リードタイム:郭虹:社区治理结构的二重性与政府在社区建设中的职责

来源:百度文库 编辑:偶看新闻 时间:2024/07/24 11:01:41

  城市社区建设是近来中国政治体制改革中备受关注的问题。城市社区建设直接关系到中国城市社会管理体制的根本变革、关系到中国城市化的推进、影响着中国公民社会的形成、也关系到构建社会主义和谐社会、全面建设小康社会战略目标的实现。对这一问题的研究,既是对中国社会管理体制改革过程的理论研究,也是对目前正在进行的改革实践的实证研究。

  一、社会转型与社区重组

  我国当前正处在社会转型时期。随着国家的经济体制由计划经济向市场经济转型,国家机构的管理职能由投资建设型向公共服务型转变,国家的社会管理体制也正在由条块结合的单位管理转变为以公民为对象、以社区(行政村村民委员会、城市居民委员会)为基础的社会化管理。与之相适应,城市社会基层组织的管理模式也在由政府控制的街居型向社会共同参与的社区自治型转变。

  长期以来,与计划经济体制相适应,我国城市的基层社会管理一直是政府控制的“街居型行政管理”模式,即“街道办事处-居民委员会”模式。街道办事处是政府最基层的派出机构,直接领导辖区内的居民委员会。居民委员会(包括企事业单位的家属委员会)对上服从于街道办事处(或单位),对下通过居民小组负责管理本辖区内单位体制以外的、数量有限的街道居民、家庭妇女、退休人员和无业人员等。居委会的所有工作都是围绕“对居民的管理”来开展的,一切活动由街道办事处(或单位)等政府派出机构、或政府机构直接指挥和控制。由于当时绝大多数城市社会成员的生产、生活、社会活动等都在“单位”的管理、统配之下,居民委员会虽然是法律认可的基层居民的自治组织,但无论是在认识上,还是在行动上,居委会实际已经被纳入到政府管理体系,其独立性和自治性完全被忽视。改革开放以来,传统的城市社会管理模式遇到了前所未有的挑战。在城市里,通过企事业单位改制、分流、破产、内退……等改革措施,大量过去是“单位人”的城市居民很快变成了“社会人”,但是社会却没有具体的组织机构来接纳他们,特别是仍然住在单位宿舍或家属大院里的人员,由于居住地不属于街道-居委会的管辖范围,居委会不可能把他们纳入自己的管理。单位不管、居委会无法管,这些“社会人”在一段时期内成了无人过问的群体,没有什么社会组织可以代表他们的声音,也没有哪个对口管理部门可以倾听他们的诉求。同时,长期的单位体制给人们留下的“单位依赖”在短时期也很难内消除,对社会而言,一个没有组织背景的人显然缺乏社会身份的认定;对于个人,由于没有“单位”而缺乏社会归属感;尤其是在现实条件下,没有“单位”做依靠和中介,无论是他们的现实需求,还是心理需求,都无法从现有的社会管理体系中得到回应和支持。

  随着企业和事业体制改革,越来越多的社会事务转移到街道办事处(如离退休人员的管理、无单位人员的管理、卫生防疫、街道卫生、环境绿化、治安联防、社区服务、就业服务、扶困济贫……,甚至代收税费等等),街道办事处主要依靠居民委员会来做这些具体工作,而居民委员会却因其能力和性质所限,难以靠行政关系来协调与驻区单位及其居民的关系、落实完成工作任务。同时,随着城市的发展,原有的街道有的扩大、有的消失、有的改变,新的居住区内街道居民群体的构成和规模也完全不同于过去,彼此知根知底的老街坊已经不多了,大量陌生人成为出入同一个大门,但彼此不相往来的新邻居,居民委员会对本辖区内的人员很难再像过去那么了解,居民们对居委会也大都十分陌生。此外,还有近2亿流动人口在全国各大中城市生活、劳动,他们中的绝大多数成为城市暂住人口,伴随他们而来的非正规经济和非正规就业支撑着城市的日常生活的正常运转,但他们却没有被纳入城市管理,“街道-居委会”的城市管理体制完全排斥对城市流动人口的管理和服务,使得许多社会问题产生于城市流动人或流动人口的聚居地。

  在经济飞速发展,城市急剧扩展的同时,城市中出现了许多新的社会问题。从本世纪初以来下岗失业人员的再就业、法轮功等邪教的流窜作案、社会治安形势严峻、假冒伪劣泛滥……,到“非典”期间的疾病传染等等,层出不穷的社会问题有一个共同的病根——对城市基层社会的管理失控。由于长期以来单位体制的强势地位,我国的社会发展一直滞后于经济发展,既缺乏能够与政府形成伙伴关系的企业公民,也没有可以自我管理、自我服务的社区组织和民间组织。城市里的人们一旦脱离原来的单位,农村的人们一旦进入城市,就都成了无人过问的“社会人”,游离在现有的管理体制之外。他们得不到政府提供的公共服务,政府也无法把握他们的真实状况,难以实施管理和控制。这种城市基层社会管理失控的局面带来的一系列的社会问题,已经严重干扰了社会主义市场经济的发展,更不利于构建和谐社会。

  现代社会的多样性和社会分工的多样化客观上造成了许多政府无法干预的领域,传统的“管理”模式面临新的挑战。面对这些挑战,国家迫切需要一整套新的城市基层社会管理模式,需要建立一个区别于传统企事业单位体制的,直接面向居民的社会化服务网络和社会保障体系;同时,原有的“街道-居委会”体制在现实条件下仍然是社会转型时期国家可以直接利用的城市管理的组织资源和制度资源。因此,按照新的管理理念和现实需要,对“街道-居委会”的体制进行相应的改革已经势在必行——即在街道办事处不变的前提下,改“城市居民委员会”为“社区居民委员会”。从2001年开始的城市社区建设运动就是以重新组建“社区居民委员会”为标志,希望能够通过发挥“居民委员会”的自治功能,发挥社区群众自治组织和其他相关组织的社会功能,在政府的领导下形成一种“社区综合治理”的社会管理模式,实现对城市社会的有效管理和调控。这次社会管理体制的改革仍然采取了“运动”的形式,由政府自上而下地推动进行,其目的就是要重构城市社会管理体制,尤其是城市基层社会管理体制,为改革开放和现代化建设创造良好的社会环境。

  从实践的效果来看,经过3年多的努力,我国大中城市的社区建设已经初见成效,无论是政府还是市民都已经开始适应这种从街居式管理模式到社区式管理模式的转变。成都市也与全国一样,从2001年3月首批社区居民委员会挂牌以来,经过重新调整社区区域、公推公选社区工作者、建立健全规章制度等工作,五城区内已经建立了386个社区居民委员会。2004年年底,这些社区进行了第一次换届选举。这标志着:成都市的社区已经度过了它的初生阶段,开始走向成熟。

  新组建的社区与过去的居民委员会相比,已经有了相当大的改变。首先,社区的组织机构基本建立,社区党支部、社区居民委员会、社区居民议事协商会、社区居民大会四套班子全部成立。在一些社区里,党支部和居委会的成员是不交叉的,而居委会、议事会和居民大会成员有部分交叉;也有的社区四套班子成员相互交叉。一般来说,各社区组织都是以居委会为龙头,社区党支部的成员也是以“社区干部”的身份与居委会合署办公,所以许多时候,人们口中的“居委会”也就等同于“社区”。新居委会的性质明确,居委会成员的定位认识清楚。在我们的调查中,所有的社区工作者都清楚地知道:“居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。尽管由于种种原因,居委会还难以真正成为“居民的头”,但是在主观意识上,多数社区工作者都在努力做为“居民的代表”,“为居民说话”,“为社区居民服务”。我们认为,这种“为民意识”是今天的社区居民委员会的最显著的特点,

  这种意识在很大程度上与社区工作者的产生形式有关。据我们的调查,除了个别社区的党支部书记外,绝大多数社区工作者都是经过公推公考和公开选举程序产生的,他们来自居民,都清楚地知道自己应该履行的责任和承担的义务。

  其次,在成都市委市政府的支持下,除极个别社区外,绝大部分社区都有了固定的、不低于40平方米的办公地点和基本的办公条件,有的社区已经拥有几百平方米的办公用房。这些用房,一些是政府无偿划拨或修建的,有的是驻区企业或单位无偿提供的(如G社区100平方米的办公地就是驻区的企业无偿提供的)。也有的是社区和政府、或单位共同投资修建。社区工作的物质条件与过去的居委会不可同日而语,对社区来说,办公场所就是开展各项工作的“根据地”。根据地越有规模,社区的活动就越有空间。因此,许多社区都把扩展社区公用设施作为社区发展的基础。D社区通过平整辖区内的一块垃圾堆放地,修起一座两层小楼,不仅解决了办公用地,还办起了活动站,既为居民提供服务,也为社区创收,解决了社区活动的资金困境。在调查中我们也了解到,成都市还有少数社区(如C社区)至今还没有自己固定的办公场所,而这些社区的工作也相应处于艰难境地。

