谢爕隽:青山乡社区普法与依法治理调研报告_ _依法治理_青山司法所网

前  言

本调研报告是青山乡依法治市领导小组办公室和青山司法所主持的“社区普法与依法治理调研项目”的一部分。按照预定的调研计划，为了使我们的调查尽量全面反映不同社区的普法与依法治理状况，我们选取了这样三类典型村进行研究。而调研的内容则包括了村民、村委会自身以及基层政府三者在社区自治权方面的关系。以上述调研过程中形成的第一手资料为基础，我们对调研结果进行了总结，分析了调研数据，形成了以下内容的调研报告。

第一部分  调研数据统计

为了使调研的内容在最大程度上反映出调研中所出现的问题，我们围绕着村民自治这个中心，分别对村民、社区工作者及基层政府工作人员进行了相互印证的调查。在调查数据统计这部分中，我们也将按照这种结构来显示数据统计的结果。为了使本部分内容一目了然，我们把它置于若干表格中。在对基层政府的调研上，我们进行了例外处理，没有制订出表格，这主要是考虑到这部分调研主要是以访谈的形式进行的，以表格的形式不利于展示出问题。

第二部分  村自治中的问题

在这部分中，我们将在前面调研数据的基础上，总结和归纳出数据的特点，指出社区自治中所存在的现实问题及其主要表现。对于调研中所反映出来的大量问题，本文在接下来的篇幅中，将围绕社区自治这个中心问题，以村民、村民委员会以及基层政府为三点来展开探讨。

    一、社区村民

就村民自治的主体而言，应当肯定村民具有参加村委会事务、实现基层民主的需求，例如，从调研数据所反映出来的情况看，绝大多数的村民对于法定的村委会选举及民主运作是了解的，而且在接受调查的村民中有百分之七十强表达了参与村委会事务管理的兴趣与愿望。另外，多数村民对村委会的法定地位、职责等都有比较正确的认识。这足以说明村民参与村委会自治的愿望与热情。

对于这一现象形成的可能原因，我们认为主要是：近年来，随着社区自治工作的不断展开，作为最基层的社会主义民主形式，社区的自治逐渐受到人们的愈来愈多的关注。社区自治的进一步发展，其驱动力不仅是社区村民对社区内公共服务的需求，而且是深度与广度两个层面的越来越多的共同利益需求，也就是说，村民们在社区中越来越多地找到了社区的认同感和共同的利益。

但调查显示，在自治的实现上，村民参与自治的热情还受到较多的限制。从调研数据来分析，多数村民并没有实际地参与到村委会的自治当中，如绝大多数接受调查的村民表示没有参与到村委会候选人的提名中。各个方面的数据强烈地反映出这一问题：目前的社区自治现实与村民的参与期望之间形成严重的冲突与矛盾。常常有人指责社区村民没有参与自治的热情，在我们的调查数据中所反映出的百分之七十强的村民有参与村委会自治的意愿（这一数据的准备性是可以信赖的），就足以反驳以往人们对社区村民没有民主参与意识的指责。那么形成这种村民意愿与现实的巨大反差的根本原因在哪里呢？我们认为，这种矛盾在本质上是利益关系以及以此为基础的权力关系的再调整问题。也就是说，随着社区自治程度的深化，村民们越来越多地期望以一定的民主形式参与社区内的利益关系，但这各参与意识受到社区自治现状的制约与限制，因此现有的自治制度必然面临再调整的问题。社区建设的核心是实现社区自治，社区自治的关键又在于是不是真正把权力还给社区村民。当社区村民面对社区事务不只是旁观、表态、被动执行，还能够决策、管理和监督时，社区才算实行了自治，社区村民的广泛参与问题才能从根本上得以解决。具体而言：

首先，目前村民对社区事务的参与的内容，仍然以非政治性（如社区公共服务）的事务为主，与政治没有关系或关系不大。就社区的基层选举、民主决策等政治性事务来说，村民在其中所发挥的影响力仍然十分微不足道。就调查中所反映出来的情况而言，村民目前参与村委会工作的形式主要限于实施纯事务性的工作，如计划生育、社区卫生、社会治安等等，缺乏政治性的参与内容。这直接导致了在社区事务的参与中，多数村民的参与热情在实际上受到限制，相应地，社区事务不得不多以在家赋闲的老年人为主体。其次，就村民参与社区事务的方式而言，仍然限于被动的动员为主。因为村民个人不可能靠自己的力量改变目前的参与制度，因此，当其参与期望与参与制度现实发生冲突时，其最优的选择当然就是逃避对社区事务的参与，从而表现出对村委会某些事务的不关心。其实这种不关心只是其参与期望受到限制的表象。根据这一表象来指责村民的民主参与意识是不正确的。

