盛中国 wav:社区治理视野下的社会组织研究

社区治理视野下的社会组织研究

                             戴志伟  张新光  陈志卫  王海敏  姜维

本课题对社区治理视域下的社会组织进行研究，主要是思考和研究社区中的社会组织问题，重点是社区民间组织，而要研究社区民间组织当然离不开社区治理的背景和环境，也离不开社区居民委会组织。在具体写作过程中逐步感觉到当初课题设计涉及范围有点大，只是梳理了一些关系，摆出一些情况，在粗框架下要做深、讲透有一定难度，考虑任务书已签订，还是按课题设计要求进行，粗浅的先做一做，请专家同行批评指正。

一、政府与社会（区）治理的关系

课题首先从社区治理与社会治理关系入手，进一步理清政府与社会的关系，政府与社区的关系，重点研究社区发展的走向，中国特色社区建设的特点和社区治理的方向，分析和总结我国社区治理的目标、途径和策略。设计这一部分内容的目的就是想说明一个问题，社区治理是社会治理的基础，社区治理与社会治理的目标是趋同的。社区治理是培育和发展社区社会组织的前提和基础，如果没有这一前提和背景，要培育和发展社区社会组织也只是一厢情愿的事，这是大前提，也是思考问题的背景，更是中国社会治理和政府职能转变不可缺失的重要基础。

1、政府与社会（区）的关系

要思考社会（区）治理有关问题，必定要涉及国家（政府）与社会的关系问题，其理论基础是国家与社会合作互动的公民社会理论和权力主体参与共同事务管理的治理理论，还有政府失灵和市场失灵理论。关于政府与社会，或者说政府与社区的关系（因为社区是社会的细胞），有很多研究，在这里所要阐明的观点是：政府不是控制社会（社区），也控制不了社会（社区）,政府与社会(区)只能是互动、合作、协商。我国的社会治理理论必须尽快付诸实践，政府职能必须主动尽快转变，“小政府、大社会”的政府与社会合作治理模式必将是我国社会改革的方向，中国改革开放的社会实践也由不得选择。虽然我国的国情决定社会治理土壤和条件还不完成成熟，许多工作还需要政府来推动，但这不能否认社会的力量、社会组织已悄然无声发挥着重要作用，而且具有势不可挡的趋势，毕竟政府的力量是“有限”的，在某些方面已经“失灵”了，有限政府终究是“有限”的。同样，随着我国经济体制改革的深入、城市化和民主化进程的推进，大量单位人变成“社会人”，社区日益承担越来越多的社会功能，党和政府也以前所未有的资态重视社区建设，政府与社区的关系日益受到社会各界关注。

2、我国社区发展的特点和趋势

我国真正意义上的社区建设起步较晚，从上世纪八十年代后期引入社区服务概念开始，到九十年代的初步探索，再到2000年“现代社区”概念的出现，社区建设全面推进，发展迅速，“管理有序、服务完善、文明祥和”的现代新型社区建设目标深入人心，和谐社区建设进入新阶段。社区建设的体制、机制、服务、评价、队伍等方面作了有益的探索，而扩大社区民主，完善居民自治依然是社区建设的方向，党的十七大又提出了要坚持和完善基层群众自治制度等四个制度，不断推进社会主义政治制度的自我完善和发展，作为基层的社区居民自治制度将不断得到加强，这是社区发展的趋势。

3、社区治理的目标、模式

社区治理是指一定地域范围内政府、社区组织、社区居民共同管理社区公共事务的活动。社区治理主体包括居民、社区自治组织（居委会）、社区民间组织、社区党组织、社区外非政府组织、市场组织和辖区单位等。

 围绕社区治理中政府、社会、社区三者之间的关系，主要有三种社区治理结构模式；一是强政府、强社会的政府主导型社区治理结构；二是社区主导与政府支持的小政府、大社会的自治型治理结构；三是政府推动与社区自治相结合的合作型治理结构。根据我国的国情，目前社区治理结构最多也是处于政府推动与社区自治相结合的合作型治理结构状态，况且社会（社区）的力量总体还比较薄弱，今后社区治理结构将从政府推动与社区自治相结合的合作型治理结构向社区主导与政府支持的小政府、大社会的自治型治理结构过渡或者转变，这是社区治理的目标和方向。而社区居委会组织的自治性和社区民间组织的协助性必将越来越突出。但目前我国社区行政化倾向还比较严重，真正实现社区自治还需走很长的路，这一步必须走下去，而且要加快向前走的步伐，使政府、社会、社区三者的关系良性互动，走出一条中国特色的社会（区）治理之路。