  最后,所有社区都完成了建章建制工作,形成了与时代接轨,适应社会现实需求的工作模式和活动模式;并在此基础上结合社区资源,建立了各种社区活动载体。过去的居委会基本没有规范的规章制度,居委会干部多是凭经验、热情从事工作,居委会可以开展的活动范围也很有限。现在的社区按政府要求,党支部、居委会、议事会、居民大会都拟订了一整套规范的规章制度,并且编册、上墙、照章办事,以便于日常运作、群众监督和上级考核。各社区根据各自的情况,依法设立了调解、治安、公共卫生委员会等下属机构,或由社区委员分管相应的工作。同时,在政府的鼓励和驻区单位的支持下,各社区开发各自的资源,设置和组建了一批社区机构和社区组织,如社区活动中心、老年协会、社区志愿者服务队、市民学校、青少年培训中心、社区卫生医疗服务站、法律服务站、社区交友服务中心、社区舞蹈队、社区军乐队等等,形成了类别各异、功能不同、性质多样的社区活动的载体,为开展社区活动和社区服务拓展了更广泛的领域,也为居民参与社区活动搭建了多样化的平台。

  总的来看,目前的社区作为城市最基层的社会组织,已经拥有了一定的组织基础、物质条件和社会资源,在群众中具有了一定的影响,开始在社会管理中发挥着特定的作用,许多社区活动开展得有声有色,得到政府和群众的一致好评。社区所得到的政府支持和赋权一方面使得社区的活动空间有所扩展,能力有所提高;另一方面也使得目前的社区出现了明显的“行政化倾向”。街道办事处为了完成上级下达的目标任务,同时也为了解决自身面临的问题,势必把相应的目标责任指标分解下达到各个社区居委会,要求各社区居委会必须完成。在调查中我们看到,事实上社区居委会已经被视为街道办事处的组织延伸,并在承担着某些行政职能,这在无形中赋予了社区居委会和社区党支部成员一种“准公务员”的身份。一级一级政府部门把许多事务压到了社区,绝大多数社区整天忙于应付上级的指示和检查,而没有更多的时间和精力服务于居民。同时,由于社区规模扩大(一般在1000-3000户),与过去的居委会相比人数要多3~5倍,而社区工作者(包括党支部)仍然是编制中的7-10人,日常事务的工作量加大了,原来小居委会可以做得很细的事情,现在只有做得草草了事,这样也影响了居民对社区工作的满意度。在实地调查中我们感到,目前的社区实际上已经难以直接联系居民,直接面对居民的是居民小组。在今后的社区研究中,居民小组值得我们特别关注。

  二、社区建设与社区治理

  “社区建设”是我国社会发展的新课题,在中国建设什么样的城市社区,怎样推动城市社区建设,都没有现成的经验和途径,都需要根据各地的具体情况在实践中探索前进。社区建设是一项城市社会发展的系统工程,它与城市发展有着必然的联系;社区治理是城市治理的基础环节,而城市治理是当今国际社会发展的潮流。

  改革开放以来,我国社会最大的变化是经济、文化、乃至政治的社会多样化趋势日益明显。随着我国进入WTO,越来越多的城市身不由己地卷入经济全球化的潮流之中;随着市场经济的形成和发展,企业在城市发展中的作用也日益重要;同时在城市发展过程中代表各式各样利益诉求的新社会群体或组织也在形成,这些变化客观上在城市里形成了许多传统行政管理难以干预的领域。由政府独揽的城市管理模式既给政府带来了极大的压力,也不利于贯彻“三个代表”重要思想,最广泛最充分地调动和凝聚一切积极因素,以构建和谐社会。作为一种新型管理模式,“城市治理”正在国际上受到广泛的青睐。城市治理是指在城市发展过程中,政府(第一部门)与市场经济的主体——企业(第二部门)、代表公民利益的非政府组织和非赢利组织(第三部门)共同管理城市公共事务。在我国,城市治理是指:在政府的主导下、社会各界共同参与管理城市公共事务,这与我国构建“全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处”的和谐社会的目标是一致的。“城市治理”立足于协调而不是控制;作为一种持续的互动过程,它既涉及公共领域、也涉及私领域;它强调自下而上的多方面参与而不是政府或行政部门的传统管理。“城市治理”的前提是在社会各方参与下形成的“治理”机制,核心是政府的“赋权”和政府部门的“放权”,标志是公民社会的成熟。城市及其发展由政府独家管理转变为社会多方共同管理,必须有制度性的变革,需要从制度上对各种社会组织和社会机构的功能、责任、权利、义务等做出安排,也就是需要自上而下的制度建设。同时,作为治理结构中的重要角色,通常被称为第一部门的政府需要完成从“管理到服务”的转变;被称为第二部门的企业,需要完成从“纯经济组织”到“企业公民”的转变;作为第三部门的群众自治组织、非政府组织需要提高自己的参与意识和参与能力,也就是说自下而上的能力建设对所有的参与方都是非常重要的。从制度建设上看,自从中共中央提出“以人为本”的科学发展观以来,政治体制的改革步伐开始加快,近年来,国家大力推动政府职能转变,推动农村基层自治组织建设和城市社区建设,社会管理体制改革正在逐步进行中。从能力建设上看,我们还需要做更多的努力,在社区建设方面,从我们已经习惯的传统行政管理方式向治理方式转变,就是当务之急。

  对于处在社会转型时期的中国来说,社区还是一个新事物,它所代表的是一种新的观念、新的文化、新的社会生活方式和新的社会管理形式。仅就字面上的意思来看:社,是指为了某种共同的目的而聚集在一起的人的群体;区,是指人们居住的地域环境。作为现代城市的基层结构,社区包含着“社”和“区”的双重含义,它既是最基层的居民自治性组织,又是居民生活在其中的区域性社会。从社会管理的角度看,“社区”是指以居住区域为纽带的、具有多种社会功能的社会实体。从社会心理学的角度看,“社区”是指居住在一定区域内的、有着共同文化和心理归属感的群体。而在经济学的解释中,“社区”是指具体的人群居住的地域概念。

  “社区”的概念来自社会学,从德国社会学家滕尼斯(F.Tonnies)1881年第一次把Gemeinschaft(共同体、团体、集体、公社、社区)这个词用于社会学以来,社会学界关于“社区”(Community)的定义已不下于50种。其中绝大多数的定义都认为,社区的本质因素有3点:社会互动、区域和共同约束。20世纪30年代,我国的社会学者把Community 译为“社区”,准确地表达了其中社会关系和居住地域的双重含义。在本报告中,我们把社区界定为:一种以居住地为纽带、共同遵从一定的制度和规范、彼此保持互动关系的居民生活共同体。

  社区治理模式,是与“政府主导下的社区自治”相适应的一种管理新模式。这种模式不同于行政的管理模式,也不同于欧美城市社区的自治模式。社区治理是以社区为载体,使所有社区的利益相关者都能共同参与社区事务的管理模式,这也是与建设“居民自治、管理有序、文明祥和新型社区”的目标最吻合的管理模式。在目前的城市社区,社区利益相关者包括:1)社区的主体——居民及其代表——居民代表大会委员会和居民委员会,2)驻区的社会机构(单位)和社会组织,3)社区内的民间组织;4)社区的指导者和帮助、支持者——街道办事处。

  单位体制下中国的城市人口,多数情况下是“本单位人”聚集居住在单位宿舍或是单位大院里,几乎各种事务都可以由单位包揽,与居住地之间几乎没有共同利益可言。而现在的城市居住地聚集的是“居民”,各种事务除了靠自己打理外,还需要居住地内所有的居民共同努力,如居住地的卫生、安全、教育、文化、商业服务、社会服务,以及文化氛围、人际关系等等,都不是一家一户、或是几个人就可以包揽得下来的,这些事务直接关系到人们切身利益、关系到居住地的生活质量,因而形成了社区的共同利益,共居一地而产生的共同利益是把居住在特定区域内的个人、家庭、单位……社会成员联系在一起的现实纽带。需要说明的是,把街道办事处也列入利益相关者是因为无论是在法律上还是在实际中,街道办事处与社区都有着密不可分的联系。街道办事处对社区有指导、支持和帮助的职责,社区居委会有协助街道办事处开展工作的义务,从社区代表大会的召开、社区居委会的选举、居委会的日常工作布置,到居委会的工作条件、经费来源等等,无一不来自街道办事处,以至于在某种程度上,对目前的社区居委会来说,“街-居关系”比“居-民关系”还重要。

