偶看新闻新世纪都市花园沁园春:风险分配中的政府责任 - 社会观察哨 - 求是论坛
来源：百度文库 编辑：偶看新闻 时间：2024/04/25 17:44:49
作者：王道勇 来源：学习时报
当前，从席卷全球的金融风暴到日益严重的环境污染，从伊朗朝鲜的核危机到各地的群体性突发事件，从全球恐怖主义袭击到人们的日常饮食安全，人类几乎所有的社会行动都被卷入风险的生产和再生产之中，与风险相伴已经成为人类的基本生存状态。对于现代政府而言，在风险社会中，如何有效应对各种风险、形成一个合理的风险分配格局是一个全新的课题，更是一个严峻的挑战。
必然趋势：风险的不均衡分配
人类社会的分配过程，实际上是对两种不同性质事物的配置：一种是发展成果的分配，如财富分配；另一种是发展成本的分配，如风险分配。在财产分配过程中，人们担忧的是自身所得的量过少；而在风险分配过程中，人们担忧的是自身所得的量过多。但从实际分配结果来看，两者有一个相同点，那就是不均衡分配趋势，即财富有向优势人群集中、风险有向弱势人群集中的必然性。作为最重要的分配主体——政府，除了应当关注发展成果分配不均（如贫富差距）外，还应特别关注发展成本的分配不均，尤其是风险分配不均现象。在风险不均衡分配的趋势方面，有两点值得一提。
第一，在自然风险方面，不同人群的风险承受能力迥然相异，必然使风险对不同人群的实际损害程度不同。从表面上看，对于处于同一自然条件下的人群而言，自然风险诸如地震、海啸、飓风、洪水、雪灾发生的机率均等，实际伤害相同。但现实中由于风险发生前，不同人群所拥有的财产、权力、声望各不相同，因此他们在风险来临后的实际损失明显不同。譬如，2005年美国的“卡特里娜”飓风来袭之时，新奥尔良州的富人已经全部逃逸，而留下来承担风险的主要是舍不得财产和没有出逃工具的黑人。在有些国家（如我国），政府提供强大的支持可以避免上述情景的出现，但即使如此，对于不同的人群而言，同样的受灾程度对他们的实际破坏意义也是完全不同的。譬如，洪水来袭，对于有些人而言是倾家荡产，对于另一些人而言则只是伤及皮毛，他们在灾后的生存质量、发展机会仍然完全不同。
第二，在人为风险方面，不同人群的实际风险承担机率大小不一，必然使弱势群体承担过多的社会风险。诸如大气水体污染、食品安全、核威胁、金融风暴和恐怖袭击等人为风险，是现代性拓展过程中，技术理性和工具理性极度膨胀并以制度性方式反噬人类的集中表现。德国社会学家乌尔克里希伐贝克为此提出了“风险社会”和“世界风险社会”理论，来描述人为风险的全球扩张，危及整个人类的生存发展。但现实中不同人群实际遇到人为风险的机率差异极大。譬如，在饮食方面摄入毒奶粉、毒大米、毒水饺、转基因食品的风险，在居住方面临近污染源、房屋质量差的风险，在职业方面受职业病侵害、受金融风暴影响而失业的风险，一般都由收入较低、话语权较少、声望较低的人群来承担；而优势人群则一般在人为风险真正来临之前都进行了有规划的回避，实际承担人为风险的机率明显偏低。
政府缺位：风险分配不均的再生产
在风险分配过程中，政府如果不适时出手干预，风险分配不均的现象将会进一步累积并不断地进行着恶性的再生产。具体而言有三种基本的再生产机制值得警惕。
第一，风险累加机制。这是风险分配再生产的自然机制。如前所述，风险分配本身具有“马太效应”，客观上自然而然地会使不同人群在下一轮的风险分配中所处的位置优劣有别。譬如，在财富和权力上占有优势的社会上层拥有购买安全和免除风险的特权，如安全的居所、高额的商业保险；而教育水平上的优势也使他们对风险的认知更为敏感，导致他们在面对风险时行为更加理性。而社会下层，或者受生活所迫明知风险高也不得不接受（如矿工），或者客观上对风险认知迟钝（如文盲），面对风险时茫然失措、无从抉择。政府如若任凭这种风险分配的累加效应充分发酵，将会使风险分担出现强者愈强、弱者愈弱的恶性循环。
