work的三单形式:抗战时期国民政府的军人社会保障制度

摘要：抗日战争时期，国民政府为了激励广大官兵同仇敌忾，共赴国难，积极调整对军人的优抚政策和措施，加大对军队官兵及其家属的优抚力度，先后制定和颁布了一系列重要的优抚措施和制度。这些举措对于保证抗战取得胜利起到极其重要的作用。但是，由于国民党政权的性质以及抗战期间国民政府财政困窘，时局动荡，使国民政府的优抚措施仅停留在字面上，没有得到认真地贯彻和落实。

   关键词：抗战时期  国民政府  军人社会保障

抗日战争全面爆发后，为了适应战争形势的需要，激励广大官兵同仇敌忾，共赴国难，国民政府极为重视军队优抚工作，加大了对军队官兵及其家属的优抚力度，并在原先颁布的优抚法规基础上，加以修正补充，先后制定和颁布了一系列重要的优抚措施和制度。这些优抚措施和制度基本上构成了抗战时期国民政府关于军人的优抚保障体系。本文试图通过对南京国民政府关于军人优抚政策和优抚状况及其利弊得失的考察，以期对我国当前的军人优抚保障工作提供有益的启示和借鉴。

   一、国民政府优抚政策的调整

1938年4月1日，国民党临时全国代表大会通过了国民党领导抗日战争的纲领性文件――《中国国民党抗战建国纲领》，在军事方面，国民政府明确提出抚慰抗日伤亡将士，安置残废官兵，并优待抗战人员及其家属。因此对军人优抚保障工作做了如下调整：

    （一）增设抚恤机构，简化抚恤报批手续。

抗日战争爆发之前，南京国民政府对军人抚恤优待的机构主要是在陆军部和海军部分设军衡司兼管伤亡官兵的抚恤及残废军人处置等事宜。抗日爆发后，为了抚恤伤亡和激励官兵奋勇杀敌，1938年8月，南京国民政府在原有抚恤机构设置的基础上，在军事委员会之下增设了抚恤委员会，专门负责管理抗战中伤亡官兵的抚恤、铨衡、考绩等事务。抚恤委员会下设3个处，各处职责权限非常明确。第1处执掌海、陆、空军死亡官兵抚恤、褒扬、特恤、国葬、公葬、抗敌人员子女入学、受伤官兵抚恤以及各国抚恤章程的调查研究等事项；第2处执掌决定及审核伤等、复验伤残等事项；第3处执掌抚恤金额的发放、帐籍及报销事项。[1](P142-143)抚恤委员会的设立，使执行抚恤政策的组织机构更加健全，大大提高了军队优抚工作的效率，为优抚政策的实施创造了条件。

抗日战争爆发前，凡是阵亡或伤残陆军官兵，都是援照1934年10月16日公布的《陆军平时战时抚恤暂行条例》执行。抚恤工作的常规报批手续比较繁琐：首先由各部队将抚恤调查表函送至国民政府军事委员会，然后由军事委员会将请恤调查表函送至行政院备案，一式两份，行政院查核后留存一份，另一份上报国民政府，国民政府审核后，令行政院执行，行政院再通知军事委员会。一般情况下，阵亡将士申报抚恤需要半年至两年的时间。[2]但是，抗战爆发后，由于战争的惨烈性和残酷性，官兵伤亡惨重，以淞沪战役为例，“淞沪会战中国军队伤亡达30多万人左右，平均每天死伤官兵在3000人以上。”[3]（P410）有关军人伤亡抚恤案件日益增多。鉴于此种情况，如果仍旧按照以往的报批程序，必定会影响优抚工作的进行，耽延时日。因此，为了提高办理抚恤案件的效率，国民政府就略加变通：有关褒扬案件及必须先行函请行政院转呈发表者，仍照向例办理；在抗战期间，有关阵亡、因公殒命、积劳病故、负伤、伤剧殒命等抚恤案件由军事委员会一律准照《陆军平战时抚恤暂行条例》第二十一条规定先行填发恤令。军事委员会在每月月终将抚恤各案件汇列调查表，函送行政院转呈备案。[4]（P156）如此以来，大大简化了抚恤案件的报批程序，提高了抚恤工作的效率。