社区治理的目标是营造社区成员都有平等的发展机会；促进社区成员，各阶层利益关系的和谐，统筹兼顾不同社区群体的利益，关注社区弱势群体，维护和实现社区公正、公平；妥善处理社区居民之间的矛盾，促进人际关系的和谐；促进社区秩序和谐，维护社区稳定；丰富广大社区居民的精神文化，提高社区居民的生活质量。要达到社区治理目标，政府、社区组织（主要是居委会和社区民间组织）、居民三者缺一不可。

二、社区治理和社会组织的关系

分析和思考社区治理与社会组织的关系，更多从社会组织的角度进行分析和研究，紧扣社区治理的背景来探讨社会组织发展的目标、功能、作用与方法，社会组织在社区治理中究竟扮演什么样的角色，从而进一步深入探讨社区自治与社区治理的关系。

有了社区治理的理念和背景，社会组织培育和发展不仅必要，而且有了可能，使得在实践中顺利推进。与传统的政府统治理论比较，治理理论有许多不同之处，治理的主体不仅仅是政府行政主体，它既可以是政府，也可以是其它各类团体和组织、市场组织、民间组织，当然包括社区居委会和各类社区民间组织等；治理的方式不同于传统的政府统治，主要通过政府的政治权威、发号施令，以控制的方式采取自上而下单向管理，而是多元化的治理方式，除行政、法律外，采取双向或者多向合作、协商、伙伴关系；治理的目标不是实行全能型政府，而是一个有限政府。如果将治理理论应用到社区建设，需要关注以下几点。

1、社区治理与社区自治

过去无论在理论探讨方面还是实际工作中，对社区自治关注得比较多，而对社区治理关注相对较少。探讨社区自治文章要比探讨社区治理的文章多。这两个概念有联系，也有区别，要搞清楚，不能混淆。

联系或相同之处：一是两者都体现“治”的含义。无论“治理”也好，“自治”也好，都包含一个“治”，也就是说都有“管”的意思，两者总目标是一致的，希望把社区事务管理好、治理好、决定好。二是都在“社区”中实施。社区治理和社区自治都立足于社区，都是在社区范围内进行治理或自治。

    不同或者区别之处：一是角度不同。社区治理侧重于自上到下，更多体现政府的意愿，共同管理、共同协商、合作伙伴，重点是“理”，如何达到管理公共事务的目的；而社区自治侧重于自下而上，更多体现基层的意愿，突出“自”，也就是自己管理和决定社区社会事务，主要指的是居民自治组织。二是主体不同。社区治理的主体是多元的，包括政府、社会、居民和各类组织等，而社区自治的主体单一，主要是社区居民。三是理论基础不同。治理从社会管理的层面，以社会学为理论基础，而社区自治更侧重民主政治层面，以政治学为理论基础。四、向度不同。自治是单向的，治理是双向或者多向。

2、社会组织目标、功能、作用

广义上社会组织是指政府、市场、社会之间发挥服务、沟通、协调、公证、监督等作用的非政府、非赢利的社团、行业组织、社会中介组织、志愿者团体等。其特点是不以营利为目的、主要开展公益性、互助性和自律性活动，具有民间性、独立性和组织性特征。它们是社会各利益群体的代表和合法组织形式，成为政府与公民之间的桥梁和纽带。本课题着重围绕社区内的社会组织，主要是社区居委会和社区民间组织（学术界有的将社区居委会纳入社区民间组织范畴，有的认为社区民间组织不包括社区居委会，我们也赞同这一观点，但均属于社会组织）。根据社区居委会组织法规定，居委会是群众性自治组织，按照这种阐述社区居委会属民间组织范畴，但实际情况却不完全这样，因为我国社区居委会的职能：一是自治，二是协助政府完成大量的行政性事务，带有很强的行政色彩，从这一点考虑我们没有把社区居委会纳入社区民间组织范畴，但它是社区的主体组织。而社区民间组织是以社区公益为导向，以满足社区成员需求为目的，在街道范围的社区层面开展活动的民间组织。除了社会组织的一般性特征外，社区民间组织还具有成员特定性（本社区个人、法人或单位）、活动地域性（本社区）、组织依赖性（依托社区主体组织即社区党组织和社区居委会和各项设施）。

