委托；行政强制执行由具有行政强制执行权的行政机关实施或者由行政机关申请人民法院实施；法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内以自己的名义实施行政强制。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。《行政强制法》还参考借鉴了实践中比较成熟的相对集中行政处罚权制度和相对集中行政许可权制度，明确规定了相对集中强制权制度，即“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”这项规定赋予享有相对集中行政处罚权的行政机关同时享有相对集中行政强制权，有利于促进行政执法权的衔接与统一，提高行政执法效率，更好地维护公共利益和社会秩序。

　　(三)行政强制措施的实施程序

　　用严密的程序来约束行政强制执法工作，是《行政强制法》的重要目的。《行政强制法》规定的行政强制措施实施程序，比较具体地体现了正当法律程序原则对行政权力运行的要求。例如，行政强制措施实施前须向行政机关负责人报告并经批准；由两名以上行政执法人员实施；出示执法身份证件；通知当事人到场；当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径等。为防止行政机关随意扩大执法范围，杜绝滥用、乱用强制措施权，《行政强制法》还确认了“目的与手段相适当”的比例原则，要求执法机关查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物；不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。当事人的场所、设施或者财物已被其他国家机关依法查封的，不得重复查封。这些程序进一步规范了行政强制措施权的实施，维护了当事人的合法权益。

　　(四)行政强制执行制度

　　对于行政机关实施的行政强制执行，《行政强制法》明确了催告、听取意见、决定、实施强制执行、执行中止或执行完毕等具体步骤，并规定了许多蕴含科学理性和人文关怀的制度。例如，针对一些执法机关和执法人员不提前告知、催告当事人履行义务，而习惯于“突然袭击”的执法方式，《行政强制法》要求行政机关作出强制执行决定前，应当以书面形式催告当事人履行义务。针对近年来屡次被曝光的“天价”滞纳金现象，《行政强制法》要求行政机关在实施加处罚款或者滞纳金等措施时，应当将加处罚款或者滞纳金的标准告知当事人，加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。为杜绝野蛮执法，保障当事人的生活免受公权力过度干扰，维持其人格尊严和基本生活条件，《行政强制法》要求，除紧急情况外，行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。《行政强制法》的这些规定，都积极回应了近年来发生的诸多社会热点问题，并努力通过制度的完善来解决这些问题。同时，《行政强制法》还进一步确认并细化了《行政诉讼法》所确立的行政非诉执行制度。即当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以依法申请人民法院强制执行。由地位相对超脱的人民法院审查行政机关的强制执行申请，判断行政决定的合法性并裁定是否予以执行，可以在一定程度上降低甚至完全避免行政强制执行中的非理性因素，切实保障当事人的合法权益。

　　（五）当事人权利保障制度

　　行政强制的目的不是强化行政强制，而是尽量减少行政强制的实施，因而《行政强制法》在制度设计上体现了教育与强制相结合的精神，尽可能保障当事人的合法权益。例如，《行政强制法》规定，实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。此外，法律还为当事人自行拆除违法建筑预留了余地。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。另一方面，《行政强制法》为公民、法人或者其他组织面对行政强制权的影响提供了全面的救济途径。例如，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。行政机关强制执行过程中或者执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销、变更，或者执行错误的，应当恢复原状或者退还财物；不能恢复原状或者退还财物的，依法给予赔偿。此外，《行政强制法》还加强了对行政机关实施行政强制的监督，对行政机关及其工作人员违法实施行政强制应当承担的法律责任作了明确规定。

　　《行政强制法》的制定实施，是建设社会主义法治国家和法治政府的一件大事，也是各级政府尤其是基层政府深入推进依法行政的重要契机。《行政强制法》从颁布到实施有半年的准备时间，各级政府和部门应当积极行动起来，努力做好实施前的准备工作。重点是加强对行政机关工作人员尤其是一线执法人员的培训，使其全面掌握法律规定，领会精神实质，切实提高执法水平。同时，要通过报刊、电视、网络等渠道，在全社会广泛深入宣传《行政强制法》，使其成为人民群众维护自身合法权益、监督行政机关依法履行职责的制度依据，确保《行政强制法》全面正确实施。