assets音标:公共服务均等化：百姓呼声最高的诉求

　　改革开放30多年，几乎完全颠覆了没有效率的“大锅饭”时代。然而，迈入新一轮发展周期的中国，需要再次拿出改革勇气，实现高效率、高水平、无落差并覆盖13亿人的公共服务，为百姓提供均等的发展机会、权益保障。

　　如果说过去30多年，中国用改革破解了效率难题，那么未来相当长一段时间，中国又到了一个用改革破解民生难题、让百姓共享发展成果的新阶段，发展的协调性从未像今天这样显得如此重要。

　　公共服务不均衡引发种种社会问题

　　刚毕业不久的小胡，在一座发达城市的西部租房居住。由于这里配套设施不齐全，每天上下班时的交通、日常生活所需的各种服务等问题，一直困扰着他。“城西多是经济适用房与廉租房住户，公交线路不多，邮局、银行也很少，生活非常不方便。我认为，公共服务体系的建设，应该更多地考虑我们这些生活水平不高、没有私家车的群体。”小胡说。

　　这位年轻人的话，代表了大多数老百姓的心声。

　　公共服务体系主要是指以政府为主导、以提供基本而有保障的公共产品为主要任务、以全体社会成员分享改革发展成果为基本目标的一系列制度安排。建立均等化的公共服务体系，既是落实“以人为本”的科学发展观的要求，也是促进社会公平正义、建设和谐社会的题中应有之义。

　　改革开放30多年来，随着经济的快速发展，人民对教育、医疗、社会保障、住房、就业等公共服务的要求越来越高。与此同时，我国社会建设的步伐一直比较滞后，政府提供公共服务的能力与人民的要求相比还有很大差距。而在资源总体不足的情况下，还存在着区域、城乡、群体间配置不均的问题。如果说收入分配差距只是表面现象的话，公共产品供给的多寡则是困扰中国的更深层次难题。两年前，不少研究人员就指出，如果加上医疗、养老等公共产品，城乡差距、城市中不同群体的收入差距在原来数字上至少会再扩大两倍。

　　公共服务的不均等，造成了很多社会问题。由于义务教育资源不均衡，区域、城乡、同一个地方的不同学校之间教育水平差异较大，造成广受诟病的择校现象，损害了起点公平；由于住房保障体系不够完善，在大中城市中形成了大批“房奴”，年轻人面临着巨大的生活压力，发展空间被严重挤压，引起了人民群众的强烈不满；由于基本医疗保障制度、基本医疗服务体系尚不完善，百姓看病难、看病贵问题一直得不到有效缓解；由于公共文化服务体系不完善，百姓尤其是贫困地区百姓的基本文化权益无法保障。据文化部门调查，在我国中西部地区，不少乡镇文化站普遍存在一个人、一间房、一枚章，无阵地、无设施现象。

　　国家发改委经济体制与管理研究所研究人员何晓明调查发现，就社会保障而言，到21世纪的第五个年头为止，中国公共养老保险体系的覆盖面只占人口总数的15%；城镇最低生活保障、农村低保加传统救济的享受人数，尚不到需要救济人口的40%。从社会发展指标来看，相对于西部与东北地区，东部与中部地区的邮电通讯服务占全国总量的七成以上，普通高等学校数东部和中部地区占全国总量的66%，卫生机构数东部与中部地区占全国总量的55.8%。

　　“从这些数字可以看出公共服务存在严重的不均衡。实现公共服务均等化，是目前老百姓呼声最高的改革诉求！”何晓明说。

　　一系列改革举措接踵而至

　　春节临近，一直在杭州打工的浙江省安吉县良朋镇受容村的舒修文夫妇，不再像以往那样忧心忡忡，因为今年冬天他们不用再为家里的孩子担心了，女儿目前已在温暖的村幼儿园里读上了书。过去，这个山区贫困村的孩子，都要步行15里山路到镇上的幼儿园。“教育部门投资和村里一起办起了幼儿园，我们这些外出打工的人把娃儿放在那里，终于可以放心了。”舒修文说。发生在舒修文身边的变化，是中国公共服务“落差”减小的一个缩影。

　　近年来，中央高层决策部门对包括公共文化、公共教育、社会保障等在内的公共服务不足认识十分清楚，有的放矢地推出了一系列举措。

　　作为一个国土广袤、发展不均衡的国家，我国各地公共服务水平差距也较大。对此，近年来中央财政不断加大对西部地区的均衡性转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等一般性转移支付力度，提高西部地区基本公共服务水平。统计显示，从2000年1089亿元到2008年的7933亿元，中央财政对西部地区转移支付规模不断增加，年均增幅达28.2%。2000年至2009年，中央财政对西部地区安排企业职工基本养老保险补助资金1994亿元；2006年至2008年，中央财政安排西部地区农村义务教育经费保障机制资金493亿元；2003年至2008年，中央财政安排对西部地区新型农村合作医疗补助资金165亿元。