社会组织作用与功能也是不言而喻的。一是社会组织在社会管理和社会服务方面承担部分政府职能。面对我国全面增长和深刻变化的各类公共需求，政府不可能也没有必要对社会性公共服务和社会事务实行全方位的直接管理，大量的群众性、社会性、公益性的社会服务职能应该从政府职能中分离出来，实现多元社会主体参与公共事务，如社会组织通过开展社会救助和社会救济等活动可以在促进社会公平，缓解政府压力等方面有自身的优势和作用；二是社会组织在利益协调方面发挥着重要作用。社会组织具有中介性，它是各类群体利益表达和利益诉求的代表，处于政府与群众之间，连接政府和社会成员的桥梁，一方面向社会成员传达党和政府的方针、政策，另一方面向党和政府反映社情民意。三是社会组织具有化解社会矛盾、维护社会稳定的功能。社会组织在吸收就业、保护弱势群体的合法权益、促进本地居民与外来人员融合等方面具有不可替代的作用，它是“稳定器”，是“减压阀”。以上社会组织的作用和功能很多都体现在社区民间组织中，因为社区是社会的细胞，社区是城市社会建设和管理的基础环节，承担社会管理事务越来越多；社区是城市居民的生活家园，居民需要提供的服务越来越多；社区是城市各种社会矛盾的交汇点，许多矛盾化解必须落实到基层。

3、社区治理与社会组织关系

有什么样的社区治理模式决定什么样社区社会组织培育度，同样，社会组织的发展促进社会治理良性互动，从而进一步促进社会和谐。政府主导型、社区自治型和社区自治与政府支持合作型三种治理模式决定社区社会组织的不同发育度。三种社区治理模式的治理理念、主体的参与力度和政府的培育支持度以及社区民间组织发展的环境宽松度都是不同的。这有历史原因，有体制机制原因，有领导人的个人原因和草根组织成员自身原因等。在我国现有的国情下，社区治理的主体之一政府职能转变的程度决定社区民间组织的发育度，社区治理是前提，是基础，社会组织是社区治理主体之一，是多元治理主体中的一极，社区治理离不开社区社会组织，两者紧密相联，互为因果，没有社区民间组织参与，就谈不上“社区治理”，治理就是各主体共同、协商、合作、管理社区公共事务。一句话社区民间组织能给社区减负，承接政府购买服务，有得于促进社区自治和治理。

三、社区社会组织的培育与发展

重点研究社会组织的培育，着重分析和研究与社区治理紧密相关的社区组织，一个是社区居委会组织，就是社区居民自治组织，重点探讨中国特色社区居民自治的路径以及居民参与度研究，把居民参与度研究作为社区治理和社区自治的重要内容；另一个是非政府组织或者说社区民间组织，重点从社会资本的角度分析社区民间组织的社会功能、作用，分析和思考社区民间组织与政府公共服务管理的关系，以及现阶段我国社区民间组织培育和发展障碍，从全新的角度探讨社区民间组织在社区治理条件培育发展的途径。

1、社区自治组织——社区居委会

第一、居委会在社会区治理中重要地位。前面已经讲到，考虑我国国情特殊性，我们暂且不把社区居委会纳入社区民间组织的范畴，因为民间组织具有民间性、自治性、非营利性、中介性、合法性、自愿性等特征，从理论上讲这些特征社区居委会基本符合，但实际情况并不这样，居委会行政化倾向比较严重，社区要承担大量行政事务，虽然各地对社区体制改革作了一些有益探索和实践，但社区居委会的自治能力还是很弱，居委会的“民间性”“自治性”体现得不明显。因此，我们还是把居委会作为社区的特殊的主体组织来对待，等条件成熟后，逐步向真正的民间组织转变。但有一点是不能否认的，作为社区治理主体之一的居委会，其地位不可动摇，它与政府的关系十分紧密，与其它组织的关系也是密不可分，离开社区居委会，许多工作就无从谈起，因此，我们要立足实际，如何将社区居委会的地位进一步凸现出来，真正使它成为自治组织。

第二、居民参与度决定社区自治度。社区自治度与居民参与度是紧密联系在一起的，居民参与度高，社区自治就越能推进，反之，社区自治度越强，居民就越愿意参与社区建设。而我国目前社区行政化倾向比较重，居民民主参与有一定基础，参与率有一定提高，较为典型的是社区民主选举、民主决定、民主管理、民主监督，“四民主”在实践有一些新的探索，以宁波为例，城市社区基本实行直选，且居民参选率也非常高。但客观地分析，社区建设参与主体大多局限于老年人、下岗失业人员、外来人员及一些弱势群体，大多数在职人员或者说上班族参与度还比较低，除了时间上的原因外，更多的是利益关系，在职社区居民与社区利益关系关联度不大。另一方面，让居民自治的内容也太少，即使一些居民想参与自治，还受各种各样条件限制，最后势必会挫伤居民群众自治的积极性。公民的民主政治权利是不会放弃的，社区居民同样有这种愿望，国家和政府也不会剥夺居民的这种权利，只是选择什么样的方式和途经的问题，也是政府、社会、社区居民如何扮演角色的问题，怎么协商、合作、互动的问题，有了通道，居民自然就会找到自己的位置，政府也会自觉转变职能，那末，居委会自治就成了不是问题的问题了。