第二，风险转嫁机制。这是风险分配再生产的社会机制。社会层面客观存在着力量和权力配置的不均，这导致风险分配过程中会出现普遍的风险强—弱转嫁现象，进一步加剧下一轮风险分配的不均衡程度。在现代社会中，风险的制造者更有可能是强势群体，这是因为强势群体获得的收益更多，风险生产（如生态破坏和环境污染）就更多。按照“谁产生、谁负责”的原则，强势群体应当承担更大的社会责任。但现实中更多出现的是贝克所谓的“有组织地不负责任”现象，即强势群体更有可能利用各种手段，如在商业媒介进行形象宣传，钻法律制度的空隙，甚至是非法的官商勾结，在制造了风险之后逃避所应承担的责任，从而使得风险不得不由弱势群体来负担。现实中，大到美国拒不签署《京都议定书》，小到国内一些煤矿主对煤矿生产安全的有意忽视，以及部分企业夸大宣传自身承担的社会责任来“漂绿”自己等，都是风险转嫁的例子。而阻止风险出现强－弱转嫁的主要手段就在于，由一个现代法制政府来进行公平权衡，确保风险分配正义的实现。
第三，风险认知机制。这是风险分配再生产的文化心理机制。在现代社会中，风险意识（对风险的认知）的分配不均也有可能会成为风险分配恶性循环的动力之源。风险意识是指民众共同拥有的对社会风险的基本认识。不同人群对风险的认知能力各不相同：强势群体认知能力强，弱势群体认知能力差。这种风险意识分配的不均至少会产生两个不良后果：一方面，风险意识分配不均使风险对不同人群的实际伤害程度不一样。地位高、财产多、文化知识水平较高的人群，风险预防意识强，风险应对知识丰富，风险带来的伤害就相对较少；反之，伤害就大。另一方面，大众媒介是维护人们共同的风险意识的中介，也是风险防范、预警、通报和善后的主要传导器。但是，不同人群对大众传媒所传导的风险信息的接收能力和解码能力是不同的。譬如，一个风险预警信息，对于一名高级知识分子而言，可能意味着要进行积极的风险规避准备；而对于一个老农民而言，则可能意味着极度的心理恐慌和无助感，以及因此可能会采取的极端行动。正是考虑到风险意识分配不均会导致风险的扩大化和恶性循环，政府需要利用自身的公信力，普及风险知识，发布权威信息并积极组织力量共同应对各种风险。
政府职责：形成合理的风险分配格局
现代政府的一个基本职责是维护社会公平正义，这是现代政府存在的合法性基础。风险理论的创始人贝克在引入“风险”概念时曾指出，在风险社会中，风险分布的逻辑正在取代财富分布的逻辑。接续这个判断可以进一步指出，如果说在现代性的早期阶段，经济增长是一个政府合法性的主要来源；那么，在现代性的晚期阶段，风险的预防和处理也将成为一个政府合法性的重要来源，风险分配不均的现象及恶性再生产的可能性提醒我们，在和谐社会建设过程中，我国各级政府应当有意识地把形成合理的风险分配格局作为其重要职责。
第一，应当认识到，与许多国家相比，我国政府所面对的风险调节环境更加复杂。其中最重要的有两点：一是我国政府是在财富分配不均问题尚未解决的背景下，面临风险分配不均问题的；二是我国政府是在传统的风险治理机制（如计划体制、单位制）日益弱化，而现代风险治理机制尚未完全形成的背景下，面对风险分配正义问题的。这两点都是发达国家以前没有遇到过的。正因如此，在致力于实现社会风险的分配正义方面，我国政府的任务更加繁重复杂，而当前实际可以利用的有效调节制度和具体应对手段却乏善可陈，因此需要不断地探索和创新。