  按照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》,居民委员会是城市居民的自治组织,是本社区内各种社会组织和全体居民共同利益的代表,作为行使社区管理权的主体,居委会不仅代表各居民群体的利益,也代表驻区各种社会组织和社会机构的共同利益。因为存在着共居一地而产生的利益相关性,在处理社区事务时,最符合共同利益的社区关系是一种合作协调关系,这种关系是相互依赖、彼此合作的,而不是市场竞争和行政指派性的。在合作关系中,社区治理强调的是各利益群体的平等、参与、互动和可持续的过程。为了共同利益,在社区公共事务的管理中,管理的过程往往体现为社区利益相关者的行动、干预和控制,主体间可以是契约性合作,也可以是国家让渡部分管理权给社会其他组织;可以是正式的制度约束,也可以是非正式的制度约束。概括而言,社区治理模式是主体多元、伙伴关系、参与过程、结构多样的社区自治管理的模式。在目前的城市社区,这种管理模式还正在形成中。

  我国城市的社区,既是最基层的社会组织结构,又是城市区域内的居民自治载体。按照中办发[2000] 23号文件提出的城市社区建设基本原则(以人为本、服务居民;资源共享、共驻共建;责权统一、管理有序;扩大民主、居民自治;因地制宜、循序渐进,改革城市基层管理体制,建立与社会主义市场经济体制相适应的社区管理体制和运行机制),重组后的城市社区不仅扩大了规模,也增添和扩展了更多可以共享的社会资源,许多过去只能由单位人员独享的社会财产(如单位医院、学校设施、机关的活动场所等等)开始向社区居民开放,驻区的各种社会组织(机关、企事业单位、学校、医院等)也开始参与到社区活动中。社区工作者队伍的更新,改变了多年来都是“婆婆大妈”的居委会干部形象,一大批年富力强的人才加入社区工作者的队伍,他们的智慧和能力为社区建设开拓了新境界。重组后的社区大都具有了一定的物质基础,这是社区能够自主开展活动的基本前提,没有必要的物质基础,社区的一切活动只能是空谈。最重要的是,重组后的社区不仅强调了居民委员会“群众性”、“自治性”的组织性质,而且得到了政府更多的赋权,有了更广阔的活动空间。就这个意义上看,目前的城市社区居委会已经是完全不同于过去居委会的新型城市基层群众自治性组织。而“社区”也因上述改变而真正成为具有实际地域和行为主体的城市基层社会组织结构。

  社区的治理结构与社区的形成过程有密切的关系,或者说,是形成过程决定了社区的治理结构的模式。从各社区形成的过程中我们可以看到,目前城市社区的形成还是一种政府行为,中国城市的社区居民委员会尽管是群众性的自治组织,但是群众并不是社区建设的主角,无论是社区的形成还是社区的发展并不取决于群众,而是取决于城市发展的需要。由于社区的形成是根据社会管理的现实需要而由政府推动的,社区建设和发展也取决于政府的主导和干预。从社区的治理结构上看,目前的社区仍然是属于行政型的“街道-社区”体制下的“基层社会管理性组织”。因此不仅全国社区形成的时间几乎相同,社区的治理模式也几乎是举国一致的——统一的组建程序和过程,行政式的管理手段和管理模式是当前社区的共同特点。

  目前的城市社区是在过去“街道-居民委员会”体制基础上重新构建的社会组织,在其形成过程中,有政府的需要,也有社会发展和社会心理的现实需求。就政府而言,重构城市基层社会管理体制是当务之急,为此不惜投入大量资源进行社会管理方式重组,自上而下地通过行政手段推动社区建设。就社会而言,市场经济的发展需要与之配套的社会环境,构建和谐社会需要广泛充分地调动一切积极因素,而环境的建设、积极因素的调动最终都要体现到社区——这个现代城市的细胞中,和谐社会的构建要从社区做起,与市场经济配套的社会环境也要在社区得到体现,无论是社会主义市场经济建设,还是社会主义民主政治建设、社会主义和谐社会建设,都需要有一个“管理有序、文明祥和的新型社区”。就人民群众而言,不断增长的公民物质/精神诉求需要更加多样化的组织载体,公民和政府之间的沟通互动需要更直接的途径,城市里大量无单位人员需要新的心理归属……,而城市社区居民委员会是目前能够承载这些公共诉求的最现实的社会组织机构。此外,由于“同居一地”而产生的利益关联,也使社区成为目前中国社会管理体制中最具有包容性的社会组织机构,因此也容易得到社会的各方面的关注和支持。

  综上所述,城市社区的建设和发展既要回应迫切的社会需求,也要回应政府管理的改革要求;社区——作为全新的城市管理和公民自治载体,既承担着政府的管理诉求,也承担着公民和社会的自治诉求。在这种社会背景下,新组建的城市社区居民委员会也就具有了“行政组织”和“自治组织”的双重性。居民委员会是城市社区最基本的群众组织,也是社区建设最重要的承担者和实际组织者,居委会的组织二重性决定了当前我国城市社区治理结构的二重性,也决定了当前社区建设的几个现实特点:1)、社区治理结构具有管理-自治的二重性。2)无论是管理还是自治,必须依靠政府,不能脱离执政党的领导。3)作为管理组织,社区建设需要从制度建设入手,从硬件设施抓起。4)作为自治组织,社区治理需要经历从理性意志到自然意志的转变过程。

  三、城市社区治理结构分析

  社区是城市社会系统最基本的结点,各种社会力量(政府、公民、企业、社会组织等),各种社会机制(政治、经济、文化、管理、协调等),各种社会资源等等都交汇于此,社区既是社会合作的枢纽,也是社会矛盾载体。社区居委会可以成为政府的“脚”,也成为市民的“头”,从社区的治理结构中我们可以辨析社区居委会的功能定位:是行政的管理组织,还是自治的群众组织。社区的治理结构取决于政府的主导:一个管理型的政府,其基层管理也必然是管理型的;而一个服务型的政府,其基层管理也将是自治型的;在当前的社会转型时期,政府职能正在由管理型向服务型转换,社区的治理结构也相应具有管理-自治的二重性。在研究着我们看到,“治理主体”虽然是以居委会为代表的社区成员、以及社区的利益相关者,但街道办事处、政府在社区的办事机构也属于主体成员。“治理客体”本应该是社区的公共事务,但事实上目前社区中基于居民意志的自治事务并不多,而协助政府的管理事务占了绝大多数。就“治理机制”而言,虽然通过制度安排的协商、合作是主要治理模式,但是街道办事处与居委会之间、居委会与居民小组之间、居民与社区组织之间还缺乏平等对话、合作协商的基础。就“治理目标”来看,“管理有序、文明祥和”的社区建设目标还是把“管理”放在了最重要的位置。

  目前,成都市的社区构成与全国一样。按照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》,城市居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。社区党支部是社区一切工作的领导核心。居委会在居民选举委员会主持下由居民代表大会选举产生,并向居民会议负责和报告工作。居委会在街道办事处的指导、支持和帮助下,依法履行职责,组织活动,协助政府和街道办事处开展工作。居委会的工作一般是通过居民小组(含物业管理公司或业主委员会)落实到户,有一些事关辖区内单位或集体的事务,则是通过居民议事会议把任务落实(如节日庆典、社会治安、清洁卫生等)到具体的单位和个人。当前,由于政府的有关部门都要求“工作进社区”,所以在社区里还有许多行政部门的挂牌,如:劳动保障工作站(劳动局)、消费者维权工作站(工商局)、老年大学(老龄委)、家长学校(妇联)、青少年活动中心、关心下一代工作委员会(团委)、法律工作站(司法局)等。另外,有的社区接受了一些机构的挂靠,既可以为社区居民提供服务,社区也收取一些管理费增加社区的收入。如私人诊所挂靠后成为社区医疗服务站,私人职介所挂靠后成为社区职介站等。还有的社区根据本身的资源也建立了一些组织,如民间公益性组织(志愿者服务队、中老年舞蹈队、军乐团等)和社区服务组织(社区治安巡逻队、社区绿化队、社区清洁服务队、社区爱心商店、社区中介组织、社区托老所等)等。