（二）国民政府重新修订和制定出台一系列优抚法规。

抗日战争时期，国民政府极为重视军队优抚工作，先后颁布一系列法规条例。抗战初期，国民党军队的抚恤主要还是依据战前国民政府公布的《陆军平战时抚恤暂行条例》、《海军平战时抚恤暂行条例》和《修正空军抚恤暂行条例》。但是随着战争规模不断扩大，大量伤亡官兵的遗属和伤残官兵及家属的生活日益艰难，亟待抚恤。据有关资料统计，“1938－1944年，国民党陆海空军伤亡官兵共计323万人，应给予抚恤金2，758，369，000元。”[5]（P227）有鉴于此，抚慰伤亡，激励抗敌官兵士气，加大军队优抚工作力度已成为当务之急。为了适应这种情况，国民政府先后颁布了《陆军抚恤暂行条例》、《海军抚恤暂行条例》，后来又针对优抚政策的实施情况，进行了一些必要的修正，随后公布了《陆军抚恤条例》、《海军抚恤条例》、《空军抚恤条例》等。这些条例结合抗日战争实际，对陆海空军的抚恤种类、抚恤标准、抚恤金额以及申请、审批手续等做了明确具体的规定，进而扩充了优抚范围和内容。

国民政府在抗战期间先后制定公布了一系列优抚法规和条例，比较重要的有：《陆海空军奖励条例》、《特授空军将士复兴荣誉勋章条例》、《战地守土奖励条例》、《抗战功勋子女就学免费条例》、《抗敌殉难忠烈官民祠祀及建立纪念坊碑办法大纲》、《优待出征抗敌军人家属条例》、、《出征抗敌军人婚姻保障条例》、《褒扬抗战忠烈条例》、《国葬法》、《抗战特殊忠勇官兵表扬办法》、《陆军抚恤条例》等法规条例。与抗日战争前的优抚法规相比，抗战期间国民政府颁布的有关军人优抚的法规条例可谓是名目繁多，层出不穷，条例规定了抗战军人享有的种种优待条件和权利，涉及的内容更加详细而具体，优抚的范围和内容有所拓展，对实施优抚的组织、优抚主体承担的职责、优抚对象、优抚内容、优抚范围等通过法律途径进一步确定下来，具有一定的科学性、专业性和操作性，使军人优抚保障制度得以延伸、补充、完善。

二、国民政府的优抚措施

抗日战争期间，国民政府对抗敌军人及其家属采取的优抚措施主要体现在以下几个方面：

（一）对抗战将士的抚恤待遇

对抗战军人的抚恤主要包括死亡抚恤、伤残抚恤和积劳病故抚恤。具体分述如下：

1、战时阵亡抚恤

战时阵亡的范围规定为：（1）因捍卫国家而伤亡者。（2）因从事征战而伤亡者。战时阵亡抚恤分为两种：一次性抚恤金和遗族年抚恤金，前者是根据阵亡官兵生前职级给予阵亡官兵遗族一次性抚恤金；后者是根据伤亡官兵生前职级给予受伤官兵及死亡者遗族年抚恤金。

根据1940年9月27日公布的《陆军抚恤暂行条例》[6]（P51－60）规定，享受抚恤的遗族依次为：一、父母；二、妻及子女（再醮或出嫁者不在内），以上遗族均存者，依照家属互相扶养义务，所领抚恤金应予计口均分，有父母者，恤令由父母保存，无父母者，由其妻及子女保存，父母有其他子女足以扶养者，应将恤令交其妻及子女保存；三、无上列遗族时，给其祖父母及孙；四、上列遗族俱无者，给其未成年之胞弟妹（给至其成年为止）。

如遇有下列情形之一者，停发年抚金并注销抚恤金给予令：1、违反党纲，查有确据者；2、开除军籍者；3、免官或判处徒刑三年以上者；4、丧失中华民国国籍者；5、本人身故者；6、自恤令领到之日起五年之内未曾具领恤金，或按年具领恤金忽然连续停领逾五年以上者（但有特殊情形者不在此限）。