第二，在风险意识上，着重强调实现风险分配由强权原则向道义原则的转换。当前，我国正处于社会财富迅速增加但仍感觉财富总量不足的特殊时期。在这一时期，经济学的利益至上原则刚刚占据人们的思维空间。由于风险的预防、承担和化解都需要消耗一定的社会财富，人们在理念上首先就有逃避风险投入和追逐经济利益的本能，无论是领导财富创造的企业家，还是具体创造财富的普遍民众，甚至包括引导财富创造的政府，莫不如此。因此，政府开展风险治理，必须树立起规避风险本身即是创造社会财富的理念，还要树立起消除风险分配不均是实现社会公平正义的重要内容的理念。为此，政府就需要利用各种宣传平台，采取有效措施，积极进行理念的转变和更新，使所有国民都充分认识到，风险分配的“马太效应”必须消除，风险分配的强―弱转嫁现象必须阻止，共同的风险意识必须普及，政府必须承担起风险再分配的重任。
第三，在具体应对策略上，政府需深入具体层次来努力构建完善的现代风险治理机制。其中可以优先考虑以下具体策略：一是建立完善的风险管理机制，这包括风险预警制度（如各种预报制度）、风险应急制度（如各种应急预案）和风险教育制度（如普及避难知识），从而使整个社会在面对风险时，能够充分动员、有序协调，减少不必要的损失和各种次生风险，减少社会支付的风险总成本。二是建立各种具体的风险强制分担制度（如碳排放权交易制度）、转嫁风险的惩罚制度（如碳足迹制度和各种法律惩戒制度）等，使风险分配的转嫁现象销声匿迹。三是建立和完善扶助弱势群体应对风险的各种机制。从增强社会下层的物质承受力入手，进一步完善包括低保、养老、失业、住房、医疗、教育等方面补助的社会保障制度，增强弱势群体抵御与应对风险的能力。在这一过程中，政府需要追求各种应对策略间的相互协调、相互补充，只有这样才能保证一个公平合理的风险分配格局的最终形成。
当前，从席卷全球的金融风暴到日益严重的环境污染，从伊朗朝鲜的核危机到各地的群体性突发事件，从全球恐怖主义袭击到人们的日常饮食安全，人类几乎所有的社会行动都被卷入风险的生产和再生产之中，与风险相伴已经成为人类的基本生存状态。对于现代政府而言，在风险社会中，如何有效应对各种风险、形成一个合理的风险分配格局是一个全新的课题，更是一个严峻的挑战。
必然趋势：风险的不均衡分配
人类社会的分配过程，实际上是对两种不同性质事物的配置：一种是发展成果的分配，如财富分配；另一种是发展成本的分配，如风险分配。在财产分配过程中，人们担忧的是自身所得的量过少；而在风险分配过程中，人们担忧的是自身所得的量过多。但从实际分配结果来看，两者有一个相同点，那就是不均衡分配趋势，即财富有向优势人群集中、风险有向弱势人群集中的必然性。作为最重要的分配主体——政府，除了应当关注发展成果分配不均（如贫富差距）外，还应特别关注发展成本的分配不均，尤其是风险分配不均现象。在风险不均衡分配的趋势方面，有两点值得一提。
第一，在自然风险方面，不同人群的风险承受能力迥然相异，必然使风险对不同人群的实际损害程度不同。从表面上看，对于处于同一自然条件下的人群而言，自然风险诸如地震、海啸、飓风、洪水、雪灾发生的机率均等，实际伤害相同。但现实中由于风险发生前，不同人群所拥有的财产、权力、声望各不相同，因此他们在风险来临后的实际损失明显不同。譬如，2005年美国的“卡特里娜”飓风来袭之时，新奥尔良州的富人已经全部逃逸，而留下来承担风险的主要是舍不得财产和没有出逃工具的黑人。在有些国家（如我国），政府提供强大的支持可以避免上述情景的出现，但即使如此，对于不同的人群而言，同样的受灾程度对他们的实际破坏意义也是完全不同的。譬如，洪水来袭，对于有些人而言是倾家荡产，对于另一些人而言则只是伤及皮毛，他们在灾后的生存质量、发展机会仍然完全不同。