  社区党支部 社区居民会议

  社区居委会 社区居民议事会

  居民小组 设置或挂靠在社区的各种社区组织、民间公益组织和志愿者组织 在调查中我们看到,各个社区的治理结构在行政层面上几乎没有差异,但在实际操作层面上却因结构要素的差异而呈现出各自的特点。

  居民委员会是社区主体——居民的代表,也是社区最重要的角色。一般人们口头上说的“社区”往往就是指居委会。从前面的分析中可以看出,现在的社区居委会与过去的居委会已经有了很大的不同。一身二任的组织特征使居委会承担了过多的社会职责,但在社会公共资源的配置中,社区所能得到的资源却非常有限,政府赋予社区的权力也非常有限。因此虽然居委会在社区中的地位非常重要,但是作用却无法与地位相比。一位社区主任说:“社区居委会权力有限,经济实力差,在社区建设中只能起到信息上传下达的作用,重大事务决策基本为零”。我们在调查中特别要求了解社区对重大问题的决策过程,但社区告诉我们的“重大问题”几乎全是上级(街道)布置安排的工作,如:社区计划生育章程、节日庆典活动、帮助贫困户、社区内的垃圾问题等等。来自居民的、关系社区居民利益的“重大问题”却很少能提到议事日程上。比如某社区正面临拆迁,而社区的责任只是协助政府做好拆迁安置和反映群众困难,要涉及其他方面,社区就完全无能为力了。在调查中我们发现,社区的活动能力和解决问题的能力往往与社区主任有直接的关系,社区主任能力强,社区能获取的资源就比较多,社区自身有一定经济实力,既可以自行处理一些公共事务(如组织清洁队解决卫生问题、组织巡逻队解决治安问题等),在某些时候也可以与街道办事处叫叫板。不过社区主任个人能力太强,又会引起另一个问题——“独揽大权”,最后的结局一般是“人走红旗倒”。也有的社区因为是党政机关或领导干部的工作联系点,可以借此获得比较多的资源,其活动能力也相应要强一些。

  鉴于社区党支部在社区的领导地位,社区党支部是社区治理结构中的核心要素。社区的工作原则上必须在党支部的领导下进行,从而保证党和政府各项政策措施在城市基层的贯彻落实。社区党支部成员一般是街道办事处通过公开招聘、公考公示和党员大会选举而产生的,他们也与居委会成员一样,领取政府每月的固定补贴。在2004年社区居委会换届的同时,社区党支部也进行了换届。据了解,目前成都市的社区中,书记和居委会主任由一人兼任(所谓一肩挑)的情况约占40%。就我们调查所见,如果是书记主任一肩挑的社区,工作除了一般的推动途径外,还可以通过“社区党建”的途径来推动,特别是与驻区单位的关系,通过“社区党建联席会”的协调,一般来说比居民议事会协调更有效。鉴于社区党支部的重要地位,在这次换届中各街道办事处对支部书记的配备都非常重视,在街道办事处认为没有合适人选的社区,会由街道推荐外社区的候选人参加社区党支部的选举。据社区工作者反映,本届社区书记中约有60%的人是非本社区居民。这种情况虽然加强了社区党建,保证了党的工作网络在社区的全覆盖,但也引起了某些社区主任的不满,他们认为这些外来的“书记”虽然是经过选举产生,但是因为不是本社区居民,很多时候是站在街道的立场,而不是本社区立场上考虑问题。在我们的调查中,这种“书记是外来户”的社区比较容易出现社区居委会内部的协调问题。

  社区居民代表大会虽然是法定的居民利益代表,但事实上其权力及其有限。由于制度设计的缺陷,社区治理结构中缺乏内部的沟通机制,特别是自下而上的信息沟通和反馈途径以及制度。以居委会法定的六项职责为例,其中有5条是属于管理性质的协助政府进行的工作,只有第六项职责才是“反映居民意见、要求和提出建议”。因此,除了三年一次的选举和一年一度的听取工作汇报,社区居民代表大会对居委会的日常工作没有多少知情权和约束力。成都市的社区居民代表大会一般采取的是“社区成员大会”的形式,社区成员包括居民小组、也包括驻区单位、社区组织和当地知名人士。会议召集、会议议题一般由居委会安排决定。居民代表大会与居民议事会之间一般很少有沟通机制,在很多社区,居民代表大会经常等同于居民议事会。此外,居民小组、社区其他组织与居民代表大会之间也缺乏沟通机制,居民小组和其他社区组织的意见通常只有居委会一条途径向上反映,居民代表大会很难发挥“代表全体居民的共同利益”的法定职能。在我们实地调查的几个社区和我们所了解的多数社区,都存在这种情况。

  居民议事会在成都是采取“社区协商议事委员会”的形式,委员会一般设7-11人,经社区成员大会民主选举产生,由社区内的知名人士、居民代表和驻社区单位代表组成,社区协商议事委员会在社区成员代表大会闭会期间,行使协商、议事、监督职能,委员会成员实行义务制。社区议事会是社区信息沟通的主要途径,在实际工作中,各社区对这个途径都非常重视,因为这也是目前社区与驻区单位沟通的最有效的途径。各驻区单位一般都是通过参加议事会了解社区信息、参与社区事务。议事会的发起者目前几乎都是社区居委会,会前由社区居委会把需要各单位参与的工作内容(如社区精神文明建设、计划生育、预防突发性公共卫生事件、清理违章建筑、制定社区管理目标等)以请柬的形式发出书面通知。开会时各单位往往会指派总务等相关部门的工作人员参加,在了解的社区的要求后,根据本单位的具体情况,决定本单位的参与态度,和可以承担的工作。驻区单位对议事会一般都是积极支持的,特别是国家企事业单位和部队、学校,不论单位级别高低,都能以社区成员的身份参与社区活动,只要是议事会上议定的事一般情况下都能够落实贯彻。我们在调查中也听到驻区单位对社区工作的赞扬,认为通过社区的工作,单位的周边环境改善了(如在卫生、绿化、美化、安全、精神文明等方面),虽然单位也要出钱出力做贡献,但是绝大多数单位都把这些视为自己应该为社区做的力所能及的贡献。同时,一些驻区单位也通过议事会需求社区的合作。C社区有个物业公司一直为召集业主大会而发愁,正好C社区需要在“七一”期间开展庆祝活动,通过议事会的协调,物业公司为社区举办庆祝文艺晚会提供场地,社区组织了包括该楼盘住户在内的300多社区居民参加了活动,当晚会圆满结束时,物业公司也如愿在业主中建立了良好的形象,得到了多数业主的认同。目前的社区议事会更多地还是社区因完成街道布置的工作而召开,参与者多数时候是驻区单位,居民小组的声音和参与程度相对比较低,因此有的居民组长反映很少参加议事会,也很少在议事会上反映居民的意见。

  在社区重组的基础上,各居民小组也都进行了重组。一般来说,一个社区内通常按照楼栋,或院落在辖区内划分6-10个居民小组,居民小组的组长一般由居民直接推举产生,但在实际操作中,也有的是由街道或居委会指派的。小组长一般是居住在本楼(院),熟悉情况、热心公益、且可以自由支配时间的老居民,他(她)们的工作是完全尽义务,除了有的社区有一定经济实力,可以以误餐补助等形式给予一些小小的补贴外,基本没有报酬。居民小组组长一般是退休人员,所以年龄普遍偏大,以55-

  65岁居多。居民组长所发挥的作用因人而异,有的基本只是挂名,有的却比社区工作者还活跃。就我们的调查所见,居民小组无论是组织形式、骨干结构、工作方式,还是在其工作内容等方面都更像过去的居委会,特别是在社区已经面目一新的状况下,居民小组变化不大的旧面貌对社区建设是极为不利的。在缺乏得力的居民组长的情况下,一些社区的具体工作就只有靠几位社区工作者,人少事多的矛盾也因此更加突出。

  社区内新出现的经济和社会组织也是社区治理结构中不可忽视的要素。社区组建后,许多社区为了开展社区活动,发展社区经济,在社区内建立了一些挂靠机构和民间组织。如职业、婚姻、房屋、家政等中介机构,诊所、幼儿园、老人院、市民学校、老年大学等服务机构,舞蹈队、合唱队、骑游队等文体组织,还有社区自己建立的治安巡逻队、绿化队、清洁队、停车场等等。这些社区组织绝大多数是属于社区服务性质的个体工商户,也有的是公益性质的群众组织,就组织而言它们的共同特点是:没有上级,也没有归口单位,所以我们把它们统称为:社区组织。社区组织的出现使社区居委会不得不担负起“管理”职责。由于目前对社区法律地位还没有确定,社区对本社区内社区组织的管理权限也没有确定,所以对社区组织的管理情况也各不相同。有的社区把他们都纳入社区管理范围,有关议事会也要邀请他们中的代表参加;也有的社区只关注公益性的组织而没有顾及个体户,认为个体户应该由工商所去管理;还有的社区认为对这些组织只要把他们作为“居民”对待就可以了,社区没有精力也没有能力顾及这些组织管理的事。