抗战时期，为了表彰忠荩，从优抚恤阵亡家属，激励将士效命沙场，国民政府特规定：根据阵亡官兵阵亡情形，可斟酌晋一级给恤。例如，抗日战争时期，河南堰城的董玉卿系二十七师106团一营少校营长，阵亡后就晋一级给恤，按中校级别发给一次性抚恤金900元，年抚恤金数目为400元。1942年，国民政府军事委员会公告：自本年度起，所有陆海空伤亡官兵恤金，按其标准加倍发给。

2、战时伤残抚恤

根据1940年9月27日公布的《陆军抚恤暂行条例》[6]（P51－60），在战争中受伤致残的军人，根据伤势轻重、丧失劳动能力及影响生活能力的程度评定伤残等级，分为一等伤、二等伤和三等伤三个等次，并且对各个等次伤残条件的界定标准做了详细规定。其中规定：凡具有下列伤情之一者为一等伤：两目皆盲者；失去一手或一足以上者；咀嚼及言语机能并废者；生殖器损失者；身躯瘫废者；与上列各项相当之伤废者。凡具有下列伤情之一者为二等伤：一手或一足全肢残废者；一手失去拇食二指或三指以上者；一足之五趾及足一部失去者；两耳俱聋或盲一目者；咀嚼言语机能重大障碍者；重要脏器受伤而贻后症确系治愈无望，有危及生命之虞者；与上列各项相当之伤废者。凡具有下列伤情之一者为三等伤：一手失去拇指或其他二指者；一足失去三趾以上者，聋一耳者或鼻脱落者，视力障碍者；头部及腰部行动上有障碍者；重要脏器受伤有再发之虞者；伤虽治愈精神上贻有重大障碍者；与以上各项有相当之伤废者。

3、战时积劳病故抚恤

本条例规定积劳病故的抚恤范围：（1）战时随同出征，因尽瘁职务而病故者；（2）战时担任后方勤务及参加一切作战业务，因尽瘁职务而病故者。凡是符合上述两个条件的，均视为积劳病故。按照死者生前职级发给其遗族一次性抚恤金和遗族年抚金。

综观抗战时期国民党军人抚恤情况，有以下特点：

（1）从抚恤标准来看，阵亡抚恤的标准要高于伤残抚恤和积劳病故抚恤标准。如一上将阵亡，可以获得一次性抚恤金3000元，而一上将积劳病故，仅可以获得一次性抚恤金800元，前者是后者的3.7倍。

（2）同一抚恤等次 ，官兵之间的抚恤标准相差过于悬殊。以战时伤残抚恤为例，陆军上将一等伤的抚恤标准为800元，而陆军一等兵一等伤的抚恤标准仅为35元，陆军上将的抚恤标准相当于一等兵的近23倍。

（3）在抚恤待遇方面，由于军种不同，抚恤待遇也有所差别。空军作为一种特殊军种，在抚恤待遇方面要比陆军、海军高。以阵亡为例，空军上将一次性抚恤金为20000元，遗族年抚金为1500元；陆军上将一次性抚恤金为3000元，遗族年抚金为800元。空军上将的抚恤标准是陆军上将的近7倍。空军上等兵一次性阵亡抚恤金为1000元，遗族年抚金为105元；陆军上等兵一次性阵亡抚恤金为100元，遗族年抚金仅为50元，空军上等兵的阵亡抚恤标准是陆军上等兵的10倍。