第二，在人为风险方面，不同人群的实际风险承担机率大小不一，必然使弱势群体承担过多的社会风险。诸如大气水体污染、食品安全、核威胁、金融风暴和恐怖袭击等人为风险，是现代性拓展过程中，技术理性和工具理性极度膨胀并以制度性方式反噬人类的集中表现。德国社会学家乌尔克里希伐贝克为此提出了“风险社会”和“世界风险社会”理论，来描述人为风险的全球扩张，危及整个人类的生存发展。但现实中不同人群实际遇到人为风险的机率差异极大。譬如，在饮食方面摄入毒奶粉、毒大米、毒水饺、转基因食品的风险，在居住方面临近污染源、房屋质量差的风险，在职业方面受职业病侵害、受金融风暴影响而失业的风险，一般都由收入较低、话语权较少、声望较低的人群来承担；而优势人群则一般在人为风险真正来临之前都进行了有规划的回避，实际承担人为风险的机率明显偏低。
政府缺位：风险分配不均的再生产
在风险分配过程中，政府如果不适时出手干预，风险分配不均的现象将会进一步累积并不断地进行着恶性的再生产。具体而言有三种基本的再生产机制值得警惕。
第一，风险累加机制。这是风险分配再生产的自然机制。如前所述，风险分配本身具有“马太效应”，客观上自然而然地会使不同人群在下一轮的风险分配中所处的位置优劣有别。譬如，在财富和权力上占有优势的社会上层拥有购买安全和免除风险的特权，如安全的居所、高额的商业保险；而教育水平上的优势也使他们对风险的认知更为敏感，导致他们在面对风险时行为更加理性。而社会下层，或者受生活所迫明知风险高也不得不接受（如矿工），或者客观上对风险认知迟钝（如文盲），面对风险时茫然失措、无从抉择。政府如若任凭这种风险分配的累加效应充分发酵，将会使风险分担出现强者愈强、弱者愈弱的恶性循环。
第二，风险转嫁机制。这是风险分配再生产的社会机制。社会层面客观存在着力量和权力配置的不均，这导致风险分配过程中会出现普遍的风险强—弱转嫁现象，进一步加剧下一轮风险分配的不均衡程度。在现代社会中，风险的制造者更有可能是强势群体，这是因为强势群体获得的收益更多，风险生产（如生态破坏和环境污染）就更多。按照“谁产生、谁负责”的原则，强势群体应当承担更大的社会责任。但现实中更多出现的是贝克所谓的“有组织地不负责任”现象，即强势群体更有可能利用各种手段，如在商业媒介进行形象宣传，钻法律制度的空隙，甚至是非法的官商勾结，在制造了风险之后逃避所应承担的责任，从而使得风险不得不由弱势群体来负担。现实中，大到美国拒不签署《京都议定书》，小到国内一些煤矿主对煤矿生产安全的有意忽视，以及部分企业夸大宣传自身承担的社会责任来“漂绿”自己等，都是风险转嫁的例子。而阻止风险出现强－弱转嫁的主要手段就在于，由一个现代法制政府来进行公平权衡，确保风险分配正义的实现。
第三，风险认知机制。这是风险分配再生产的文化心理机制。在现代社会中，风险意识（对风险的认知）的分配不均也有可能会成为风险分配恶性循环的动力之源。风险意识是指民众共同拥有的对社会风险的基本认识。不同人群对风险的认知能力各不相同：强势群体认知能力强，弱势群体认知能力差。这种风险意识分配的不均至少会产生两个不良后果：一方面，风险意识分配不均使风险对不同人群的实际伤害程度不一样。地位高、财产多、文化知识水平较高的人群，风险预防意识强，风险应对知识丰富，风险带来的伤害就相对较少；反之，伤害就大。