周其仁：让农民自由支配土地 分享城市化价值(2)

2011年12月23日 15:50
来源：凤凰网财经

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第二，收入分配。因为是征地制度，农民的地不能卖出来，都是自用的。土地增值跟农民基本没关，土地增值全部在城市政府上面，城市政府手里带来城乡收入分配的问题，我们说集聚，集聚关键是收入要提高，如果有很大的人群收入增长慢，怎么会有市场，怎么会有内需，工业生产的东西卖给谁？那就大量出口。这几年来回重演这个逻辑，研究为什么？中国人不需要这些东西吗？看看出口的工业品，中国老百姓不要吗？农民不要吗？要的，问题是收入在哪里？收入就在农产品[10.50 -4.55% 股吧 研报]的收入，打工的收入，土地增值的分享收入。

我们看来看去，就是第三块收入潜力还远远没有。因为农民有他的公平观，过去搞这么多国家建设，当时赔偿非常低，农民也认了，但是现在是城市市场制度，报上讲地王的消息，农民也在读报，一块地卖那么贵，这块地不就是我的吗？他就有想法了。所以现在分享土地增值就变成国民收入分配当中一个大课题。大量基础设施投资，全部跟农民无关，就不愿把这个地拿出来，增加城市化当中很多社会摩擦。正确的方案就是要放到一个分享体制上来，土地增值不能完全归农民，但是也不能完全归城里人，得找一个合适的比例分享、共赢，这是我们现在城市化当中一个大的难题。

困难在哪里呢？我刚才讲了一改革开放人口一流动，有些地方苗头就来了，大家愿意去。长沙就是很有苗头的，长株潭就是很有苗头的，不是说湖南每块地就那么多人去，有历史、文化、基础设施方方面面，总是聚到某些地方去，这个机会是历史性的机会，不抓住这个机会，怎么进入现代经济？可是在我们的体制下，你要抓这个机会，就有一个农民问题，就有个农民土地问题，就有农民土地收入分配问题。

现在就是两难，你要抓城市化机会，有的时候就对不起农民，要对得起农民就要叫停城市化。过去20年，从朱镕基到温家宝，两届政府，实在不行的时候就叫停，叫停土地转成城市土地。90年代叫停过一年，04年又叫停过半年，为什么？矛盾太多了。不能够为了城市化、为了经济增长，把社会引出大问题，这是得不偿失的。要方方面面能分享经济的成果，这是可持续的。

就是两难，我们在底下看也是两种情况，一种情况管不了这么多，因为城市化机遇难得，这么好的投资，给一块地投资就来了，任何一地块发展都难得，我理解这些官员。还有一个口号叫拆出一个新世界[7.00 -3.58% 股吧 研报]，我管不了那么多。这就有代价了，城市化很好，社会和谐。另外一个倾向说，这么多矛盾算了吧，城市化慢一点，搞那么快干什么？叫停。叫停损失也很大，中国不管城里人、乡下人，加强集聚就会提高整个国民生产力，两头难。

所以，我们整个这些年，就在问一个问号，能不能找到一个兼顾的办法？既抓住城市化机会，又把城市化带来的收入高速增长在整个城乡人民之间，有一个合理的分配。两头都抓住的可能性有还是没有？

这样的难题就放在整个经济面前，这种难题要找出一个全国的解决方案很难。中国太大了，各地不平衡，根据中国过去的经验，凡是国家级的大难题，都是要在地方寻求突破，现在地方第一线试试看，做一点改革试验，试错了是一个局部，试成了慢慢推广到全国去，这是一个解决的办法。在这个问题上，全国进行了很多地方性试验，2006年2007年国务院批准了成都、重庆作为城乡统筹的改革试点，我们这个地方叫两型社会试验，其实也有类似的内涵。