    二、村委会自身

村委会的法律定位是基层群众性自治组织，但是我们的调查显示这种自治就目前而言还仅仅是法律形式而已，并不具有更多的实际内涵。调查结果显示，现实的自治制度与村委会的法律定位严重不符，主要反映在以下几个方面：

第一、村委会成员缺乏必要的自治意识。

调查显示，村委会组成人员作为代表村民实现自治的代表者却缺乏必要的自治意识。村委会组成人员作为村民选举产生的、代表社区利益与意志的代议者，本应向村民负责，但却有相当大的程度上将自身视为基层政府的工作人员，求其源本，仍然是崇尚国家权力的思想挥之不去，村民委员会自治前的他治惯性仍在发挥作用。例如，相当多的村委会工作人员本应对《村委会组织法》有基本的了解，但却认为自己应当向基层政府负责并报告工作，甚至认为村委会是基层政府的派出机构。再如，很多村委会成员仍然在工作中惟基层政府之命是从，而不是以村民的意志作为工作的根本出发点。

第二、村委会在实际上缺乏应有的自治权力。这主要体现在三种权力：人事权、事务权与财政权。

首先，就人事权而言，村委会实际上并未实现真正的自治。村委会组成人员尽管是通过村民（村民代表）选举产生的，但实际上，基层政府仍然在相当大的程度上控制和影响着村委会组成人员的构成，例如，在调查中我们发现政府部门制定了统一的村委会组成人员的任职条件（年龄、学历、未受刑事处分等）。尽管基层政府并不直接插手村委会选举结果，但它仍然在相当大的程度上决定着村委会组成人员的构成。这对于实现村委会组织法所规定的社区自治是不利的。

其次，就事务权而言，村委会实际上根本不具有自主权。所谓社区村委会的事务权就是指社区村委会依照村委会组织法所确认的社区自治权，自主地决定与管理社区内的公共事务。完整意义的事务权上的自治，包括村委会应当有权决定的事务的范围，有权作出怎样的决定，以及有权拒绝承担不应由村委会承担的公共职能。根据我们的调查，村委会有权决定的事务范围还相当狭小，相反却主要承担了基层政府的事务性公共职责。目前，村委会处理的事务以基层政府委托的为主要内容，包括计划生育、社区治安与卫生、外来人口的管理，等等。从这些事务的内容来看，基本上是与自治无关的、应当由基层政府相关各部门完成的事务，例如，社区治安应当是由政府的公安部门承担的公共职责，我们无法在法律上找到公安机关可以把它这种职责推托给村委会的理由。

最后，但可能却是最根本的问题，财政权上的自治。在我们所调查的社区村委会中，几乎所有的村委会，其财政来源都是基层政府开支，这包括了村委会的日常办公开支、村委会组成人员的工资开支，存在例外的仅仅是部分村改村的村委会，因为后者在改制之前存在相当的村共有财产，可以作为村委会的公共开支。社区村委会对基层政府的百分之百的财政依赖使社区自治的实现打了严重的折扣。人类政治制度的实践证明，如果一个政府部门在财政上依赖于另一个部门，那么它必然在职务的实现上也依赖于这一部门，从而丧失其应有的独立性，这是显而易见的。这一点在基层政府与社区村委会的关系上也不例外，在目前村委会的财政来源全部由基层政府控制的条件下，要使村委会的自治在实际运作中得以实现，简直是不可能的。财政权的分配在社区自治中的地位很重要，这是因为它在很大程度上决定着村委会其它自治职能的实现。因为村委会的财政来源把持在基层政府手中，所以村委会不得不被动地承担基层政府委托的大量事务性工作；也因为村委会的财政来源把持在基层政府手中，村委会组成人员因此而不得不以基层政府的指示、而不是村民的意志为工作的第一准则。

    三、基层政府

尽管村委会的自治权是宪法确认并为社区村民所固有的，但实际上，在社区自治方面，政府依然是决定性的主导力量。社区村委会自治的开始最初是由政府启动的，政府主导型的社区自治进行到现在，政府的导向依然决定着社区村委会的自治程度。调查结果表明，由于基层政府对社区的关系缺乏法律的有效规制，因此表现出极大的随意性，这主要表现在：