另一方面，大众媒介是维护人们共同的风险意识的中介，也是风险防范、预警、通报和善后的主要传导器。但是，不同人群对大众传媒所传导的风险信息的接收能力和解码能力是不同的。譬如，一个风险预警信息，对于一名高级知识分子而言，可能意味着要进行积极的风险规避准备；而对于一个老农民而言，则可能意味着极度的心理恐慌和无助感，以及因此可能会采取的极端行动。正是考虑到风险意识分配不均会导致风险的扩大化和恶性循环，政府需要利用自身的公信力，普及风险知识，发布权威信息并积极组织力量共同应对各种风险。
政府职责：形成合理的风险分配格局
现代政府的一个基本职责是维护社会公平正义，这是现代政府存在的合法性基础。风险理论的创始人贝克在引入“风险”概念时曾指出，在风险社会中，风险分布的逻辑正在取代财富分布的逻辑。接续这个判断可以进一步指出，如果说在现代性的早期阶段，经济增长是一个政府合法性的主要来源；那么，在现代性的晚期阶段，风险的预防和处理也将成为一个政府合法性的重要来源，风险分配不均的现象及恶性再生产的可能性提醒我们，在和谐社会建设过程中，我国各级政府应当有意识地把形成合理的风险分配格局作为其重要职责。
第一，应当认识到，与许多国家相比，我国政府所面对的风险调节环境更加复杂。其中最重要的有两点：一是我国政府是在财富分配不均问题尚未解决的背景下，面临风险分配不均问题的；二是我国政府是在传统的风险治理机制（如计划体制、单位制）日益弱化，而现代风险治理机制尚未完全形成的背景下，面对风险分配正义问题的。这两点都是发达国家以前没有遇到过的。正因如此，在致力于实现社会风险的分配正义方面，我国政府的任务更加繁重复杂，而当前实际可以利用的有效调节制度和具体应对手段却乏善可陈，因此需要不断地探索和创新。
第二，在风险意识上，着重强调实现风险分配由强权原则向道义原则的转换。当前，我国正处于社会财富迅速增加但仍感觉财富总量不足的特殊时期。在这一时期，经济学的利益至上原则刚刚占据人们的思维空间。由于风险的预防、承担和化解都需要消耗一定的社会财富，人们在理念上首先就有逃避风险投入和追逐经济利益的本能，无论是领导财富创造的企业家，还是具体创造财富的普遍民众，甚至包括引导财富创造的政府，莫不如此。因此，政府开展风险治理，必须树立起规避风险本身即是创造社会财富的理念，还要树立起消除风险分配不均是实现社会公平正义的重要内容的理念。为此，政府就需要利用各种宣传平台，采取有效措施，积极进行理念的转变和更新，使所有国民都充分认识到，风险分配的“马太效应”必须消除，风险分配的强―弱转嫁现象必须阻止，共同的风险意识必须普及，政府必须承担起风险再分配的重任。
第三，在具体应对策略上，政府需深入具体层次来努力构建完善的现代风险治理机制。其中可以优先考虑以下具体策略：一是建立完善的风险管理机制，这包括风险预警制度（如各种预报制度）、风险应急制度（如各种应急预案）和风险教育制度（如普及避难知识），从而使整个社会在面对风险时，能够充分动员、有序协调，减少不必要的损失和各种次生风险，减少社会支付的风险总成本。二是建立各种具体的风险强制分担制度（如碳排放权交易制度）、转嫁风险的惩罚制度（如碳足迹制度和各种法律惩戒制度）等，使风险分配的转嫁现象销声匿迹。三是建立和完善扶助弱势群体应对风险的各种机制。从增强社会下层的物质承受力入手，进一步完善包括低保、养老、失业、住房、医疗、教育等方面补助的社会保障制度，增强弱势群体抵御与应对风险的能力。在这一过程中，政府需要追求各种应对策略间的相互协调、相互补充，只有这样才能保证一个公平合理的风险分配格局的最终形成。