effectiveness什么意思:4%目标为何屡屡落空（看教育如何追4②）

2010年05月25日00:00  来源：人民网-《人民日报》
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不仅仅是“投入不足”
投入层级失衡、权责不明现象亟须正视
本报记者  任姗姗
教育经费4%的国家战略目标，最早始于1993年。（详见本报5月24日文化版《教育经费4%是如何设定的》）当时，党中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》中明确写道：“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，在本世纪末（即20世纪末——编者注）达到4%”。
然而，十几年过去了，4%依然是一个“可望不可即”的目标。
这个其实只相当于“上世纪80年代发展中国家平均水平”的目标，为什么在中国就那么难实现？是钱的问题，还是其它问题？抑或是一个综合性问题？
财政收入偏低
一个似是而非的理由
今年2月28日，在《国家中长期教育改革和发展规划纲要》征求意见稿出台的新闻发布会上，财政部副部长丁学东曾公开表示：实现4%的目标信心很大，同时难度不小。
丁学东认为，财政性教育经费占GDP的比重既取决于财政性教育经费占财政支出的比重；也取决于财政收入占GDP的比重。
2009年财政收入占GDP的比重是20.4%，低于各国平均水平10个百分点左右。在丁学东看来，这是制约我国财政性教育经费占GDP比重提高的主要原因。
相比之下，财政部则更愿意计算教育拨款在政府财政支出中所占的比重。据介绍：“2004年至2008年，我国财政教育支出占总支出的比重从14.9%提高到16.3%，这一比重已经高于世界上大多数国家。”
不过，北京师范大学教授袁连生并不认同。他认为，国际上常采用的“政府收入”概念，包括了所有的政府税费收入，以及社会保险收入、土地出让金等。按照这一标准，他估计，2008年政府全部收入已达9万亿元，占GDP的比例约30%，与日本、美国相当。
而另有人士认为，行政成本的居高不下，大大挤占了教科、文卫、社会保障等公共服务事业资金。据国家统计局数据，1995—2006年，国家财政支出中行政管理费由996.54亿元增加到7571.05亿元，12年间增长了6.60倍。
对此，很多学者认为，“财政收入过低”并非教育经费增长难的关键症结。
投入体制受限
各层级教育投入失衡
更多人关注到了“投入体制”问题。
目前，中央财政直接负担部委下属重点高校，省级财政直接负担省属高校的支出，高中主要以县、区财政来负担。2002年4月，国务院办公厅发出《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，提出将农村义务教育投入主体提高到县级政府层面。
这种投入机制会带来什么“连锁反应”？普遍认为，它造成了各层级政府之间财政能力与所承担教育投入的不平衡，教育机构的层级越高，对应的负责政府财政越宽裕，反之亦然。
根据财政部公布的《关于2008年中央和地方预算执行情况与2009年中央和地方预算草案的报告》，2008年中央财政的教育支出为1598.54亿元，仅占当年的财政性教育经费的15.27%。
同时，不同省份对义务教育的投入，也呈现出马太效应。以2007年各地小学生均预算内教育事业费为例，排名前三位的沪、京、津分别为11498.99元、7316.16元和4956.36元，均数倍于全国的平均值。
权责法规不明
政策问责机制薄弱
而上海师范大学教育学院院长陈永明认为，职责未明、职责难明，是当前教育财政的主要特征。教育投入责任不清，相关法律、政策问责机制薄弱，缺乏依法治教的意识是我国与其他教育发达国家最大的差距。他呼吁：通过法律的形式，确定保障教育经费投入的长效机制，并加大执法监督和问责制度。
实际上，早在2005年全国两会期间，中国人民大学校长纪宝成等代表，就提交过议案，建议将《教育投入法》列入全国人大立法计划。他们提出，要尽快组织对制定《教育投入法》的研究论证，将教育投入真正纳入依法实施、依法监管的法制化轨道，进一步明确教育经费的来源、分配主体和划拨渠道，规定教育经费的投入、使用、保障和监督责任，规范操作程序，对事关教育投入的违法行为依法制裁，真正做到教育经费的投入和使用有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。
他们还建议，制定《教育投入法》，要合理确定各级政府对教育投入的责任。根据现行财政体制，按照各级政府财力水平的具体情况，从建立公共财政的基本要求出发，合理划分各级政府对教育投入的责任。
“基层达标，很难”