　　新中国成立以来，经济建设取得了举世公认的伟大成就，也为国家现代化奠定了坚实的基础。可长期以来由于历史、体制、观念等多方面的原因，中国形成了典型的城乡二元社会格局，尤其是农村公共服务远落后于城市，本应均等的公共服务天平出现倾斜。

　　对此，近几年间，一系列缩小城乡差距的改革举措接踵而至。党的十七大提出要在全国探索农村养老保险试点工作。在新中国成立60周年之际，国务院对新型农村社会养老保险试点工作做出部署，要求当年在全国10%的县市先行试点，到2020年前基本实现全覆盖，这意味着中国人将在历史上首次拥有覆盖全国的社会保障体系，“老有所终”、“鳏寡孤独废疾者皆有所养”不再是古代先贤吟诵的空想。

　　在世界金融危机的冲击下，从中央到地方政府在农村民生投入方面加快了步伐，并作为保增长、扩内需的一个重要切入点，收到了一举多得的效果。国家全面加强农村水、电、路、气、通信等基础设施建设，缩小城乡公共事业的发展差距。统计显示，仅2009年一年间，中央财政用于农村医疗卫生、教育、社保、文化等社会事业发展方面的支出近2700亿元。6000多万农村人口解决了饮水安全问题，新建和改建农村公路30万公里左右。农村最低生活保障范围扩大、标准提高，覆盖对象到年底达到了4631万人。此外，从2009年秋季学期起，国家对公办中等职业学校中的农村家庭经济困难学生和涉农专业学生逐步免除学费。

　　在加大投入力度的同时，社会事业领域的改革也纷纷破题，以维护社会事业的公益性、保障人民群众基本公共服务需求为主要目的之一，文化体制改革、医疗卫生体制改革、教育体制改革等，纷纷进入人们的视野，并逐渐进入攻坚阶段。

　　政府必须从经济建设型转为公共服务型

　　“以前我们进趟城，得分‘三步走’，先步行出山，再坐三轮车，最后搭公交车，进个城就得花半天时间。现在车站就在家门口，抬脚就能上车，个把小时就能进城，‘三步走’变成了‘一步走’。”在浙江省金华市磐安县玉山镇张村通往县城的一辆客车上，一名农民感慨道。

　　这一变化，得益于金华市的乡村康庄工程建设和农村联网公路建设。致力于这项工作的金华市公路管理处处长徐晓和说：“别看我这个部门叫管理处，现在更多要做的其实是服务工作。”徐晓和的话，道出了政府在社会事业领域深化改革、推行公共服务均等化中一个必须要完成的“角色转换”：即从经济建设型政府转变为公共服务型政府。

　　改革开放以来，各级政府一直以经济建设为中心，有的干部认为只要经济发展了，人民生活水平就自然会提高，生活环境也自然会得到改善。可由于一些地方政府公共服务的严重缺位，出现公共需求的全面快速增长同公共服务不到位、基本公共产品短缺间的突出矛盾，其主要表现就是在教育、医疗、养老、就业、安全等方面日益扩大的城乡差距和地区差距。而这种自下而上的需求推动，应该是政府职能转变和基本功能转型的巨大动力。

　　打造公共服务型政府，首先要面临的就是公共财政的问题。中国GDP已超过33万亿元，东部不少省份人均GDP已达到4000美元至6000美元，就经济实力来讲完全具备了使全民受益基本公共产品提供的条件。在这方面，浙江省余姚市财政局局长俞剑清的一笔“农民养老账”就很能说明问题。近两年来，余姚市探索实施由个人缴费、财政兜底相结合的新型农村养老保障制度，农民到一定年龄每月可以领取150元到210元不等的养老金。这项政策推行之初，曾有人担心财政是否能承受。俞剑清解释，按静态测算的话，市财政每年需要安排7000万元注入，当地10万农村老人都参保，6年后保费资金将全部用完，地方财政每年需为此支付1.2亿元。“这项工作在考验政府的长远支付能力。2008年全市财政收入超过60亿元，预计6年后财政收入将达150亿元。因此，我们是有信心的。”他说。