第三、提高居委会自治的对策。社区治理离不开社区自治，自治是治理的基础，要解决社区治理问题，必须强化社区自治。一般性的对策这里不作阐述，主要提出一个思路，从目前的实际情况看，社区自治必须两条腿走路，正如宁波市海曙区西门街道所实施的“2＋4”社区工作运行机制那样，“2”指的是两条工作主线，“一条线”指的是作为社区自治组织的社区居委会，在发挥居委会成员作用的基础上，管理指导和评估社区居委会办公室（专职社工），承接政府各级职能部门各项行政性事务，下设社区服务点，实现居民与居委会的零距离接触，把服务送到基层；“另一条线”指的是在即社区居委会指导帮助下，组织、实施、培育和打造社区民间组织，借助社区民间组织，发扬民主，开展自治活动，同时也承接一部分政府的公众服务。“4”指的是四级工作网络，社区管理和工作部门主要有4个层次，就是社区党委、社区居民委员会、社区居委会办公室（专职社工）、社区民间组织和社区服务点。今后的发展趋势是社区居委会将更多承担自治职能，将大量的行政事务和公共服务从现有的状态中分离出去，通过打造高素质的专职社工队伍和培育社区需要的民间组织并用政府购买的方式提供多样化的社区服务，才能真正把社区居委会发展成为自治组织，使广大社区居民自觉参与社区建设中来，进而提高社区自治能力水平，为社区治理创造良好条件。

2、社区民间组织

第一，社区民间组织的功能与作用。社区民间组织概念不同学者有不同的阐述，严格地讲至今还没有一个统一的概念，但基本要素相同，前面已经阐述。其分类也有不同的分法，一般分为服务（公益）类、维权类、活动类和融合类等，其中活动所占的比例较高。

不管那一类社区民间组织，其作用是不容置疑的。城市社区民间组织是弥补政府功能不足，推动政府职能转变的重要力量；是扩大社区基层民主，完善社区自治，加强社区管理的重要方式；是拓展社区服务，扩大就业渠道的重要载体；是整合社区资源，活跃社区文化，丰富业余生活，加强精神文明建设的重要手段；是培育公益意识，提高居民参与水平，增强社区凝聚力的重要途径，是化解社会矛盾，促进社会公平，营造和谐环境的重要基础。

第二，社区民间组织形成路径比较。社区民间组织形成路径主要有两种，一是自上而下，二是自下而上，以宁波市海曙区西门街道为例，有两类社区民间组织，一类是政府倡导的“和谐促进会”属于自上而下式；另一类是翠中社区居民自发形成的“爱心互助会”属于自下而上式，这两种组织方式各有特点和优势，下面对这两种组织形式进行比较。

和谐促进会

爱心互助会

发起人

政府推动倡导

居民自发组织形成

信任度

信任度相对较低

信任感较强

范围

大面积推进

小范围实施

监督

监督乏力（章程、条文较空）

监督有力（章程、条文公开透明，约定严格

效果

应付多、形式的多，轰轰烈烈

实质性意义多，真正受益

政府倡导的影响声势大，支持力度大，覆盖面广，短期内见效快。居民自发组织的贴近居民实际需要，信任度高，参与度强。因此，从实际效果和按照民间组织的特点来看，我们主张社区民间组织采用自下而上方式形成比较好。就目前来讲，还需要政府的大力支持、倡导和培育。

3、我国社区民间组织发展的障碍及相关问题

在当前环境下社区民间组织发展及其作用还不够，社区民间组织发展更多的依赖于政府的培育和打造，通过社区居民自身来培育组建民间组织的意愿和动力尚不足，而且社区民间组织还缺乏必要的法律保障。

制约社区民间组织发展既有外部原因，又有内部原因。外部原因包括法律体系不健全，制约民间社会组织发展的法律和制度瓶颈依然存在，社会组织的作用不能得到很好的发挥，行政监管体制不合理，政府向中介等民间组织购买服务的制度还没有得到健全等；内部原因包括独立性不强、官办色彩浓，自身能力不足（经费不足、活动场所缺失、人才缺乏、内部管理不规范等）。这里暂不对这些制约因素作具体深入讨论，只是阐述几个关系和几个具体问题。