利用这个机会，着重介绍，北大有一个工作小组，这些年一直在研究成都的城乡统筹，我把调查当中学到的东西跟各位报告报告，其实很多做法，长沙也有自己的积累。在地方试验的基础之上，把里头成熟的做得通的东西，慢慢提炼出来，编成国家政策国家法律，然后推动整个面上的城乡，抓住城市化这个机会。

成都简单讲做了几步：第一步是学沿海的。大家看沿海广东第一开放，长三角第二开放，长三角空间控制就比广东处理得好一点。广东开始急急忙忙，港资来了，来了就占一块地，珠江三角洲规划都成了水泥地，规划不是那么太理想。长三角好一点，尤其到了03年，长三角浙江、江苏上海就提出了三个集中，前期的发展太分散了，村村冒烟，三个集中就是工业要向工业区集中，也可以减少污染，也可以提高基础设施投资的效能，也可以节能。另外有利于工业在一起交流经验，传播信息，所以叫工业向工业区集中。农民向中心村庄集中，向城镇居住集中。因为农民不再是完全传统的农民，它的收入结构发生了很大变化，有很多农民靠打工的收入占据收入的很大一块，完全务农的农民这一块减少了，生产方式改革要求居住模式、生活模式做相应的调整。

第二个集中叫农民的居住向中心村和城镇集中。第三个集中土地向种田能手集中，一家一户八九块分散的土地，这是早年没有办法，糊口经济，非这样才行。但是现在有新的收入机会了，不一定要每个人同时兼农业，有些人可以出去打工，把地腾出来给别人种。这三个经验是长三角创造出来的经验，成都组团学习，学习之后有一个工作做得很好，农民要集中住，这个盖房的钱哪来？建一个新村，谁投资？不解决这个问题，这是空的口号。

在03—07年，成都完成三个集中，下了很大的功夫。其中最成功的就是利用了国土政策当中的一个政策，叫做增减挂钩政策，针对刚才讲的资源配置不合理，农村在扩大，城市也在扩大，城市扩大应该农村收缩。当时提出各地不要地吗？国土部有编出一个政策，你要地可以，城市土地要扩大，你要跟农村建设用地减少挂钩，你把农村建设用地占得那么多的，利用效率不高的减少，把它复垦为耕地，利用这个做了很多工作。

08年成都改革推向了一个新的层次，因为人的集中涉及到房子、土地、转手，完全政府主导下一个命令，定一个规划，搞不好就很容易伤害农民。所以08年补了一个重要的一课，这是长三角都没有系统提出来，确权，每个农户家里多少农地，多少耕地，多少宅基地，多少山林，先丈量，丈量完以后发证，发证以后就有法律主体确定，这是他的地，流转要以他为主体，不能上头怎么压下去，压下去看起来资源配置合理了，收入关系是不合理的。10年以后城乡全面要素对比，围绕这些年的经验做了一些研究，下面具体给各位介绍一下。

第一，介绍一下什么叫挂钩政策。04年国务院的一个文件定的，简单的思路就是农村也在扩大，城市也在扩大，这是逆城市化政策。农村的那块地如果减少了，建设用地减少了，耕地扩大了，我就把这块建设用地的指标用到城市，简单讲就是这么一个政策，设计得非常好。但是这个政策是一个资源配置，里头没有主体。是谁跟谁挂钩？谁当主体？用什么形式？含义到底是什么？这个都是北京制定的政策，要用地方的时间来丰富。

我先把这个故事给大家看看，比如这是一个传统村庄，很多农户占了很多建设用地，宅基地，不能种庄稼，也不能耕地，做一个规划，设一个新区，一定要以规划为前提，在这片农村建一个新的中心村，设计以后，原来的占地是50亩，现在的地要密一点，高一点，两层两层半，适应农民的要求，把农民传统的居住模式要节约一点，咱们两型社会有一个节约利用土地的含义。规划好了以后，跟农民去谈，怎么谈呢？原来有多大地，到新的地方原来的地怎么折价，原来的房怎么折价，自己补多少钱，谈好一户签一户合同，建新房，建了新房把老房拆掉搬过去，拆旧建新，然后一户户谈一定要农民同意的，同意好了以后，旧房子拆掉住到新区去，老房子拆掉复垦，绿颜色变成耕地，剩下两户不同意，就同意农民的意见，不愿意搬就住在老的宅子。同意的50亩里头有48亩同意，新占地多少？20亩地。