（二）对出征抗敌军人家属的优待

抗战军人为保卫国土而抛妻弃子、身陷锋镝，而其家属却困苦流离。为了解除军人的后顾之忧，安定抗战军属的生活，提高抗战军属的社会地位，借此鼓励前方将士杀敌决心，后方民众踊跃服役，国民政府这一时期加大对抗战军属的优待工作。1938年10月22日，国民政府公布了《优待出征抗敌军人家属条例》，本条例共16条，对优待对象、优待机构、优待办法以及享受优待的次序都做了明确规定。1938年12月31日，对《优待出征抗敌军人家属条例》进一步修正，其中在原有条例基础上又增加了两条：一、出征抗敌军人，在应征召前所负之债务无力清偿者，待至其服役期满后第二年内清偿之。在服役期内，其家属赖以维持生活之财产，债权人不得请求强制执行。二、出征抗敌军人或其家属承租耕作之地或自住之房屋，在服役期内，出租人不得收回或改租他人。[7]（P1）1941年12月20日，南京国民政府对该条例重新修正，修订过的条例共7章57条。[8]（P150－152）与前者相比，该条例更加详细完备。重新修订的《优待出征抗敌军人家属条例》还明确了办理优待事务的工作人员以及负责优待义务的单位应承担的法律责任，对于侵吞优待款项或物质的行为，除追还外，还要依法予以严惩。具体优待内容如下：

1、优待对象：修订过的条例使享受优待的对象范围进一步扩大。1938年10月22日，公布的《优待出征抗敌军人家属条例》中明确规定优待对象仅限于直接参与作战军人军属之配偶及其直系血亲属。而1941年12月20日修正过的《优待出征抗敌军人家属条例》将优待对象扩大至除了直接参与作战之军人军属之外，还包括调回后方修养整训之军人军属、空军勤务人员及对空作战之部队、准备拨补前方服役之运输士兵和国民兵团常备队之备补兵及补充团队之新兵。

2、享受优待次序：对于出征抗敌军人家属享受种种优待的顺序，该条例也做了明确规定：有子女者，至其子女成年为止；无子女者，至其配偶死亡为止；无配偶及子女者，至其直系血亲尊亲属死亡为止。

3、优待机构：关于出征抗敌军人家属的优待，由各县（市）政府组织出征抗敌军人家属优待委员会办理。该委员会设主任委员、副主任委员各一人，分别由各县（市）长、县（市）党部书记长兼任。优待委员会在各乡镇设立分会，办理该乡镇有关军属优待事宜。优待委员会下设总务、筹募、宣慰、救济四组，分会下设总务、筹募、宣慰、救济四股具体经办优待事项。除此之外，各级党政机关对于该地办理优待出征抗敌军人家属事务负有督导职责。

4、优待金及物品的统筹办法：出征抗敌军人家属的优待金不是用国家或地方财政统一划拨的，而是由各地方优待委员会多层次、多渠道筹集的。优待金的来源主要通过以下几个途径筹集：无出征壮丁及免役或缓役之户应缴纳之优待金或谷物；地方公产及公益事业之提拨；地方事业专款已停止支付者之提拨；地方救济金之提拨；违反兵役罚款之提拨；逆产汉奸财产敌货及资敌物品罚金之提拨；筵席捐娱乐捐之提拨；庙会财产之乐捐；宗族财产之乐捐；殷实富户之乐捐；游艺会义卖献金等方式之募金；各种日常需要物品之劝募捐输等。对于筹募的优待资金由指定的公库或金融机构保管。优待金的发放遵循平均分配的原则。

5、优待办法：对于出征抗敌军人家属的优待方法主要包括以下方面：凡是出征抗敌军人家属可以减免临时捐款和劳役；出征抗敌军人之子女进入公立学校肄业者，免收学费，教育部明确训令各省教育厅认真执行《抗战功勋子女就学免费条例》，对于抗日阵亡及受伤残废官佐士兵，其子女就学一律免去学费、实验费和津贴膳宿费；出征抗敌军人家属去公立医院或诊所治疗者，可以免缴诊疗费；出征抗敌军人家属可以优先享受一切公益设施之利益；出征抗敌军人家属涉及诉讼案件，受理机关应提前处理；出征抗敌军人家属为经营生产事业需要资金时，可以申请小本借款；出征抗敌军人家属无力耕种原耕土地时，可以申请义务代耕；出征抗敌军人家属如无土地可资耕种向优待委员会申请或分会转请地方政府指定公地供其耕种。如果出征抗敌军人家属有以下情形：生活不能维持者、疾病无力治疗者、死亡不能埋葬者、子女无力教养者、子女婚嫁者，可以向优待委员会或分会申请救济。对于老弱者补助生活费或者进入养老院幼儿院；对于失业者帮助介绍职业或者恢复其原有职业，或者设立出征抗敌军人家属工厂收容他们；优待委员会及分会应将筹集而来的优待资金每年分四期或按月发放到出征抗敌军人家属手里。对游击战区及其附近区域的出征抗敌军人家属，优待委员会及分会应妥善保护，协助他们迁移到后方，或者给予20～30元的一次性迁移费。