第一，几个关系。包括社区民间组织活动经常性与持久性、参与性与依赖性、自治性与服务性、单一性与互动性等几个关系。

关于经常性与持久性问题。目前社区民间组织大多属活动类，成立之初，轰轰烈烈，参与的人员也很多，由于没有明确的目标设计和价值理念，不是依靠组织的使命吸引人，再加上缺乏相应支持、管理和内生动力，导致不能正常开展活动，吸引力也越来越小，就坚持不下去，最后处于分离或解散状态，成了挂名的社区组织，“名存实亡”。

关于自发性与依赖性（推动性）。一般地说，社区民间组织是根据社会需要，由民间自发成立，这样的组织居民参与性较强，因为有内在需求。但我国民间组织大多是通过政府扶持或推动，根据政府需要，由业务主管部门发起成立，带有浓厚的行政色彩，独立性不强，审批、人员、资金受行政干预多，这就是民间组织外生环境的特定性，导致其对政府的依赖性。所以社区民间组织同样受这种倾向影响，等着政府来帮助和支持，觉得离开了政府办不成事，有严重政府依赖症。我们认为社区民间组织采用自发和推动相结合，没有内生动力，没有自发的愿望，单靠政府推动是不行的，反过来，只有自发性，没有政府扶持和推动，也是不理想的，现阶段更多的需政府推动，但必须有内生动力和需求。

关于自治性与服务性。已有的民间组织大多属活动类，也有一部分是公益服务类，公益类服务组织其服务规模、服务项目、服务质量还远远不能满足社会发展需要。个性化、多样化服务弥补政府、市场供应不足而社会主流群体又十分需要的服务组织更少，政府购买服务的力度还不大。自治类组织比重较低，真正称得上自治，与政府、市场起互补作用的社区民间组织还比较少，总之，缺乏自治性。

单一性与互动性。现有的社区民间组织与政府的协商、对话、沟通的机制尚未真正建立，都是单向的，或者是自上而下，或者是自下而上，缺乏双向或者多向互动，说到底还是没有体现治理的理念，要多培育社区民居民通过组织的形式与政府进行协商对话的机制和渠道，发挥好社区民间组织的桥梁纽带作用，有了沟通和互动，就有商量的余地，就能相互理解和信任。

第二，相关问题。一是民政部门内部的协调统筹问题。民政系统内部的社区建设处（基层政权建设处）、民间组织组织管理局（处）、老龄委（办），都与社区有关，基层政权建设处负责社区民主政治、自治等工作，民间组织管理局负责社区民间组织登记管理，老龄委主要负责老年人的工作，而社区中老年人是社区建设参与的主体力量，如何把他们组织起来，整合老年人的资源又是一个组织化的问题，与民间组织管理局又有联系。总之，这些分管部门工作职能上是交叉的，相互渗透，相互影响，如果不把三者有机统筹，把各条线力量整合起来，内部易造成资源浪费，互相交叉，影响效果。

二是政府向民间组织购买服务的机制问题。说政府对社区建设和社区民间组织不重视，谁都不能接受，政府出台了关于加强社区服务的实施意等方面的措施，社区服务大加强了，但是社区居民的需求是多样的。完全靠政府供给满足居民群众多样化的需求一时难以做到，只能依靠各类社区民间组织，包括民办非企业，为社区居民提供公共服务和个性化服务，弥补政府有些资源的不足。当然政府要给予税收、资金上的倾斜度和支持，有些服务项目社区民间组织提供要比政府提供更节省成本，政府投入经费向社区民间组织购买服务，是一件既省钱、利民，又能增加就业的好方法，实际上政府投入社区服务的资金并不少，而效益和居民的满意度不不理想，这就得反思其原因和出路，通过培育和建立社区民间组织，由政府购买其服务，是一条很好的路。。政府当然知道要向社会购买服务，但哪些项目真正需要购买，到底多少才算合理，每年要投入多少资金确实还不不太清楚。当前就是要在现有的基础上，探索建立政府购买服务的机制，要了解居民群众的实际需求，测算投入与产出的成本，预算政府向社区民间组织购买服务的额度，建立比较科学合理的购买服务的机制