  在社区治理结构中,还有两个不可忽视的重要利益相关者:街道办事处和驻区单位。街道办事处虽然是政府的派出机构,但在社区治理结构中也是关键性的角色。根据《城市居民委员会组织法》,街道办事处指导、支持和帮助居委会工作,居委会协助街道办事处开展工作。街道办事处作为城市政府的派出机构,实际上直接领导与控制居民委员会的选举过程、经费来源以及工作任务的安排部署,同时也要承担所辖社区的所有责任和风险。因此,在实际工作中,“街-居”关系在一般情况下表现为上下级关系。一位街道干部对我们说:“对居委会不管是不行的,真要让他们自治,出了问题怎么办?到时候还不是要街道、要政府出来收拾局面”。在政府的各级部门中,这种对社区工作的担心是比较有代表性的,特别是街道办事处,社区一旦出现问题,责任是落在他们身上,决不可能掉以轻心。某社区在居民拆迁中发生了围哄现象,受到处分影响的是街道办事处而不是社区。所以,街道办事处对社区的“指导”主要是控制为主,这种控制多数是通过“保证党对社区的领导”,由社区党支部来实施的。社区工作者对街道办事处的这种“控制”也有自己的见解。一位社区工作者把“街-居”关系形象地比喻为“大家庭里的婆媳关系”,他说:当家的婆婆总是要管媳妇;媳妇既想保持独立,又不能不听婆婆的教诲,不能离开婆婆的支持。多年媳妇会熬成婆,随着社区的发展,今后的“街-居”关系可能会向伙伴关系转变,只是在目前,“街-居”关系还是以“婆媳关系”为好,因为社区毕竟新建,还需要婆婆和大家庭的支持。他的看法得到了许多社区工作者的赞同。我们认为:街道办事处应该是居委会最重要,也是关系最密切的合作伙伴,街道办事处与居委会之间应该是合作型的伙伴关系,而非领导型的上下级关系。但在目前的情况下,除了极个别有经济实力的社区外,对绝大多数社区而言,这种伙伴关系还没有存在的基础。究其原因,一是街道目前实行的目标责任工作制使其不可能放弃对社区的控制;二是社区在经济上还要受到街道的制约;三是社区自身的管理和治理能力还相当弱;四是社区居民还没有形成对社区的认同和支持。总之,社区目前还处在成长阶段,无论在能力、还是在实力方面,社区都无法与街道平等对话、平起平坐。要真正实现社区的“自我管理、自我教育、自我服务”,社区建设还要经过长期努力。

  驻区单位主要是指辖区内的党政机关和企事业单位,包括工厂、学校、医院、驻军、寺庙等。在传统体制中,单位与居委会是格格不入的,单位与自己所在的社区也是“鸡犬之声相闻、民至老死不相往来”。目前在成都市的社区内,这种单位各自为政的封闭格局已经不多见了。一方面,社区居委会组建后都很注意与驻区单位的关系,通过走访驻区单位宣传共驻共建,主动为单位提供服务,建立驻区单位党建联席会,通过居民议事会、社区联席会等形式保持与各单位的信息沟通等工作取得单位对社区的支持,动员驻区单位参与到社区建设中来。另一方面,各驻区单位也按照党中央国务院的部署要求,转变观念,积极参与社区建设。特别是党政机关和国有企业,在向社区开放单位设施、为社区建设提供物质、人力和资金支持方面起到了带头和示范作用。Q社区没有公共活动场地,逢节假日举行庆典、组织活动,基本上都是与驻区单位合办,2004年的社区居民运动会就是在省医院无偿提供的职工运动场上举办的。X社区内的高等学校不但向社区居民开放校园活动设施,还为社区居民举办义务讲座、义诊等公益活动。X社区军乐团在社区重大集会或节庆日总能听到他们美妙的乐曲。“八一”节或春节期间,老年舞蹈队就派专人到消防五中队、干休所为官兵和退休军干部义务演出。腰鼓队、秧歌队、舞蹈队不仅能使人们自得其乐锻炼了身体,同时也丰富了社区的精神生活。G社区的几个驻区单位有的为社区提供了办公场地,有的提供了价值2万多的办公器材。“资源共享、共驻共建”,在这些社区开始得到了实现。

  在调查中我们也发现,目前有两类群体比较难以融入社区,也比较难参与到社区的治理结构中。一是目前的城市社区内的新建的商业楼盘或居住小区中的业主及其代表——业主委员会,二是单位宿舍大院内的住户。有的商业楼盘因为规模较大,区域界定清晰、行为主体确定,已经自然形成一个社区,并得到政府的批准组建了有业主和物业公司共同参与的社区居民委员会,如成都市的银都花园、芙蓉古城,以及部分为失地农民修建的居住小区等。但是多数商业住宅楼(特别是中心城区内的商住楼)因规模较小被作为“居民小组”划归到社区,因为这些住宅楼(区)本身的封闭性较强,就管理来说,社区又要面对物业公司和业主委员会两家,因此在实际上往往自成一派,很难进入社区的治理结构体制中。而某些单位宿舍大院的住户因为原有的体制惯性,还很不习惯把自己看成是老百姓,还是以单位人自居,没有“社区”概念。加之大院内也有物业管理,许多事情可以自行解决,与社区缺乏直接的利益相关性,所以与社区基本还是保持“不相往来”的格局。值得重视的是,这两类群体恰恰是目前社会的主流群体,而主流群体对社区的疏远,是目前社区建设中值得特别关注的问题。

  从以上对社区治理结构要素和利益相关者的分析我们可以看出:成都市的社区治理结构具有“管理-自治”二重性,而且行政化管理倾向明显,自治性合作体现不足。行政层面上的社区治理结构,成都市与全国一致,属于政府主导下的统一的行政型模式;就操作层面上看,实际的社区治理结构呈现出“党支部领导下的居委会”格局。从我们的调查和对社区治理结构的分析来看,社区居委会作为“基层社会的管理性组织”的功能在当前得到政府有意识地强化,因此承担了大量由政府赋予的职责,但其自治的功能还不能完全得到体现;社区日常工作还是以协助政府工作为主,有人统计过,居委会的日常工作有500多项,其中约400多项属于政府委托的事务;而所有这些工作的落实,主要还是通过“布置工作”的形式“分配”给社区成员,这种“分配”虽然还要经过“协商讨论”,但是“完成任务”的前提是确定不移的,由此可以看出,社区的“行政性管理”强于“自治性合作”。对这种“社区行政化”的倾向,我们认为需要客观评价。在社区初建时期,这种“行政化”是必然,也是必要的。在社区组建初期,政府的投入(无论是物质方面,还是干部方面)是决定性的,加上执政党的威望和法定地位,都在客观上确立了社区党支部的强势地位。不言而喻,这种结构格局在现实情况下有利于坚持党的群众路线,有利于加强基层政权建设,有利于目前的社会稳定,有利于城市的整体规划和发展,也有利于城市居民的根本利益。否则,在公民社会发育还不成熟,社区自治机制还没形成,自治能力还不健全、合作机制和意识还不充分的情况下,过分强调社区的“自治性”,既不利于城市的整体发展,也不利于社区自身的发展。但是社区“行政化”的倾向毕竟、也只能是暂时的过渡现象。按照《城市居民委员会组织法》的要求,随着社会的发展和政府职能的转变,随着企业、社区等社会力量的发展,社区的“自治性”也将会逐渐凸显,社区有可能向其“自治组织”的本质回归,越来越多地体现本辖区居民的意愿。