除此之外，优待委员会及分会对出征抗敌军人及其家属进行精神上的优待。例如，对于应征新兵在集合赴营时，优待委员会及分会应联合当地各界人士举行欢送会；对于出征抗敌军人家属婚丧大故或生子女，应协同地方人士庆吊馈赙；对于出征抗敌军人家属书信的收寄或缮写，应代为照料；每逢一四七十各月，以乡镇为单位，联合当地各界人士举行出征抗敌军人家属恳亲会，并发放优待金。通过多种形式对抗敌军属进行精神上的安抚，提高抗战军属的社会地位。

（三）对抗日军人的婚姻保障

1943年8月11日，国民政府公布了《出征抗敌军人家属婚姻保障条例》[9]（P46），为抗日军人的婚姻提供法律保护，这很大程度上解除了抗日军人的后顾之忧，激励广大官兵奋勇作战。本条例明确规定出征抗敌军人在出征期内，其妻或未婚妻不得以任何理由提出离婚或解除婚约；如果抗日军人在出征期内，其妻与他人订婚者，除婚约无效外，并处以六个月以下的有期徒刑、拘役，或一千元以下罚金；其妻与他人重行结婚者，除撤销其婚姻外，并处以七年以下有期徒刑并处以五千元以下罚金；如果抗日军人在出征期内，其未婚妻与他人订婚者，除婚约无效外，处以拘役或五百元以下罚金；其未婚妻与他人结婚者，除撤销其婚姻外，处以一年以下有期徒刑或拘役，并处以三千元以下罚金。如果对于抗日军人之未婚妻采取胁迫利诱或诈术与其订婚或结婚者，处以三年以下有期徒刑，并处以五千元以下罚金；如果抗日军人在出征期内，其妻与人通奸者，处以三年以下有期徒刑，并处以三千元以下罚金；如果抗日军人在出征期内，其未婚妻与他人通奸者，处以六个月以下有期徒刑、拘役或一千元以下罚金；如果抗日军人生死不明，满三年后，其妻或者未婚妻可以向法院声明死亡宣告；抗日军人死亡超过六个月后，其妻方可再婚。

（四）对于抗敌殉难官兵的褒扬办法

国民政府对殉难官兵的褒扬工作主要包括建立忠烈祠、修缮烈士纪念建筑、编撰烈士事迹等。1940年9月20日，国民政府公布《抗敌殉难忠烈官民祠祀及建立纪念坊碑办法大纲》[10]（P38）。其中规定：        

1、褒扬对象：在抗战过程中身先士卒冲锋陷阵者、杀敌建立殊勋者、守土尽力忠勇特著者、临难不屈或临阵负伤不治者以及其他抗敌行为足资矜悯者，均可以入祀忠烈祠或者建立纪念坊。

2、褒扬办法：由国民政府所在地、各省（市）政府及县（市）政府所在地均应设立忠烈祠一所，如果乡镇公所所在地有公共寺庙，也应设立忠烈祠一所。对于符合以上行为者，由其事迹表著地、殉难地或者原籍地的人民或相邻填具详细事迹表然后呈由各该县（市）政府，调查属实后呈请省政府转咨内政部分别核准入祀忠烈祠或建立纪念坊碑。忠烈祠设立于省市县政府所在地，乡镇亦可设立，纪念坊碑建立于事迹表著地殉难地或原籍地，忠烈祠和纪念坊碑的建立经费由地方政府支出。国民政府于首都所在地建立忠烈祠，其经费由国库支出。入祀忠烈祠及纪念坊碑的建立由内政部核准制定。忠烈事迹特著及建有特殊功勋者入祀首都忠烈祠，并且可以同时入祀各省市县忠烈祠。为表彰忠荩，激励后人，特规定各地忠烈祠应于每年七月七日依公祭礼节举行公祭，追悼忠魂。首都忠烈祠由内政部长主祭，省市忠烈祠由省政府主席或市长主祭，县（市）忠烈祠由县（市）长主祭，乡镇所设忠烈祠由乡镇长主祭，当地各机关法团均须参加。对于各地忠烈祠设有保管机关，首都忠烈祠由内政部保管，省（市）忠烈祠由省政府或是社会局保管，县（市）忠烈祠由县（市）政府保管，乡镇设有忠烈祠者，由乡镇公所保管。此外还采取多种形式宣扬抗战烈士的英雄事迹。