4、社区民间组织培育途经与对策

第一，治理的理念要体现。各级政府要学强化公共管理和服务意识，要尽快转变政府职能，要学会用治理理论来推进社会管理的思想，要树立多元治理主体理念，强调政府、社区组织、居民都是平等的主体，是合作、协商、互动的关系。社区居民也要学习市民社会理论，增强公民意识，与政府一起共同治理社区。只有这样，政府才能把培育社区民间组织工作落实处。

第二，治理环境要营造。社区的定位要清晰，社区居委会是群众性自治组织，尽快将修订并出台《城市居委会组织法》，进一步明确社区居委会的性质、功能和定位，给社区居委会赋予自治职能，居民自治意识会大加强，参与度也会越来越高。社区民间组织的培育的问题，实际上与社区居委会体制改革联系在一起，同步推进，因此，这两项工作要一起抓，要积极探索社区居委会的运行机制，根据实际实施“2＋4”运行方式，提高居委会自治能力和水平，让更多的居民成为自觉参与的主体，从而增强居民对社区的归属感和认同感。

第三，培育方式要灵活。从有形到无形，居民自发，政府推动，上下结合，双各互动。采用自上而下和自下而上相结合的方式，多采用自下而上的方式，培育更多的草根组织，居民主体参与性会更强。强化社区民间组织的自组织建设，又注意草根组织的培育问题。所谓自组织建设就是社区民间组织内部有一套制度和章程，实行自我管理和监督，自我发展和良性循环。同时，要注意保护社区民间组织的自发性原素，它的草根性，也就是民间性，只要不违反大的原则，遵循法律法规，有群众需求，对政府和社会有利，给组织以宽松的生存环境，保护它的积极性。

第四，培育的政策条件要保障。政府要研究和出台相应的政策，如给予税收优惠等，推动社区民间组织的培育和发展，要积极培育和鼓励发展公益性、服务性的社会团体和民办非企业单位使其逐步承接政府部门剥离出来的部分社会职能，承办各类社区服务项目满足社区成员多层次需求。国家、省、市都要统筹规划，突出重点，有针对性加以扶持。要增加资金投入，加大政府购买力度，要建立政府购买服务机制，实行公开招标。要鼓励企业参与公益社会服务，给予必要的优惠政策。对社区民间组织给予提供必要的活动场所。此外，政府在重视社区民间组织公益服务作用，也要重视社区民间组织的自身的民主权利保障，两方面都要重视，不能失之偏颇。减少街道政府的直接组织和管理，放手让社区民间组织协同居委会开展社区活动，充分利用民间组织直接面向居民、面向家庭的优势，坚持从居民关心的具体事情做起，努力提高组织化程度，开展形式多样、健康有益的群众性活动，提高社区居民的自治能力。

第五，加大社会资本培育力度。社区工作是一项系统的工程。不仅需要政府的指导，更需要居民的主动参与。社区居民既是管理和指导的对象，也是自治的主体。这就客观上需要协调居民与居民之间的关系，协调居民与社工和居委会成员的关系。协调人与人之间的关系，提高社会资本是做好社区工作的重要条件。社区社会资本简单说就是社区自治主体之间的信任度。信任度越高，社区工作的成本就越低，反之则相反。要提高社区工作效益必须降低社区工作成本，降低成本就必须协调人与人之间的关系，增强社区各主体之间的信任感。提高社会资本，可以从提高居委会委员和专职社工的地位和作用，加强社区居民的诚信教育，进一步推进民主管理，促进居民参与等等方面着手。社会资本在社区主要体现为邻里关系、家庭关系、朋友关系，以及社区居民之间和个人之间的信任程度。信任度是社会资本的关键要素。社会资本培育可利用“圈”的原理进行，范围从小到大，家庭——邻里——社区——社会（政府）；内容从家庭生活——工作——社交；亲情关系从家庭——亲戚——朋友——同学——居民等。当然这不是绝对的，一般地说沟通交往越多，关系越亲情，相互关系信任度越高。政府与居民之间只要建立一种沟通协商的机制，其信任关系必将会大大增加。社区居民之间也一样，只要加强联系与沟通，同样会相互尊重和信任，这就要靠社区民间组织将不同类型的居民通过一定利益关系（共同的兴趣爱好、共同权益维护、共同志愿服务等）把大家组织起来，使得社区真正成为居民的生活共同体。社区的资源或者说这样的社会资本力量就大了。中国传统的血缘关系或地域关系之所以延缓，也就是社会资本理论具体运用。