  四、社区发展与社区治理中的政府职责

  从以上对社区的分析可以看出,城市社区的发展轨迹也正是我国经济社会变迁的轨迹。在改革开放初期计划经济发展模式下,我国的社会管理是“单位主导型”,“单位办社会”赋予单位极大的社会管理权,单位几乎包揽了单位成员及其家庭成员的一切社会事务,而单位体制之外的“社会”则因为只能通过居住地居民委员会这样一个“群众自治组织”而存在,其正常的功能难以发挥。随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展,行政型社会管理已经不能适应社会发展的需要,经济体制改革迫切需要包括社会管理体制改革、政府职能转换等在内的政治体制改革与之配套。在市场经济力量与国家改革政策的推动下,单位管理体制逐渐解体,许多长期由“单位”行使的社会管理权(如户籍管理、困难救济、身份证明、就业支持等等)逐渐被赋予城市居民的居住地——社区,社区居委会在社会管理方面的职能开始增加,与社区居民的关系也开始从管理的角度得到加强。社会管理体制的这些变化,带来的是城市成员——居民和城市里各种社会组织——新的社会界定和确认。过去一般人口头的“城市居民”是特指住在城市,但是没有工作、没有单位的、处于单位体制外的那部分人,绝大多数“单位职工”并不认为自己是“居民”;而现在,凡是居住在城市的,有城市户口的人都认可了自己“城市居民”的身份。过去城市里的基层管理组织只有管居民的“街道”和管职工的“单位”,现在“社区”加入社会管理,改变了基层社会的管理格局,驻区单位(无论是哪一级别的单位)都成了“社区成员”,街道成了社区的上级。这些新变化反映出:我国在构建了社会主义市场经济之后,正在构建与市场经济配套、与时代发展相适应的、人民能够各尽所能、各得其所而又和谐相处的社会主义社会。

  胡锦涛同志最近指出:“根据马克思主义基本原理和我国社会主义建设的实践经验,根据新世纪新阶段我国经济社会发展的新要求和我国社会出现的新趋势新特点,我们所要建设的社会主义和谐社会,应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”。

  其中他提到:“安定有序,就是社会组织机制健全,社会管理完善,社会秩序良好,人民群众安居乐业,社会保持安定团结”。通过前面的分析我们可以看到,社区建设既是我国社会管理体制改革的重要内容,也是健全社会组织机制、完善社会管理的重要内容,我们相信,随着社区建设的推进,十万个“居民自治、管理有序、文明祥和”的新型社区将极大促进我国城市的基层社会管理制度的完善,使人民群众安居乐业、社会安定团结在城市社会基层得到真正的实现。

  目前,由于政府和社会各方面的重视,我国城市社区的发展非常迅速,社区建设中的问题也开始大量出现,这些问题来自制度建设和能力建设两方面。就制度而言,城市及其发展由政府独家管理转变为社会多方共同管理,必须有制度性的变革,需要从制度上对各种社会组织和社会机构的功能、责任、权利、义务等做出安排,也就是需要自上而下的制度建设。由于我国的社区建设还处于初创时期,对城市“社区”的地位、功能、权益等还缺乏相应的法律界定,仅有的《城市居民委员会组织法》只是针对“居民委员会”的法规,而目前的城市社区里除了居民委员会之外,还有其他的社会组织,包括企业、政府机构、民间组织等;还有各种直接和间接的利益相关者及其群体。这些社区成员各自和彼此之间的权利、义务、利益;社区成员与社区之间的权利、义务和利益等等都需要有法律界定。特别是在社区今后的发展方面,是强化社区的管理职能,还是增强社区的自治导向?社区是否应该有自己的“社区公共财政”?社区服务是否应该成为“社区产业”?社区工作者是否应该职业化?社区内的民间结社是否可以由社区自我管理?社区内的居民自治章程是否可以表达居民的意愿?……一系列问题,一方面需要中央政府的制度安排,另一方面各地方政府也在根据自己的具体情况,在街道-社区范围内做一些创新和试验性的推进工作。如在社区的功能定位方面,就有青岛

  “浮山后模式”和南京的“淮海路模式”,尝试取消街道办事处,建立“区-居”直接联系。在强化社区的自治导向方面,有宁波社区聘雇社区工作者做社区工作,而民选的社区工作者全部义务工作的“曙光模式”,有上海社区引进中介社会服务组织开展社区活动的“罗山模式”等等。在成都市,我们还没有发现有这类政府支持的社区组织创新建设的案例。

  除了制度方面的原因外,社区自身的能力不足也影响着社区功能的实现。就社区能力建设而言,目前的社区无论是组织能力、协调能力、还是解决问题的能力都还远远不能够满足社会发展和社区居民的要求,用社区工作人员的话说是“居委会在日常事务中,只能干些安慰性的工作”。现在的社区工作者是从社会招聘的,他们中的许多人都来自企事业单位,对行政管理比较熟悉、社会经验丰富、组织能力强、有社会责任感,对社区工作有热情、有思路、有办法。但是他们都没有社区工作的经验,也没有受过城市社会基层管理的专业训练,因此很容易在工作中沿用过去行政管理的做法,加之目前社区本身的行政化倾向,更加重了社区工作中的行政色彩。由于整天忙于具体事务,使他们即使有心学习提高,也缺乏时间和条件。此外,政府对社区工作者的学习培训也没有作出制度性的安排。据调查,成都市的社区工作者所接受的培训主要来自上岗前的短期培训、配合部分职能部门工作时的短期培训(如形势任务、政策法规、人民调解、计划生育、卫生防疫等)、参与一些社会活动时的短期培训(经济普查、市场调查)等。社区工作者的“干部”色彩和“职业化”倾向与他们的能力之间存在着较大的差距,即使这些能力可以使他们完成社区的“行政管理”的职能,也难以承担起“社区自治”的组织协调职能,更难以从长远的角度来考虑社区规划和社区发展。在调查中,我们还了解到,成都市的社区工作者普遍反映“工资待遇偏低”,还有的社区工作者表示对“退”下来后的怎么办心里没底。如前所述,由于多数社区工作者是经过推荐招聘、公考选举等程序才得以当选,他们都很看重这份来之不易的工作机会,特别是他们中曾经是下岗失业人员的,就更容易把社区工作视为“职业”。许多社区工作者是把社区工作视为“职业”来从事的,有的社区工作者虽然有自己的职业(如私人诊所的医生),但因为社区事务太多,根本无法兼顾,也只好作为“全职干部”投入社区工作。在我们的调查中,几乎每位社区工作者都自称“我们社区干部”如何如何。在谈到待遇问题时,也是以街道干部为比照,几乎没有人把社区工作看作一项尽义务的公益事业。这种“社区工作职业化、社区工作者干部化”的倾向值得我们关注。我们认为社区工作应该职业化,但是居委会的委员不应该职业化,尤其不能干部化。宁波曙光区的一项改革中,社区居委会委员全部义务制,社区工作由居委会聘请专职的社会工作人员来做,体现了社区自我管理、自我服务的性质特点,避免了社区工作者向“行政干部”转变的趋势。社区工作者是否应该领取报酬也曾经引发过争论。在目前的情况下,社区工作者既然承担了许多政府赋予的公共职能,当然应该从政府那里获得劳动报酬。但是从社区的自治性质而言,社区工作者并不是“干部”,他们只是“召集人”、“协助者”,他们的工作主要还是义务性质的。对于社区工作者自身的定位、职责、权益保障等,也迫切需要政府予以明确,尽快制定“社区工作”的管理性条例,确定社区工作者的社会身份,规范社区工作者的行为,保护他们的合法权益。 如前所述,目前成都市的城市社区建设已经经过了三年的组建时期,但就总体来看,仍然属于初创阶段。一方面,随着城市建设的快速发展,城区内各社区的地域范围仍在变化中,老城区中的社区有的要合并、有的要重组,新城区中还在不断组建新社区;另一方面,社区的功能、定位、责任、权利等还在探索形成过程中。目前成都市社区建设中的主要问题还是属于初创阶段的问题。其中需要引起政府关注的问题有:1)观念认识问题。目前在基层政府转变职能、下放权力过程中,缺乏对社区的全面认识,也缺乏对社区建设的法律和政策支持。2)社区的信息沟通问题。目前社区内外、及其利益相关者之间还是缺乏有效地、制度化的沟通-合作机制,信息的缺失和闭塞容易导致社区资源重置,造成社会财富的浪费。3)社区参与问题。由于社区居委会的行政化倾向,社区居民对社区自治管理组织的认同感和归属感较差,参与社区建设的程度较低。4)社区自治问题。目前绝大多数社区还没有形成居民的共同利益,特别是在新社区里,社区还只是居民的“卧区”,这也是居民的社区认同和参与程度低的客观原因。没有共同利益,社区就很难形成凝聚力,没有凝聚力,也就谈不到“自治”。这些问题大都是属于社区建设的治理结构范畴,因此,明确成都市城市社区建设合理的治理结构就显得尤为重要和紧迫。我们认为,合理的社区治理结构应该是:在社区范围内,所有的社区利益相关者,包括政府组织(直接在社区工作的政府职能部门、街道办事处以及政府在社区中的服务组织等)、社区党组织、社区居民自治组织、社区民间组织、驻区单位、社区居民(包括暂住人口)等,都能通过一定的制度安排,通过协商与合作,共同参与社区公共事务,解决社区问题;使各方面的利益和要求都能得到重视和回应,社区生活安全、和谐、有序。