（五）对复员退伍军人的安置

退伍军人的安置工作是一项十分复杂而又极其重要的工作。对退伍军人安置措施妥善与否，直接影响到军心的稳定和国家的长治久安。抗战后期，国民政府对复员退伍军人的安置工作是国民政府军人社会保障工作极其重要的组成部分。为了筹划和办理复员退伍军人的安置工作，专门设立抗战士兵安置筹备委员会，负责复员退伍军人、伤残官兵及其家属的安置工作。委员会主要由军政、内政、财政、交通、经济各部及水利委员会和地政署等部门组成，制定详细的安置计划。国民政府的安置措施主要包括以下几个方面：

1、对自愿返乡复员军人的安置办法

对于自愿返乡的复员军人，由政府发给一次性的退伍金，并由国家负担军人在返乡途中的交通及沿途伙食、医药等费用，直至将军人送到原籍。对于返乡的复员军人，地方政府及自治团体应加以保护，并资助他们恢复原有职业，并在技术上和权利上给予一定协助和扶持，同时给予他们种种荣誉待遇，以示优待。

2、对复员军人及其家属实施屯垦计划[11]

抗战后期，国民政府考虑到西北和内地各省有大量荒置的土地未用，亟待开垦，就由农林部、军政部及地政署三机关联合起草拟定安置复员军人的计划。国民政府对退伍军人安置工作方面的重要举措就是实施屯垦计划，对广大复员官佐士兵及其家属广泛授田，授田的方式主要有两种：一种是集体授田。将那些无固定恒产与无家室而具有耕种能力的退伍官兵分别编为屯垦队和垦殖队，分别派往西北边疆的屯垦区和内地的垦殖区，进行开垦土地，“以收人得其所，地尽其利之效”。另外一种是个别授田。将从地主手中强制征购的逾额土地，授与具有耕作能力的退伍官兵以及阵亡、伤残官兵的家属进行耕种。具体办法就是对于屯垦队员和垦殖队员授与相当面积的土地，让其耕种，自开始收益之第六年起，应以纳税方式向国家缴纳地租。在屯垦和垦殖期间，国家给予他们一定的优待条件。例如：西北边疆的屯垦队员所需要的农具机械、种子、肥料、耕畜以及未有收获前必需的粮食、生活用品等项开支，均由政府筹发供给。内地的垦殖队员在垦殖期内所需要的垦殖用具、种子与耕畜等，均可向政府租赁使用，赁费分期偿还。

3、对复员军人的就业采取优先安置的办法。

国民政府对退伍军人采取优先就业的办法，实施兵工政策。对复员军人中志愿从事工、矿、商业者，由国营或者依据善后积极方案所兴办的各种企业及公共工程，应尽量优先录用退伍军人为工作人员，并根据需要对他们进行就业训练，使他们成为具备一定技术的工人。对于自愿从事农业劳动者，应由农林部以及各地方政府或由国营农、林场优先安排工作，或者由各省县境内勘定一定的公私荒地，并提供资本和工具，以合作方式经营。如果这两种渠道还不足以收容的话，就由政府推荐到私营事业中进行安置。对具有工作能力的伤残军人，国民政府倡导社会各力量开办半慈善半生产性质的特殊工作场所，以收容这些为民族解放而伤残的军人。对于完全没有工作能力的伤残军人则由国家终身抚养。