首先，基层人民政府的意志，而不是村民的意志，在村委会的工作中还占据着主导地位。这种现象，在前面我们论及社区村委会的同时就已经明确地指出了。其形成的原因，主要是我国法律传统中形成的国家主义的惯性。在意识与制度上，政府自身并没有从国家主义的阴影里走出来，它必然有意地或无意地将自己的影响力渗透到社区中。政府既然直接决定着社区运作中的财权，直接或间接地决定着社区自治机构的人选，也就必然会决定、或者至少是影响社区事务的决策。我们主要对民政部门、街道办事处、社区的司法助理员等进行了访谈与调研，原因是这些部门与社区有较大的关联，但调查的结果并不让人乐观。原因是调查结果显示，很多基层政府工作人员实际上并没有对村委会组织法确认的社区自治予以重视，他们对社区自治也并不表示乐观。在明知村委会应当实现自治的前提，他们仍然有意无意地将自己的影响力发挥到社区事务的决定中。

其次，基层政府委托给村委会的事务性工作过多，严重制约了村委会自治功能的发挥。接受调查的社区工作者中，所有人都表示了这样一种疑惑：既然村委会的法律定位是自治的，它为什么要被基层政府委托的事务压得透不过气？大量的政府事务是被委托给社区村委会来完成的。在这些事务中，有的对村委会自治具有正价值，村民及村委会本身也有这种需求，例如普法，这些应当进一步完善。但是，很多其它方面的事务，则基本相反地对自治产生了不利影响，应当采取一定的方法予以取消或变革。例如，计划生育工作、社区治安等。村委会作为法律确认的自治机构，是不同于单纯的政府的公务员的。目前的普遍情况是：由于这些大量的委托工作的存在，村委会已经是不堪重负了，在这种背景下，村委会的自治是根本无法实现的。

最后，缺乏必要的制度规范限制基层政府对村委会自治权的随意侵犯。相当多的政府工作人员尽管明知村委会的法律定位是自治组织，但出于种种原因仍将本应由自身来完成的工作和履行的职责强制性或变相强制地交给村委会办理，以此来推托本应由自身来履行的职责，观念上的原因当然是存在的，但显然我们还缺少一种法律制度来防止这类现象的出现。这种法律制度的疏漏对我国国家主义背景下村委会的自治是极为不利的。在本部分中，我们只是指出这一问题的存在，我们将在下一部分来寻找解决的途径。

    四、以普法工作为例

以上我们分社区村民、村委会自身以及基层政府三个部分分别指出了目前社区自治所存在的问题。接下来，我们将集中以社区普法工作为例来说明社区自治的问题所在。将普法问题单独提出并作为范例的原因有两点：第一、村民们有普及法律知识的需求，因而普法具有满足村民需求的作用，不同于计生等基层政府委托给村委会的工作。第二、开展普法工作对实现村委会依法自治具有巨大的推动作用。

就目前社区普法工作中存在的问题，我们经过调查认为主要是：

首先，普法还没有完全以社区村民的需求为出发点。在社区内需要普及的部门法这一点上，我们分别对村民和社区工作者进行了调查，结果显示，两者虽然有部分重合，但也存在明显的差异。这说明普法工作的进行还没有完全以社区村民的需求为中心，这也是造成村民没有完全参与到其中的原因。

其次，目前的普法形式略显单调。通常开展普法的形式主要是社区内的宣传板报，分发普法材料。而其它方式，例如，视听材料、面对面的咨询、等等还比较少见。当然后者可能要受到一定的技术与知识条件的限制，但它无疑具有更好的普法效果。可以考虑在创造条件的基础上逐步开展这些形式的普法活动。目前，已经部分智能化的小区开始使用独立的互联网等现代化的传媒方式，其中包括以这种方式进行普法宣传。尽管普及范围还不广泛，但却可以被视为普法形式的一种新的尝试。