星星是分散的，月亮是集中的。48亩减去20亩，等于增加了28亩耕地。这28亩原来是盖的房子，农民破破烂烂的房子，盖房是权利，现在好，把权利抽出来，抽出来以后调到城市用。这28亩新增的实际上是一个指标，怎么用？这是一个简单的讲法。都是中心城市贵，外圈便宜点，再外圈更便宜。最内圈500万，成都最贵的达到上亿的拍卖，现在手里28亩指标就找地方落，落到贵的地方，这个指标不就可以释放一个千里吗？落到最贵的圈，底下的地原来是农地，把这块农地移到地价低的地方去，把建设用地移到地价高的地方来，这个做法实在妙不可言。

原来农民自己怎么搬得动？盖新房要钱，城市有个地价成长，只要拿出一个零头，农村这些问题都解决了，又不是无偿解决问题。这里头提出了一个新的学问，就是重新配置位置，不是配置土地。农业文明的土地和工业文明的土地是两种不同的土地观，城市文明重视的是位置，可以移动这个位置。建设用地本身就是一个有市场价值的权力，物理上看怎么把农民的地移到城里来，移不动？经过我们这套操作，增减挂钩就可以移过来。你把房子搬到新的地方去，新的地方房子投资怎么来？就是利用两地差价来，一复垦这块地变成耕地。这是我访问成都的时候，拍下的新村，就是月亮对不对？叫做羊安镇仁和新社区，跟农民签合同选房。后来不同意的农民都后悔了，开始不相信这样的好事情，当地真建成100多户住到一起，又热闹，基础设施又比原来好多了，有下水道，第二期农民就积极了，要求参加。然后你看成是文明就下乡了，过去农民盖房子哪有用工程师、哪有设计？很多房子十几年就烂了。现在的房子设计院参加进去、工程师参加进去，可以盖永久性的建筑，不要种地种十年盖个房。

这是村大队支部书记，他主导了这个新村建设，叫雍长清，名片上面是法人、董事长，原来的村庄复垦了。这是新的农民的小区，做得最好的一件事情修了养老院，很多孤寡老人，孤寡老人怎么办？谁管？占的地不少，进入这个城乡挂钩以后，孤寡老人的地都变成资产，住上福利院。原来分散的宅基地，把权利腾出来了，地在农村，没拿走，不过变成耕地了，耕地的收入还归农民。这是一家一户签的合同，非常复杂的一个工作，老房子怎么算？你大我小我们家这块宅基地土改的时候就分来的，这里头的学问，我们很多大学生村官到了村里头，要弄清楚这些事情，那得研究生水平，不下功夫是搞不懂的，搞懂了之后就挖出了一个财富出来，这是复垦。我开始不知道什么叫复垦，农村这个房子投资进去，然后复垦，两三年就是好地，这个地好好种。

这套做得很好，04—07年是全国增减挂钩面积最大的一个城市，但是三个集中当中也遇到了很多协调问题。因为我们做工作一层一层，对指标、对任务，目标责任制，基层干部就会粗糙一点，涉及房、涉及地，这是农民的命根，处理不好，三个集中当中也会伴随出一些新的矛盾。

调查研究以后成都做了决定，农民为主怎么实现为主？自愿，怎么实现自愿？确权，这件事情是60年来没有完成的事情，中国农民不是拉美农民，经过承包到户是有资产的，有地有房，但是这个地和房边界不清楚，没有法律表达，城里居民有个房地产，就有一个证，这个证起什么作用？就是表明这个资源的法律归属。第二，因为归属很清楚，你就可以转手，转手资产就变资本，就可以增值。