    三、国民政府优抚政策实施的效果

抗战期间，国民党政府针对军人优抚保障工作制定和颁布了一系列优抚政策和措施，这对于激发广大官兵的抗战热忱，收揽军心，保证抗战胜利起到极其重要的作用。对于进一步健全和完善军人的激励机制，对军队优抚工作实施制度化管理也具有积极作用。在军人优抚保障工作走向体系化、科学化、法制化的道路上做了有意义地尝试。例如国民政府在抗战后期推行的多渠道有计划有步骤分期分批分流的安置办法，对军人重新回归社会起到积极作用。在一定程度上实现了“人得其所，地尽其利”的目标，对于国家经济建设和国防建设都起到了积极作用。但是由于抗战时期，国民政府财力匮乏，时局动荡，政治日趋腐败。这种新的优抚保障制度并没有显示出应有的社会效益。许多条文只是流于形式。到了抗战后期，国民党政府对其优抚政策推行不力，并存在厚待嫡系部队，歧视杂牌部队的倾向，极大地削弱了军队的抗战热情。整个抗战时期，国民党军队优抚保障工作存在诸多问题，主要有以下几点：

1、由于南京国民政府组织机构不健全，中央组织机构异常庞杂、，而地方基层组织机构过于简单，基层统治薄弱，造成国家号令不能上下畅通，许多优抚政策在基层很难贯彻实施。此外，基层在执行优抚政策的过程中存在大量腐败现象。例如，在基层国民政府推行保甲制度，保甲长几乎操纵和把持了基层的一切，他们利用手中职权，横行乡里，敲诈勒索军属，贪污挪用优待资金，很大程度上影响了优抚政策的实施效果。

2、国民政府的兵役制度存在诸多流弊，使优抚措施的效果很难发挥出来。由于国民政府的兵役制度弊窦丛生，舞弊案件不计其数，难以罗列，役政腐败达到骇人听闻的地步。抗战士兵待遇微薄，粮饷常遭克扣，生活状况恶化，有病者得不到及时医治，人身得不到保障。尤其严重的是，在各级兵役机构中，遗弃病兵、克扣粮饷、虐待抗敌军属，侵吞优待款项、中饱私囊等现象比比皆是。军人及其家属的优待抚恤毫无保障可言。

3、伤兵问题严重。伤兵能否妥善安置会直接影响到前方部队的作战士气和战斗力的发挥。随着战争规模的不断扩大，前方作战的惨烈，整批整批的将士受伤负创，断股折肱，因此伤兵问题成了非常严重、亟待解决的问题。然而，国民政府在此方面却未能采取统一的、积极有效的措施来安置受伤士兵。在前线一公里至五公里的范围内，伤兵的救护工作由军队本身来担负，可是国民党前线军队的卫生设施令人担忧，医疗物资匮乏，医护人员奇缺，加上没有民众力量的支持，救护伤兵的人力不足，致使大量身受重伤的官兵要么由于得不到及时裹扎而流血过多直至牺牲生命，要么被弃置不顾。在五公里以外的范围，受伤官兵被输送到后方医院进行医治，但是由于后方医院不能普遍设立，加上运输工具缺乏，导致各条战线沿途路旁出现大量呻吟呼号的伤病官兵无人照料理会。周立波在他的旅行日记中记载了一些关于伤兵的悲惨遭遇：“在风陵渡，我们碰到许多伤兵，有的伤势很严重，躺在黄河岸边潮湿的泥沙土，在作无力的呻吟。我们看见一个脸和肩部受伤的士兵，睡在松土上，头的一半，已经插进泥土里。他告诉我们，他已经两天没有换药，两天没有吃喝了。”[12]对于受伤入院治疗的士兵，也存在严重问题，问题的症结之一就在于军饷的发放。伤兵的军饷是由各师部自己发放，但是由于伤兵分散在许多医院，有些伤兵与师部之间中断联系而停止发饷，那些和师部取得联系的伤兵可以拿到饷薪。这势必会造成伤兵之间贫富不均的现象。另外，由于战事紧张，各师部伤兵名额由新兵补充，但是军费有限，各师部只好将受伤士兵的名额除去，只发给伤兵一、二个月的薪饷，让其入院医治，除此之外没有其他妥善的善后之策。再加上各师部对伤兵的待遇标准不一，因此，引起伤兵的不平不满，怨忿之情油然而生，以致伤兵滋生事端的现象层出不穷，甚至出现伤兵包围省政府请愿而被开枪打死的惨剧。例如，1937年11月14日，战事吃紧，杭州党政机关乘专车全部搬移，逃难，而置伤兵安危于不顾，因此，15日上午，一千多名伤兵卧在萧山的路轨上阻止党政机关的专车通过。[13]此后，在沿浙赣沿线各站，都有类似事件发生。11月10日、15日、16日、17日四天，在杭州西兴江边聚集了近三万名伤兵。这种情形不仅影响了整个抗战士气，甚至会动摇整个抗战决心。