第六，高素质专业化社会化队伍要打造。要开发和建设一支高素质、有活力、精明能干的重视社区民间组织工作的人力资源队伍。主要是三支队伍：一是管理队伍。要增加民政部门、街道、社区负责民间组织管理与服务的人员。据调查，这支队伍数量呈倒金字塔型，越到基层，这支队伍数量越少，有不少没有专职人员，还是兼职的。二是专业化队伍。不断打造专业化人才队伍，提供多样化需求服务，弥补政府和市场失灵带来的不足。政府和市场基本能提供一般性的公共服务，缺少的是专业化和个性化服务，这就需要社区民间组织提供专业化、社会化多层次服务项目，专业化需要专业化人才，而这方面的人才恰恰还比较少，因此通过各种方式加以培养。三是精英领袖队伍。主要是活动类、公益类的社区民间组织，它不需要更大的投入，但却需要精英领袖统领，能增强组织的号召力和凝聚力，精英领袖是一个组织核心和灵魂，凭其个人魅力和非权力因素就能把大家团结起来，如与政府协商对话等方面，其作用和影响不可低估。据调查不少社区的许多民间组织负责人如老年协会、和谐促进会、义工协会、腰鼓队等都是由社区居委会主任担任，理由是居委会主任担任负责人表示重视，却不说居委会主任是否有精力来承担，一是违背了民间组织的本意，二是缺少精英领袖。因此，在实际工作中居委会一定要物色和培养好精英领袖，为活动类民间组织培育和发展提供人才保障。

第七，管理要规范。制定法律法规，出台一部层次较高的有关民间组织的一般性法律，修订完善现有的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》等法律法规。对社区民间组织降低登记门槛，具体由街道或者社区居委会来管理，对暂不具备条件先进行备案，待条件上再进行登记。此外，管理一定要规范，不能因为尊重社区民间组织的自发性，而放松对它的管理，街道或社区必须掌握社区民间组织的活动情况。监督评估，民政部门定期对社区民间组织进行监督评估，虽没有正式登记，但也要进行适当的抽查评估，主要给予宏观上的指导，具体由街道和社区把握。

四、社区民间组织的实证分析

我国政府正在由管理型向服务型转变，“小政府，大社会”的模式成为社会发展的方向，党的十七大把构建服务型政府放在工作的首位。民间社会组织应能在政府和社区居民之间架起一座重要桥梁，搞好政府与社会“双向互动式”服务，发挥“融合器”“减压阀”的作用，增强社区民间社会组织的维权和互助作用。本课题通过实证研究，疏理和分析宁波社区民间组织现状和特点，主要是以海曙区西门街道为例，总结出一些成功的经验，逐步建立起政府、社区组织、居民互动合作的社区治理模式，为进一步完善社区治理和社会组织、推进我国社会体制改革提供理论支撑和实践基础。

宁波市社区民间组织早在2002年就出台了《关于进一步加强社区民间组织建设的实施意见》，海曙区培育与管理并重，镇海区注重特色、系统培育，在养老服务、青少年教育、社区文化、志愿服务、扶危济困等方面民间组织发挥了重要作用。2005年全市登记备案的社区民间组织有1748个，近年来数量增长较快，仅据海曙区统计，登记备案的社区民间组织就有887个，每个社区拥有12个民间组织。针对外来人员比较多的特点，适应社会发展的需要，一些新的社区民间组织——融合性组织相继成立，在整合资源力量，促进社区和谐，缓解政府压力，维护社会稳定起了十分重要作用。宁波市还积极开展“十好百佳”社区民间组织创建活动。江东区成立民间组织管理联合会，加强对社区民间组织的管理。海曙区西门街道各社区居委会培育、打造并借助社区民间组织开展自治活动，走出了特色之路。

西门街道从整合社教资源、发展社区文化、提升文明程度、培育民主意识和构建新型组织体系等五个方面着手培育和打造社区民间社会组织，借助民间社会组织，维护了居民的权利，增强了居民民主意识，强化了居民的社区归属感和责任感，推进了社区居民自治。

1、组建爱心组织，营造“温暖社区”。西门街道各社区充分挖掘和整合社区中身体健康热心社区事务的离退休人员及广大居民的慈善心、公益心、奉献爱心等资源，创建各种各样的民间团体，为社区内的妇女、儿童、老年人、残疾人等社会弱势群体提供免费教育培训，保障社会福利，促进社会公平。比如，创建于翠中社区的“爱心互助会”组织，缘起该社区一位88岁吴阿婆1000元的捐款。在社区党委和居委会的倡议下，得到广大居民积极的响应，社区居民为“爱心互助会”组织募捐，帮助本社区内的弱势群体。该组织有严密的制度和章程，公开、公正、公平，将爱心献给最需要帮助的人，操作程序，受助对象看得见，摸得着，居民对组织充分信任，组织也自觉接受居民监督。“爱心互助会”组织为建设和谐社区，营造了一个温暖、幸福的社会氛围。除了“爱心互助会”组织，还有新芝的居家养老义工组织，北郊的爱心互助社和芝红社区阿姨义工队等等，都充分整合和利用了社区的各种资源，促进了社区居民的和谐关系，营造了和谐氛围，营造了温暖社区。