第三部分  社区自治的出路

由于我国近二十年来的改革，大量的“单位人”转化为“社会人”、城市人口流动性加剧，大量农村人口涌入城市，这样以前由单位或政府承揽的服务职能客观上应该有某种组织来承接，而且这种需求又进一步因城市村民对其所在的社区的公共服务和公共管理，如村住环境、文化娱乐、医疗卫生等的关注得到加强。在这种社会大背景下，社区村委会这样一种被宪法规定为村民自治组织的组织自然进入人们的视野。但是传统的，也就是在计划经济条件下制定的村民委员会的组织制度显然是不适合变化了的社会。所以对其进行改革是势在必行。但如何改? 至少有两种选择，一是基本沿革以前的高度行政化的工作模式，只是在职能上作扩充，将那些原本由单位或政府负责的事务接纳下来。二是对传统的模式进行反思，以真正的自治精神改造现有的社会自治制度。显然，第一种选择是不合适宜的，与宪法规定的自治精神是背道而驰的。只是原来的传统“单位制”下村委会制度的一个简单翻版而已，要是那样的话，干脆把村委会当作一级政府就是了。过去的历史，已经证明那样是行不通的，而且弊端很多。所以第二种选择是必须的和必要的。当然，要实现社区真正的自治，还有一个重要前提，那就是对社区的自治权的性质有一个正确认识。可以说，从前及现在之所以没能真正实现社区自治，一个很重要的原因就是没能正确认识社区自治权的性质，逻辑地没能正确认识自治权与政府权力的关系，所以，尽管我们宪法早就规定了村民委员会是自治组织，但在实践中，在具体的制度设计中，仍没能很好地体现真正的村民自治。这样看来正确认识社区自治权性质及其与政府权力的关系是解决目前社区自治困境的前提条件，在认识社区自治权的性质的基础上，我们再来探讨社区自治制度的改革与完善。

    一、正确认识社区自治权的性质

我们将从社区自治权是权力还是权利，它的来源是什么，它是如何产生和行使，它与政府权力的关系如何等问题来认识社区自治权的性质：

1、社区自治权是权力（power），还是权利(right)？

从这个问题在学术界并没有达成一致的认识，有学者认为它是一种权利，而且坚持社区自治权的主体是每一个社区成员，而不是社区村委会；有学者则认为它是一种权力，其权力主体是村民委员会，它是一种可以约束社区村民的权力；也有一些学者认为它具有两重性，从来源上看，它是法律赋予社区自治主体的一种权利，而社区自治主体在行使社区自治权时，对构成社区自治主体的每一个村民来说，又是一种具有内部管理色彩的公共权力。在法律上“权力”一词，一般是指国家权力或政权，当然也指社会权力，但无论是那一种权力，都意味着一种不平等关系，即掌握权力的一方拥有支配性的力量，正像马克思•韦伯所说，“权力是某种社会关系中一个行动者将处于不顾反对而贯彻自己意志的地位的概率，不管这种概率所依据的基础是什么。” 其中“不顾反对而贯彻”显然是权力支配性的结果。作为韦伯权力定义派生的布劳权力定义认为，权力是“个人或集团通过威慑力量不顾反对而把其意志强加于他人的能力”。 其中“强加于”也同样表明了权力的支配性。而“权利”则意味着一种平等关系，一般是指公民或个人的法律资格或享有的特定利益。据此，我们认为社区自治权不是一种国家权力，这可以从宪法将村民委员定位为自治组织可以看出来。当然它也不是一种权利，因为就社区自治而论，自治权对社区内部成员来说，是自治主体管理或办理本社区公共事务和公益事业的管理权，这种管理权力对每个村民都有约束力。我们也不同意那种认为社区自治权既是一种权力，又是一种权利的说法。那它是什么呢？我们认为它是一种权力，但不是政府权力，而是一种社会权力。那么紧接着的问题是这种作为社会权力的社区自治权来源于何处呢？

  2、社区自治权来源于何处？

  学术界及实践中很多人把社区自治理解为是一种政府授予的权力，所谓政府应当下放权力的说法就是源于这么一种观念，即社区自治权本应是政府权力，现在由政府出于某种需要而下放权力。我们认为这是一种误解，而且这样一种认识不利于社区真正自治的实现，大而言之，也不利于我们国家走向民主宪政。前面已经述及它是一种不同政府权力的社会权力，自然不可能是由政府来授予的了。那它来自何处？我们认为它源于社区村民的个人自治权的部分转让。

  社区自治权来源于社区村民自治权的部分转让，对于这一论断有必要作如下说明：

  一是在公民权利与政府权力这一关系中，公民权利是本源性和目的性的，而政府权力则是派生性和手段性的。尽管公民权利与国家权力的关系在实然的层面上很复杂，但是从应然和发生学意义上讲，权利先于权力而存在，国家权力是为保障和更好实现公民权利的需要而存在的，国家的权力或者说政府权力来自人民的授予，这一理念在近代以来，几乎为所有民主宪政的国家所公认和坚持。正像我国学者莫纪宏在《现代宪法的逻辑基础》一书指出的：“从逻辑时序来看，在联合劳动和交换行为中产生的权利资格是可以独立存在的，社会的公共秩序可以在高度理性的前提下由权利自身的正当性来予以维持。权利本身并不需要以任何公共权力和公共规范的保障作为自身存在的逻辑前提，道德和法律规范的出现只是为了保障有更好的现实性，因此，道德和法律规范赖以存在的公共权力是权利逻辑发展的产物，权力是为了权利的更好的实现而存在的。