　　从西方发达国家发展历程来看，当一国经济发展到工业化中后期后，各国均会采取扩大消费、增加福利、加强公共服务的政策措施，推动经济转型。美国在上世纪大萧条时期，通过罗斯福新政，提高社会救济、调整劳资关系、扩大内需，成功摆脱困境。这期间，美国政府支持和参与修建了近70%的新校舍，65%的地方政府办公楼、市政厅和污水处理设施，35%的医院和公共卫生设施，10%的道路、桥梁、地铁等公共工程建设。日本在上世纪六七十年代，通过实施出口导向战略，经济得到了极大发展，但随之而来的是国际贸易摩擦加剧、日元被迫大幅升值、出口导向战略难以为继，为了扩大内需，日本相继提出了“国民收入倍增计划”、“日本列岛改造计划”、“田园都市计划”和“生活大国计划”，促进经济平稳增长。

　　而一些拉美国家，在上世纪90年代进入中等收入国家行列，人均GDP相继达到或接近5000美元，但此后经济出现停滞不前，甚至大幅倒退，社会矛盾增多，被称为“拉美陷阱”。“拉美陷阱”之所以出现，就在于一些拉美国家在人均GDP达到3000美元到6000美元后采取了一些不当做法，其中包括政府公共服务意识淡薄，对社会保障无所作为，一些国家推行养老金保障私有化制度，社保覆盖面小；过度追求经济增长，忽视贫富差距以及城乡之间、区域之间、阶层之间发展的协调性；过分重视大城市的发展，忽视中小城市的协调推进，城郊出现大量失地农民，涌入城市的农民无法得到充分就业，在城市形成大量贫民窟，社会动荡加剧。浙江省政协副主席王永昌对记者说，我们应借鉴一些国家的成功经验并汲取别国的沉痛教训，抓住时机推进公共服务均等化。

　　何晓明认为，在市场经济条件下，公共产品的提供主要依赖于政府的投入和引导，因此中国的公共财政建设是建设公共服务型政府的关键。具体来讲，必须改变公共财政支出结构，提高公共服务支出的总量与比例，合理界定与调整中央同各地方政府在公共服务供给方面的财权、事权，有效实行转移支付，健全并完善公共财政体制。此外，打造公共服务型政府还必须建立健全公共服务指标体系，这不仅是衡量一个国家或一级政府公共服务水平的标准，也是政府政绩和干部工作问责的具体体现。那种一味注重GDP指标而忽略社会、人文指标的做法，是违背科学发展观的。

　　深化改革，还需攻坚克难的勇气

　　推进公共服务均等化，需要政府对自身实施行政管理体制改革，其目标是构建完善的公共服务体系。近些年，虽然从中央到各级政府不断简政放权，但仍需要在公共服务上明确自身的主体地位。专家认为，政府在公共服务供给中应该行使五大基本职能：一是制订公共服务政策；二是监管公共服务的生产与提供；三是通过投资保证基本公共产品供应和实现公共服务的均等化；四是直接生产或提供某些公共服务；五是引导社会资本有序和规范地进入公共服务领域。

　　以上五个方面的职能，前四个方面已成为各地各级政府的共识，但在第五个职能上，一些地方或部门仍存在着不尽一致的看法，这也许会成为构建公共服务体系工作中遇到的最大难题。

　　在这个问题上，有的政府部门还没有走出“全能政府”、“无限责任政府”的观念困局，有的包揽社会事务、市场事务。究其原因，并非是出于提供均等化公共服务所需，公共服务国家办、政府办、国有企业办的思想才是问题的根源。然而，不仅是中西部经济欠发达地区，即使在东部沿海经济发达地区，政府也不可能包揽所有公共服务事务。

　　谈及此事，温州中小企业促进会会长周德文就显得十分困惑：“国家近几年来下发了一些文件鼓励民间投资基础设施建设项目、社会公用事业，然而到地方落实时却政策多变，风险很大。”

　　浙江省台州市市长吴蔚荣认为，构建完善的公共服务体系，需要拿出改革的勇气来。必须认识到，在政府作为公共服务提供主体之外，各类非政府组织、民间团体、民营企业都是必要而有益的补充，是这一体系中不可或缺的部分。台州市在通过改革推动民营经济创新的过程中，就大胆提出市场准入创新，尤其是坚持“非禁即入”的原则，打破过去一些领域的垄断。台州市委已制定政策，放手让民营企业参与城镇供水与供气、公共交通、垃圾与污水处理、发电行业等领域的投资、建设与运营，允许符合条件的民营企业申请经营电信增值业务。全市2008年在电力、燃气和水等传统垄断行业以及市政公用事业相关配套企业中，新注册的民营性质经营单位就达139家，这一数字远远超过2007年。

　　不过，台州市只是一个地级市，政策也只是区域性的。采访中不少干部认为，要构建全国一盘棋的公共服务体系，还需要从国家层面明确并统一对相关问题的认识，真正突破体制的“泥巴墙”、“玻璃墙”等旧框框，不能再靠地方政府“打擦边球”。