2、构建新型组织，推进“民主社区”。一方面，通过构建新型组织体系，建立社区自治组织的议事规则，决策程序和事务处理流程，构建新型的决策、执行、议事、监督相互分立又相互制约的社区组织体系，以组织形式创新来保障社区自治的落实；另一方面，社区打造民主恳谈会、价格听证会和评议会等社区民间组织，维护和保障居民利益。西门街道不少社区居委会设置了一个相当于过去议事委员会的“顾问团”，“顾问团”由一些社区德高望重颇有相关专业经验的居民组成，专门为社区居民维护权利，为社区建设和管理提供一些工作建议和管理意见。“顾问团”成员他们完全独立地根据自己的感受和实践经验对社区进行指导，对社区的发展和居民的自治提供参考意见，从而维护社区居民的利益。比如，北郊社区因拆建而出现了社区居民与开发商的利益纠纷，居委会整合社区专家资源，组建协商组织，与开发商和有关部门展开协商处理利益纠纷，最后，很好地处理好了开发商与居户的关系，有效地维护了居民的利益。比如汪弄社区居民自发组建了街道整治组织，为整洁社区环境，服务居民为主要任务。类似于北郊和汪弄社区这样基于居民实际需要而组建的社区民间组织已经成为西门街道各社区的常态性组织。

3、发展文体组织，打造“欢乐社区”。群众性的文化娱乐活动有助于居民走出房间，走向社区公共空间，有助于社区居民之间的交流和联系。西门街道依托街道文化站、社区文化宫，积极培育不同类型的文体团队，开展各种各样的文娱体等活动，促进了城市居民素质的提高，推动了居民参与活动的积极性。据统计，西门街道13个社区中活跃着77支文体团队，其中体育辅导站就有24个，各类体育指导员、辅导员73人，教练员32人。组建了百人腰鼓队、百人红绸舞表演队、等十几支有影响力的文体队伍。尽管这些团队一开始都没有名称而且比较分散，但是，在街道的指导和各个社区居委会的动员下，都规范了团队的名称，拟定了活动计划，确定了组织负责人、制定了活动制度。这些民间团体统一登记，统一在各社区居委会归档。在社区办公室主任和文体专干的指导下，这些文体团体多次在各类表演和活动比赛中获得嘉奖。通过社团化组织，以先进文化引领社区居民，打造欢乐社区。

4、加快社区融合，建设“祥和社区”。随着近几年来城市化的进一步发展，西门街道各个社区也面临着人口稠密、流动人口增多、居民关系复杂等现实问题。为了加强综合治理，协调新老居民的关系，社区居委会采取措施，培育组织，促进文化融合，加快社区居民融合。西门街道在流动人口集中的胜丰社区成立了人口与计划生育协会，该协会不仅仅是帮助社区居民的计生服务的爱心组织，更是一个联结新老市民的服务纽带。该协会经常开展活动，如“大学生与外来务工人员手拉手”活动、“同在他乡共建美好家园”文艺晚会等；社区居委会还根据外来民工子女的教育需要，还专门建起了外来人口子弟学校，开放本地的泽民学校和翠柏小学，满足外来民工子女的就业需要。胜丰社区居委会还十分关心外来人员的生活疾苦，扶贫帮困，关爱每户外来居民的困难家庭。就读西门子弟学校的江西籍少年王景德身患重病，急需医药费，计生协会立即发出“爱心倡议”，社区居民和协会会员积极响应，大力捐款，最后挽救了陷入绝境的外来居民的生命。西门街道胜丰社区通过培育协会组织，加强了外来人员与街道、社区居民的友谊，使他们很好地融入宁波这座美丽的城市。

    以“爱心互助会”为典型代表的西门街道各类社区民间组织发挥了十分重要作用，它所走的是一条居民自发（运作）、社区引导、政府（街道）推动、互助互惠、自我监督、上下结合的社区民间组织培育发展之路。政府、社区、居民三者良性互动，共同治理社区，服务居民的新发展模式。总之，社区民间组织是可以培育的，而且是能够发挥作用的。

参考资料：

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