4、优抚标准与当时人民生活水平不相符。优抚标准的制定应体现与当时当地人民生活水平相适应的原则。抗战时期，国民政府推行一系列经济政策，导致物价狂涨，人民群众饱受其害，尤其是军人，本来收入菲薄，随着物价狂涨，士兵各项饷费远远跟不上物价上涨的速度，军人及其家属的生活急剧恶化。据有关资料显示，士兵饷项100元，副食190元，草鞋60元，一个上士每月总计350元，而一双鞋子即价值四五百元，医药费全连只有444元，而一片阿司匹灵就要几十元。[14]随着物价飞涨，国民政府没有积极调整优抚标准，使军人及其家属的生活很难保障。

国民党政权的阶级性质决定它不可能将优抚条例真正贯彻落实下去，不可能把广大士兵的疾苦放在重要位置，不可能广泛动员社会力量，不可能把优抚工作植根于群众基础之上，因此，国民政府的优抚工作显得苍白无力。加上抗战期间，国民政府的财政陷入极度困难的境地，因此，许多优抚法规和措施只是粉饰门面的官样文章。

〔参考文献〕

〔1〕国民政府军事委员会抚恤委员会组织条例.武汉抗战法制文献汇编〔M〕.农村读物出版社.1987年版.

〔2〕吕平.中国第二历史档案馆馆藏国民党抗日阵亡将士名录档案调查〔J〕.民国档案，1998，（3）.

〔3〕余子道、张云著.八• 一三淞沪抗战〔M〕.上海：上海人民出版社，2000年版.

〔4〕国民政府训令.民国二十九年八月二十一日公布.国民政府公报〔J〕.第八函七十二册.河海大学出版社，1989年版。

〔5〕杨根来、段凤东主编.民政史新编[M].郑州：河南人民出版社，1995年版.

〔6〕陆军抚恤暂行条例.民国二十九年九月二十七日公布.国民政府公报〔J〕.第八函七十三册.河海大学出版社，1989年版.

〔7〕优待出征抗敌军人家属条例.民国二十七年十二月三十一日修正公布.国民政府公报[J].第七函六十五册.河海大学出版社，1989年版.

〔8〕优待出征抗敌军人家属条例.民国三十年十二月二十日公布.国民政府公报[J].第八函七十八册.河海大学出版社，1989年版.

〔9〕出征抗敌军人婚姻保障条例.民国三十二年八月十一日公布.国民政府公报[J].第九函八十六册.河海大学出版社，1989年版.

〔10〕抗敌殉难忠烈官民祠祀及建立纪念坊碑办法大纲.民国二十九年九月二十日公布.国民政府公报[J].第八函七十三册.河海大学出版社，1989年版.

〔11〕中国第二历史档案馆.抗战后期筹备军士计口授田史料一组〔J〕.民国档案，2003, (3).

〔12〕转引自孙玉芹.抗战时期影响国民政府征兵因素探析[J].河北大学成人教育学院学报，2001,(3).

〔13〕韬奋编.《抗日》三日刊（影印本）[J].第四十九号.上海书店印行，1984年5月.

〔14〕转引自孙玉芹.抗战时期影响国民政府征兵因素探析[J].河北大学成人教育学院学报，2001,(3).