  目前的社区治理结构所具有的“管理-自治”二重性,是由社区建设所处的环境所决定的。在当前的社区建设进一步推进的过程中,既要理顺管理职能,也要注意强化其自治功能。我们认为,在实践中二者是可以统一协调的,因为在现实条件下,“管理就是服务”的理念已经得到普遍认同,社区管理就是社区服务,在加强社区服务过程中,社区的能力将不断提高,社区的凝聚力也会不断增强,社区的自治功能也将随着社区的成熟与发展而逐步得到实现。目前,要使社区的治理结构向合理化发展,需要特别重视在社区建立健全“共同参与、协商合作”的制度性机制,保证所有的社区成员(包括暂住人口)都可以根据个人意愿,无障碍地参与到社区事务中来;保证所有的社区公共事务都能够在共同参与下,通过协商合作得到解决。

  自上而下的制度建设和自下而上的能力建设是社区发展的必然途径,而帮助社区进行制度建设和能力建设是政府义不容辞的职责。要建立合理的社区治理结构,政府无疑是起主导作用的。政府的主要职责就是为社区发展提供政策支持、财政支持、工作支持,以及培训教育等公共服务,帮助社区加强组织建设、制度建设和能力建设,不断提高社区主体“自我管理、自我教育和自我服务”的能力。政府在加大对社区的支持力度的同时,还应该自觉地担负起培育社区以及社区民间组织的自治能力的任务,以推进社会主义政治文明建设和社会主义和谐社会的建设。

  政府的政策支持,在社区还没有形成自主能力和自治机制的时期决定着社区存在的功能定位和发展趋势,强有力的法律和政策保障是城市社区存在和发展的基础。同时,政府还需要及时总结社区建设中的经验教训,根据社区建设的新实践,制定配套的行政法规、行政规章,建立健全社区法制建设,做到社区建设有法可依、有法必依,推动社区建设的可持续发展。目前成都市已经出台了《成都市城市社区建设管理规定》、《关于加强城市社区建设的意见》等政策,拟发了成都市城市社区建设五年发展规划,各区政府也出台了《关于加强社区建设的意见》和《关于组建社区基层组织的实施意见》等政策,并把社区建设纳入区域性国民经济和社会发展规划中。这些政策措施对推动成都市的社区建设确有积极的作用,但也应该看到,在这些政策制定时,社区还没有普遍建立,许多来自社区和居民的意见还没有得到反映,在这些政策已经实施一段时期后,对其实施情况进行调查、评估,并根据已经发展的社会条件对这些政策进行完善、修订是非常必要的。

  例如,在前期的各项政策中,都没有把已经在城市生活的大量暂住人口纳入城市社区的服务范围。自从2003年党中央提出科学发展观以来,农民工的问题受到全国关注,“城市农民工和他们的家庭应该属于城市人口”正在成为社会共识。“农民工市民化”的最终实现是他们能够真正融入城市社区,要使“农民工”真正成为市民,需要社区的接纳和帮助。对许多无单位、或自谋职业的城市居民来说,社区正在成为除家庭外最重要的首属群体,对于大部分属于自谋职业的“农民工”来说,社区同样是他们进城后的最重要的居住地和劳动场所。由于户籍限制,“农民工”与他们生活劳动所在的社区的联系并不是双向互动的,社区对“流动人口”只有部分管理的责任,没有服务的责任。除了协助有关政府部门收取卫生费、占道费、治安费和计生罚款,以及进行治安检查外,社区并没有把“农民工”纳入自己的工作范围,社区活动和社区服务也很少考虑到他们的需求。同时,居住在社区的“农民工”对社区也没有归属感,没有文化和心理上的认同,这对社区建设也是不利的。

  以金牛区为例,全区常住居民63万,暂住人口已经超过54万,社区建设如果无视后者的存在,怎么能够构建起“和谐金牛”呢?我们建议:鉴于目前的城市社区所具有“社会管理”的行政性质,由政府统一规定,把为所在社区的“农民工”及其家庭的服务(包括计划生育、学龄儿童上学、困难家庭帮扶、就业等)和帮助移民融入社区等内容纳入政府和街道办事处的目标考核,把“农民工”纳入社区服务范围,应该是可行的。社区如果把为这些城市新移民服务视为本职,把新移民看成自己的新成员,给他们提供必要的帮助,将极大地改善目前“农民工”及其家庭在城市里的生活处境,有助于他们更快地融入社区。应该看到,新移民不仅是社区的新成员,同时也是社区经济形成的新资源,他们的到来和融入将给社区发展带来新的活力,促进社区的发展,形成新的社区文化,从而推动城市化的进程。当然,由于社区增加了工作内容和工作量,政府也应该有相应的资源配置和财政支持。

  政府对社区建设和发展的政策支持,还包括政府部门和街道办事处对社区的工作指导。理顺政府职能部门、街道办事处与社区居民自治管理组织的职责和相互间的关系,是当前需要给予特别的关注。政府既要指导社区建设发展、工作方案的落实,又要指导社区自治管理组织依法开展工作,还要避免出现社区居民自治组织行政化的倾向,是需要经过学习和训练,需要经过实践探索的。政府要通过改革和转变政府职能,采取经济手段、法律手段和必要的行政手段宏观调控社区工作,帮助社区居民自治管理组织协调社区内机关、团体、部队、企事业单位的关系,整合社区资源,充分调动社区单位、社区居民参与社区建设的积极性,形成社区建设的合力,最大限度地实现社区资源的共享。在治理结构上,缺乏居民主动参与社区事务的制度设计,是目前社区自治性缺乏的制度原因。社区居民参与,是指社区居民作为社区治理的主体,自觉自愿地参加社区各种活动或事务的决策、管理及运作的过程和行为。在调查中我们发现,目前居民的参与意识不强,是因为居民中并未普遍形成对社区的依赖感和认同感。这在很大程度上影响了社区居民参与社区活动的积极性,影响了社区健康地发展。美国社会学家安东尼·奥罗姆在论述社区的权力结构时认为:对社区公共资源的支配,需要社区的权力结构中的主体都能够介入社区活动的领域。社区参与、社区归属感、社区认同感、社区自豪感……是社区真正形成的标志,多元利益群体的自主性增强及其通过自治性管理来实现利益需求的愿望,是推动社区居民参与社区事务的根本动力;而在我们的调查中,很少有社区能够形成多元化的利益群体。

  从客观上看,除了个别住宅小区(商住楼)的住户因为物业管理而形成了一定的共同利益之外,多数社区内的居民还缺乏形成共同利益的纽带。绿化、保洁、治安、教育、社区服务等等社区事务,对许多居民来说,似乎还是用不着自己操心的事,即使出现问题,也是应该由政府部门出面解决,社区的力量有限,作用也有限。从主观上看,社区居民对社区的认同和参与不足既是社区居民代表大会弱势的根本原因,也是社区发育不成熟的体现。社区居民代表大会如果不能形成代表本辖区居民的独特的声音,就不可能吸引居民的主动参与;但没有居民的主动参与,也就无法形成社区的声音。居民的主动参与是社区自治的基础,在当前的社会现实条件下,居民的参与还缺乏社区的拉力与社区外社会的推力,特别是长期的“强政府”态势所形成的政府包办一切的习惯做法,人们还没有适应通过社区自我管理、自我教育、自我服务的新治理模式。所以政府有必要给社区更多的赋权,使社区有更多的资源和空间开展活动,从而与社区居民建立更密切的联系,通过开展社区活动形成社区凝聚力,通过发展社区服务让居民在社区中受惠,逐步增强社区居民的参与意识,推动社区建设的发展。在调查中几乎所有的社区工作者都认为:怎样建立起“居民主动参与”的良性循环机制是社区建设亟待突破的难点。