一位基层教育官员的经费观
本报记者  王伟健
在湖南长沙，岳麓区的财政收入不算高，但这个区的教育投入近几年增长最快，增幅居全市之首。
喻晓黎，岳麓区教育局党委书记。在基层当教育官，说起教育投入，一肚子感慨。
增幅最大，占比仍低
教育要优先发展，经费投入必须优先保障。怎么投入？喻晓黎拿岳麓区作例子：尽管岳麓区财力在长沙最弱，义务教育任务最重，但区里通过调整财政支出结构，加大对教育的投入力度。2009年，区教育投入近4亿元，增幅达54%，比区财政经常性收入增长率高出31.5个百分点，是该区近10年来增长最快的时期，增幅居全市五区之首。
“在岳麓，教育局是掌握资金最多的部门之一。”喻晓黎很自豪。
尽管教育投入如此快速增长，与GDP相比，比例仍然较低，远未达到4%。根据岳麓区公开资料，2009年，该区的GDP达到310亿元，比上年增长15.1%；财政收入为14亿元，增长22.5%。
投入不足，系统问题
喻晓黎认为，提高财政支出中教育经费的比重，涉及财政支出的结构。
“很多地方，财政收入主要用于人员工资，是‘吃饭财政’。政府怎么可能有钱去提高教育经费的投入？因此，教育投入不足，不是简单的教育问题，而是系统问题。”他认为，“要减少政府的运行成本，让政府有更多可支配的财政收入。”
岳麓区的教育投入结构近年来发生了很大变化。5年前，区财政主要保障教师工资；近5年，用于学校建设的投入增长最快。2007年达到3400万元；2008年为6000万元；去年更达到1.2亿元。
喻晓黎说，接下来的3年，岳麓区至少还要投入6亿元用于学校安全工程建设。
数字水分，混淆事实
在喻晓黎看来，教育投入的关键，在于落实考核机制。
他说，湖南省《建设教育强省的决定》规定，要依法确保财政性教育投入。在岳麓区，他们实施了教育经费预算单列制度，将教育经费纳入区人大的监督和审议范畴，切实保障了教育经费及时足额到位。但在一些贫困地方，如果没有监督和考核，规定很难落到实处。
对于4%的指标，喻晓黎还有感慨：得注意“挤水分”。“很多地方政府官员，喜欢数字出政绩，在GDP数字上下功夫，有时会夸大本地区的GDP数字，这样一来，作为分母的GDP，就被注了水。”他说，“只有各种数字实实在在，才能准确地反映出教育投入的比例。”
作为基层教育官员，喻晓黎实话实说，“教育支出要达到4%的目标很难。”他的建议是：着眼现有的资金约束条件，提高财政教育投入的效率；着手体制改革，合理分配教育投入，改进国家教育投入预算及管理制度，扩大支出和提高效率两者并施。

两年后经费可能新增5000亿(看教育如何追4)
教育经费4%是如何设定的
2012年教育经费支出占国内生产总值4%
教改纲要起草成员:教育经费占GDP4%目标有难度
教育经费，如何保障?
教育经费4%是如何设定的
关键当事人透露：这一数据来源于上世纪80年代一项国家课题，相当于发展中国家平均水平
倪光辉  郝悦
 
2010年05月24日00:00  来源：人民网-《人民日报》
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数据来源：中央教科所《中国教育竞争力报告》，数据以2006年为主。
编者按：5月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》正式公布，明确提出：要逐步提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，到2012年达到4%。
其实，教育“追4”行动早在上世纪90年代就已拉开。1993年，4%就被写进了当时的《中国教育改革和发展纲要》，并希望在上世纪末完成。然而，十几年过去，教育投入一直不曾达标，成为政府与社会之痛。
今天起，本版将推出特别报道《看教育如何追4》，希望在国际视野与历史时空中，帮助大家了解“追4”行动的背景、难度、路径，振奋精神，共同去“追4”，振兴中国教育。
核心提示
□4%是基于国际标准和我国国情提出的，具有科学性和前瞻性
□4%的目标，相当于发展中国家在上世纪80年代的平均水平
“教育经费4%”，已经成了中国教育界和公众的一个情结。多方人士认为，这一指标重点借鉴了上世纪80年代一个名为“教育经费占国民生产总值合理比例研究”的国家课题项目的结果。
王善迈，现任北京师范大学首都教育经济研究院执行院长。正是该课题组的成员之一，也是《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的参与者之一。面对本报记者，王教授独家解密这个数字的来历。
1983年成立国家级课题组，主要参照了39个市场经济国家