你不能转也不能抵押，农村哪有正规金融？金融部门说农村没有抵押过？有财产，关键是财产边界不清楚。早发现这个事情的地方干部，一直做农村工作，后来调到四川市做房管局的局长，一管城市发现城乡区别在这个地方，农村也有财产没有证，没有转让机制，城里的居民都有证，所以城乡统筹首先要权利平等，不能说城乡人民过的生活都不一样，权利得一样，确权。这个工作讲起来，好有意思。因为几十年没有理这头乱麻，最后发现县委工作组进去不行，处理不了问题。后来组建了长老会，实际上是村里头历年当过队长、支书的，老百姓威望高的选出来，选出村庄自理委员会，这个房子谁的，这块地谁的，谁承包的？没纠纷就通报，有纠纷，长老会议事，是村庄民主非常重要的一个新的创造。最后在这个基础上然后都没有意见了，报给县政府，没有疑义就办证。

一个当地农民手里好几本证，宅基地证、农地承包证、山地承包证，这都是给大规模经济一个基础设施，确权反正我们是高度评价，这个东西是农民走上市场、农民变成城里人非常重要。到农村打工有证就不怕，因为权利就是你的财产，你可以在广东打工，然后处理自己的财产。这是土地证党的十七届三中全会通过土地承包长期不变，证上时间就写成了长期、长久，中央文件写的长久不变，写入到土地承包证里面去了。长久是什么意思？过去三十年哪年到哪年，长久是什么意思？支部书记回答说，长久就是你们如果不变，我们就不变了，这是了不得事情，这是重大的一个进步。

再是土地实侧面积，地块，东到哪西到哪，房子到哪。这个做完下一步工作就来了。为什么？你有了权利就可以自主转让，正好发生地震，好多农家房子震踏，中央补贴每户两万，修不了房子，开始了三年回到永久性住房，后来是两年。这么多农户怎么重建？哪来资源？这是我们调查的一个村子，过去一点没有办法，后来发现很简单，村民出地，村里出钱联建，这个村有风景资源，清晨山后山，原来城里很多老太太、年轻人夏天就在那里住几个月，农民的房子比较差，城里人说能不能我来改造改造，我盖一个房行不行？过去的集资不行，联建就给了这个机会。

地震一个月以后，成都市委市政府出了联建政策，联建要求外来投资方有权对农村的宅基地投资，但是有一条先要把农民的房子修好，修好他的再修你的，到底多大一块归他，多大一块归你，中间价怎么谈？你们俩谈，政府维持公道。高个子是本地农民，矮个子是成都人，姓邓，原来父母就是跑到那里消夏，一边是农民的房，再修一套他的房，土地证上写着使用权40年，为了这块地40年的使用权，帮农户投资盖房子花了多少钱，折成土地，一亩地164万，整个村庄引进1个亿的资金。这个事情如果没有这套政策，这个资源、这个潜力是释放不出来的。现在已经修成了非常漂亮的农村旅游的胜地——茶坪连锁。这是他修的农民集中的房子，所谓一对三十五，刚才是一对一的连接，后来是一家公司进去跟三十五户农民签，剩下的地搞乡村酒店，搞农村度假区，城乡都可以。

这是另外一个故事，如果没有度假资源怎么办？你把土地指标腾出来，这是都江堰金陵二组的故事，图像是当地的队长，曾经到阿坝地区做过生意有点见识，知道有联建政策，有挂钩政策，78户人家，283亩土地，08年90%的房子损毁，腾地建一个房子，原来的土地复垦，跟国土部门交换灾后重建的投资，村民同意，最后是周围的组，其他生产队的都来参加，修成180户的新村，然后腾出的土地资源一共是150亩建设用地，40亩建新城，星星是150亩，节约了110亩土地，其中70多亩是按每亩15万的代价跟都江堰国土整建中心换来1100多万建一个新村，还有一地实地资产，震后修了一条公路，位置非常好，到成都土地交易所去举牌，让愿意投资的人来竞标，最后一亩四十年的使用权卖到44万，一共筹资1500万，整个村庄用土地的资源筹资2700万元人民币。