  政府在推进社区建设中,既要重视政府职能的转变,把服务重心下沉到社区;更要重视推动社区组织建设(重点是社区党组织建设和社区居民自治管理组织建设),建立社区自我服务的机制,培育社区的自我服务能力。社区自治功能的实现,与具有参与意识和参与能力的群众自治组织的发育与成熟程度有关。城市社区建设作为社会主义建设事业的重要组成部分,坚持党的领导是不容动摇的。加强党对社区建设的领导,最重要的是搞好社区党建工作,发挥社区党组织的核心作用,通过社区党组织来整合社区内的各种力量,从思想导向、决策把关、组织保证等几方面加强对社区自治管理组织和社区内其他组织的领导,为社区建设导航,确保城市社区建设沿着正确的方向发展。目前成都市社区普遍建立的“社区党建联席会”就是一个比较成功的模式。社区居民自治管理组织从理论上讲是独立于政府和企事业单位之外的社会组织系统,是社区内居民为了达到居民自治的共同目标而联合起来所形成的社会团体。政府应该赋权给社区,按照社区依法自治的原则,在政府有关部门的指导下,在正确处理好与政府职能部门关系的基础上,鼓励和支持社区范围内的居民成立形式多样、自我管理、自我服务、自我教育的民间组织。在我们的调查中,一些居民询问,是否可以在社区范围内成立一些群众性的民间组织,如环保协会、老年协会、家长协会等。社区工作者也认为建立这些协会对吸引居民参与社区建设、开展社区服务、推动社区发展很有意义。我们认为,成都市有着深厚的市民文化底蕴,近来又提出“和谐包容、智慧诚信、务实创新”的城市精神,许多普通的市民都有志愿服务的愿望,如果在社区范围内,除了志愿型和公益型的民间组织外,也允许一些兴趣型、互助型的民间组织建立,对开展社区两个文明建设、健全社区组织、满足社区居民的精神需求是有益的;同时,也有利于社区形成更多的联系网络,动员更多的群众参与到社区建设中来。

  政府对社区建设和发展的政策支持还包括及时回应社区的诉求,帮助社区解决实际困难。目前成都市的社区建设中有两个问题比较突出。一是社区规模过大的问题。据调查,经过重新划分的社区,规模普遍由小变大,所管辖的范围、居民人数等都增加了(一般为5000人左右,个别社区近万人。2003年11月调整后的Q社区比过去一个街道办事处的辖区还大),但社区工作人员的编制仍然是5-7人(我们了解,人数最多的社区为12人)。据社区工作者说,是为了“精简机构”,社区和社区工作者都宜少不宜多。但是社区扩大后,辖区宽了、居民多了,事情难免也要增多,工作很难做深做细,目前这种3000-5000人,甚至万余人的社区既不便于管理,也不适宜居民自治。我们访谈时居民也反映:社区变大了,原来走几步路、花半个小时就能解决的问题,现在要走好远、花半天甚至一天的时间才能解决,给居民带来了许多的不便。原来居委会和辖区的每家每户都很熟悉,现在社区内不认识的人比过去多了,很多居民都不知道社区在哪里办公,居民明显感到与社区居委会疏远了,没有了原来那种贴心感。

  我们认为,社区的规模以多大为宜,还可以探索,如果仅从“精简机构”的思路来考虑社区规划,显然不适当。这是按照政府机构改革和政府职能转变的思路做出的决策,并没有考虑社区的性质和实际工作情况,也没有考虑到群众的办事需要。这反映出政府有关部门对社区的认识还存在误区,习惯性地按政府工作的思路去指导社区工作。因为我国的城市社区并不是自然形成的,也不是居民自发建立的,因此,政府的规划就显得特别重要。合理的社区区域划分,既要便于管理,便于开发资源,也必须考虑到便于居民自治。

  二是社区实力影响到社区自治能力的问题。在目前社区建设中,我们很难看到社区“自治性”的体现,除了在开展“自我服务”方面,社区可以有一些自主性以外,“自我管理”实际是党支部领导下,街道办事处指导下的行政式管理;“自我教育”往往是在街道统一部署下的社会教育,本社区居民的主动参与性很低,源自本社区需求的、有本社区特色的教育活动也较少。在调查中,一些社区工作者告诉我们:他们也想多开展一些活动,多为居民做一些实事,但是社区的财力有限,“有钱好办事,无钱处处难”,社区的经济状况决定社区的实力,社区的实力则关系到社区的自治能力。我们的调查显示,目前的社区收入主要来自政府划拨的办公费,社区服务收取的管理费和一些经营性收入,主要支出是用于给社区困难居民的补贴、社区工作者的补贴和一些公共活动和公共事物的开支。社区工作者告诉我们:最感到头疼的是对一些不算太困难的家庭,家庭收入刚刚在“低保”线上,但不稳定,遇到生病、上学等情况就显得非常困窘。社区有一定的经费,就可以本着“救急不救穷”的原则及时帮助这部分人,否则要到处找人反映、协调,既费力费劲、又不一定能解决问题。社区工作者的补贴也是从社区收入内开支。目前成都市的社区工作者的职务津贴是由地方财政划拨到街道办事处代发的,月收入为500-1200元,低于全市的职工平均工资(2004年成都市在岗职工平均工资为17556元)。而社区工作者的工作量大、有时还要加班工作,如果社区能够根据工作情况给社区工作者一些补贴,既能够起激励作用,也确实能帮助社区改善一些经济窘迫的状况。社区收入还有一个主要用途是办公开支。虽然政府给每个社区划拨了办公经费,但仅仅是包括书报订阅费、电话费、水电费、交通费等在内的基本费用。如果还要开展其他社区活动,经费就全靠临时筹措。就我们实地调查的情况,一个社区每月仅仅用于建立档案资料、写报告送材料、印发宣传资料的打印复印费就在300元左右。社区工作者们希望:政府要按照“责随人走、费随事转”的原则,大力支持社区建设,逐年加大对社区建设的财政投入和财力支持;另外也希望政府给社区更宽松的政策,允许社区开展一些非营利项目,发展社区非正规经济。我们认为:政府对社区的财政支持是非常重要的,特别是当前,社区正处于成长期,政府有责任保证社区有可以正常运转的财政支持;同时,我们也认为社区没有自己的经济实力而单靠政府的财政拨款办事的现状,决定了其不可能有完全的独立性和自主性,摆脱经济上对某一来源的依赖是实现社区自治的必要条件,因此政府还应该鼓励和支持社区开辟多渠道的资金来源,形成社区可以自主支配的社区公共财政。

  总之,当前我国的社区的二重性决定了当前的社区建设是国家社会管理体制的变革产物,而不是社区自身发展的产物;对社区的需要主要来自国家管理,而不是社区群众诉求;社区目前最主要的功能是分担社会管理职能,形成市场经济条件下的新型社会控制体系,而不是社区群众的自我管理;社区的一切物质基础和组织基础来源于政府,而不是社区居民或社区支持;群众对社区的信任也主要是基于对政府的信任,社区在群众中的权威还在形成之中……,凡此种种,使政府不得不在社区建设中承担领导和支持的主要职责,特别是政治方面的政策支持和经济方面的财政支持。政府在加大对社区的支持力度的同时,还要自觉地担负起构建和谐社会的历史使命,其中一项重要的任务就是培育社区以及社区民间组织的自治能力。

  社区事务是典型的公共事务,现代管理理论认为,公共事务具有复杂化、多样化、动态化和功能化的特点,使得哪一个组织都无法单独解决任何一项公共事务。社区公共事务的解决,需要与社区利益相关的各类社会组织的共同参与:政府负责提供解决事务的相关公共政策以及指导、支持,社区自治组织负责居民权益的表达和维护,社区成员和自愿者组织负责履行互助功能,各种专业性组织(中介组织、商业组织、服务组织等)负责提供专业性的服务。只有实现社区成员的共同参与、合作,社区各种公共事务才能得到迅速有效地解决。强调把建立合理的社区治理结构作为社区建设的目标,就是要以“共同参与、各尽其能、各得其所”为前提,政府要发挥主导作用,指导作用和支持作用,通过政策支持、财政支持和工作支持,以及培训教育等服务,帮助社区加强组织建设、制度建设和能力建设,不断提高社区主体“自我管理、自我教育和自我服务”的能力。在社区治理结构中,明确社区内各类社会组织的责任和义务,充分发挥各利益相关者的积极因素和独特作用,通过建立合理的沟通-运行机制,保证社区内各类组织对其他治理主体能够进行有效地制约和监督,保证居民的愿望和要求能够得以表达,保证居民的正当的权益能够得以维护,保证社区的各项工作能够合法、合理、并得到法律和政府的支持,得到社区居民的拥戴。只有通过政府和社区的共同努力,才能在社区建设过程中逐渐形成合理的社区治理结构,才可能真正实现社区的有序治理,逐步推进社区从“管理”到“自治”的发展和转变。(完)

  报告执笔: 四川省社会科学院社会学研究所 郭虹