背景：1983年初，全国两会召开之前，教育经费短缺问题成为代表委员、新闻媒体和社会各界高度关注的热点。中央领导要求研究政府教育经费应在国民生产总值中占多大比例的问题。这一课题后被列入国家社会科学基金规划研究项目。由北京大学厉以宁和陈良焜教授、北京师范大学王善迈教授、中央教科所孟明义研究员等多位教育经济学专家组成课题组，在1983年便开始着手研究这一国家课题。
“回答政府教育支出占国民或国内生产总值的合理比例，首先需要解决的是方法论问题。”王善迈回忆道。
课题组经过研讨认为，经济是教育发展的基础。一个国家在一定时期能为教育提供多少财政资金，取决于该国的经济发展水平。度量一国经济发展水平一般用人均国内生产总值表示，但是不同国家经济发展水平差别很大，不能在国家间进行简单比较。
“课题组研究的目标，是找出同等经济发展水平条件下政府教育支出的合理比例。这就需要进行国际比较。”王善迈说，国际比较也有两种方法，其一是算数平均法，其二是计量经济法。
算数平均法比较通行。联合国教科文组织一年一度的《全民教育全球监测报告》，在统计政府教育支出所占比例的平均数时，将200个国家的政府教育支出作为分子，将世界各国的GDP总量作为分母。同时对发达国家和发展中国家进行分组统计；对北美、欧洲、中东等按地区分组比较。
“但课题组认为这样的数字没有意义。”王教授解释，因为一个平均数涵盖200个国家或者几十个国家，而这些国家的经济发展水平并不一样。比如现在中国的人均GDP是3000多美元，和人均GDP几万美元的国家不可相提并论。
课题组最终选用了经济计量学方法。
王教授介绍，当时的计量工作设想分三组：第一组选择39个人口在1000万以上的市场经济国家，时间跨度为20年的政府教育支出和人均GDP；第二组选择15个当时的社会主义国家，历时15年的政府教育支出和人均GDP的数据；第三组分析中国从1953年到1983年的政府教育支出和人均GDP。
“第二组和第三组的数据有很多不确定因素，相关数据并不准确。我国那30年并没有这方面的国家统计机制，数据全是由研究人员自己调研出来的。第一组数据才最具有研究价值。”王善迈说。
随后的工作漫长而艰苦，仅采集数据和进行数据加工，就花了近1年时间。历时两年，课题组拿出了最终成果，给出计算同等经济发展水平下政府教育支出比例下限的计算公式：按照邓小平提出的2000年中国人均GDP达到800到1000美元标准，以及当时的实际汇率计算，到2000年中国政府教育支出占GDP的比例，应该是3.87%左右。
而这一比例，相当于上世纪80年代发展中国家平均水平。
指标出现调整，目标从3.87%升至4%，为上世纪80年代发展中国家平均水平
背景：1993年，中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出财政性教育经费占国民生产总值的比例，在20世纪末达到4%。但分子指标已从研究报告中的“政府教育支出”变为“财政性教育经费”。而2010年版的4%中，继续沿用了后一指标。
当初3.87%的占比，课题组采用的分子指标是“政府教育支出”。1993年版教育纲要中，4%占比的分子指标，改为“财政性教育经费”，分母并未改变。后者的概念大于前者，政府教育支出在财政性教育经费中占很大比重。正是分子数扩大了，让占比也随之增大了。
“这个口径的计算，更多考虑到了中国的国情，与国际标准更具可比性。”东北财经大学副校长吕炜，曾主持“教育政策研究课题”，对这方面情况也做过专门研究。
他说，厉以宁、王善迈他们课题组把“分子”确定为政府教育支出，这是联合国教科文组织惯常采用的“公共教育支出”概念，强调各级政府的经常性公共教育支出和资本公共教育支出，而不包括家庭教育支出。
然而，在西方市场经济国家，政府收支和财政收支是同一概念，必须通过政府预算来反映。而我国的国家财政收支存在着预算内和预算外之分。因此，关于政府财政的统计分析比较，不能仅仅考虑财政预算内基数。
据吕炜了解，根据国务院相关部门意见，财政部门又进一步将我国公共教育支出的计算口径扩大为国家财政性教育经费支出。与国际口径相比，新增了三项：城乡教育费附加、企业办学支出和校办产业减免税部分用于教育的支出。并将此指标正式列入1993年的《中国教育改革和发展纲要》，之后又在《教育法》中做出相应规定。
1994年教育部、国家统计局、财政部三部门发布的《全国教育经费执行情况统计公告》中也证实了这种口径。
现在回头看，王善迈也认为，“当时的研究只考虑了教育经费的增量，没有考虑相应的教育设施等存量。”他告诉记者，发达国家的教育基础条件较好，发展中国家的教育发展考虑更多的是增量。可是存量不够，最直接的影响因素是财政收入水平。
虽然与国际常用的名称出现了变化，但在王善迈、吕炜看来，现在用“财政性教育经费”作指标，与国际口径中的“公共教育支出”更具可比性。
 
（责任编辑：苏楠）