大家看看这个村庄？这是我们去调查时拍到的，原来全震垮了，这是新的村庄。地震一年多一点就修成了，这是小卖部，这是茶馆，这是村民家里。这就是30多亩的湿地资产，城乡对流，过去农村的房子城里人怎么去？经过这一轮，以后年轻人到城里，老年人出来，双方的资产都可以增值。

这里头一个关键的，我刚才讲到有一个成都交易所。土地无论指标还是生物资产，87年练就一套本事，可以用市场机制出价高者得，把这套用到集体用地建设上来，两个市场，可以把土地拿去拍卖，通过流转实现资产变成资本，实现增值，然后中间那个谈出来的价就是收入分配的比例。我们在那里搜集了几千个案例，联建的案例、合作建设的案例，农民自主开发的案例，统计看到农村通过土地可以获得很大一块收入。实际上就是分享城市化，而城市也不是无偿的支援农村，获得了城市发展的土地指标，城乡两利。

这个事情在成都越看越有信心，不管国际市场上怎么风云变幻，这里头有多少的投资消费增长量？一个村庄重建，那个建筑、那个使用的材料、钢材、水泥、砖头带动一波经济增长。咱们世界第二位老是农村看去破破烂烂，城市像欧洲，农村像非洲，没法交代，城里人也不舒服，下去一看舒服吗？欧洲农村建那么漂亮是有投入。这次成都的改革，我们看到至少希望有，现在完成整套的已经是几万亩土地，一片一片来，按照正确的路走下去，城乡两并。当然遇到新问题是这波房地产调控，城市的地价受阻，发动机一受阻，怎么带农村？这是新的话题，最近在研究这些东西。

但是总体来看，不管经济波动怎么样？这是一个非常有深厚根基的中国经济增长的路子。但是我在最后强调一次，城市化是中国未来增长的一个无可置疑的增长潜力的所在，但是真要把潜力挖出来，我们的体制、政策、观念、操作都要发生很大的改革。因为已有的现成的土地征地为中心的制度，如果不改革，城市化潜力是不能顺顺当当释放出来。十三届三十全会大体划了改革的路数出来，将来土地分两块，商业运用是一块制度，那是以市场为基础的，而且是要让国有土地进市场，集体土地也可以进市场，至于工业用途、国防的用途、救灾的用途，涉及到全国人民利益的用途，还要保留征地制度，但是那个征地要给予合理的补偿。

我们的城市是商业文明，大量的土地用途是商业文明，要在这里头找到城乡人民和谐发展、共享发展成果的一条新的路数，要把中国目前指标上看还比较落后的城市化率，在看得到将来有一个显著的提高，在这个过程当中，推进中国的经济增长。当然，成都这个看法有很多不同的意见，有各种担心，这些担心都有道理。咱们在中国现有的政治状况下，很多基层干部的权利监督平衡还不够，不管上头多好的政策，也可能会胡来，农民的权利，有些地方发了证，是不是能保护自己的权利？除了党政要保护农民的权利，我们的法院系统、司法系统怎么能够介入到财产，保护财产防止侵权当中去，这里面有大量的课题。

同时农民千家万户也会引来很多新的矛盾，对每一个户型，到每一个村庄去，讨论一个新的方案，参加讨论就是一个学习的过程，很多新的观念会进去的一个过程，这里头有大量的课题值得研究。但是，也许我们的判断，搞了四年以后，带有我们的局限性。但是我们总的来说，对这个改革是高度的尊重，高度的赞赏，特别是以确权为基础，带动资产的流动、集聚、资本升值，让城乡人民分享，会给中国经济带来下一波强有力的增长。我们把这个定义为中国经济的下一个增长极。

(本文是周其仁教授在潇湘晨报年度财经会讲上的演讲 未经本人审阅)