  二是公民自治权是一种基本公民权利，它是人民在将国家必要的权力交给国家后，由自己保留行使的自治权利。公民自治权之所以是一项基本公民权利，因而也是正当权利，其伦理基础在于“自己决定权”。自己决定权是什么？日本学者认为，自己决定权是“就与他人无关的事情，自己有决定权，仅仅对自己有害的行为，由自己承担责任”的权利；或者是“就一定个人的事情，公权力不得干涉而由自己决定”的权利。也就是说，自己的私事由自己自由决定的权利。一个人之所以拥有“自己决定权”乃是因为，一个智力健全的人是一个理性的人，每一个人都具有独立的人格，对自己的行为和利益具有独立的判断能力与决策能力，每一个人都是自己利益最大化的最佳判断者和决策者。

  三是社区自治是个人自治的联合，是个人自治的自然延伸。社区自治是联合的个人自治，是扩大意义上的个人自治。因此，“自己决定权”作为个人自治的伦理基础，同样可以说明社区自治的正当性。自治体组成成员之所以拥有自治权，也是因为该自治体内部事务与自治体组成成员有关，与自治体之外的任何组织或任何人没有关系。所以作为一个由许多个人组成的社区其需要一定的自治也是必需的和正当的。事实上，所谓的自治本来就包含两个层面上的自治，一是个人意义上的自治；二是社群意义上的自治。前者是人作为人所享有的也为法律所认可的基本权利与自由。后者是指作为一个社群共同体内部全体组成人员通过一定的形式把自己所享有的自治权利部分转让而形成的一种社群自治权力。前者的权利是通过单个具体的自然人来实现，后者则是通过社群的集合体共同行使。与个人自治权利相比较而言，社群意义上的自治权力能更有效地实现自治，因为它作为一种集体权力显然比单个人的权利更为有效率，此外，在防止国家公权力对市民社会的不当膨胀与扩张方面更为有效，在这个意义上说，社群的自治权力是在国家公权力与个人自治权之间设立的一道防护屏。

  最后，为什么说是公民自治权利的部分转让呢？因为作为一种基本权利的公民自治权利的内容显然是宽泛的。社区内的公共事务和公共利益只是其自治权的部分内容，除此之外，自治权利还有一些只能由其本人来实现的，也还有一些是通过社区自治形式以外的形式加以实现的，如社团、行会等。

  3、社区自治权力如何产生和行使？

  前面已经阐述了，社区自治权力是一种社会权力而不是政府权力，它也不是来自政府权力的让予，即所谓“下放”，而是来自社区村民自治权利的部分转让。那么接着的问题是社区村民怎么转让？从社区自治权力的角度来说，就是这种权力如何产生？我们认为既然这种权力是来自社区村民的转让，那么必须依法召开社区村民大会，通过村民大会制定自治公约、依法选举产生村民代表、村民委员会及其成员等，并赋予其相应的权力。需要注意的是，由于村民的自治权利本身是有限的，应当受到法律约束，这就决定了社区自治权力也必然是有限的，它必须在宪法和法律规定的范围内运行。

  4、社区自治权力与政府权力的关系？

  由以上分析，我们知道社区自治权力是一种社会权力，它不是政府权力，也不是来自政府下放的权力。如果说以前由于种种原因，这种权力是由政府代为行使的话，那么现在也是还权于社会，因为它本质上是一种社会固有权力，其根源于社区村民作为人、作为国家公民、作为社区村民应有的自治权利。那么它与国家权力的关系如何呢？我们认为这应该从宪法角度来进行分析，近代以来主权在民原则作为人类文明进步的一部分已为世界上大多数国家所确认，成为建构政府权力的合法性的坚实基础。所谓主权在民，核心思想就是国家所有权力来源于人民的授予，授权的原因是为了更好保护和实现自己的权利。人民怎么授权的呢？就是通过制定宪法授予政府必要的权力。正是在这个意义上，潘恩说，法治标志着政府是宪法的产物，宪法不是政府的决议，而是建立其政府的人民的决议，因此，“宪法是一种先于政府的东西，而政府只是宪法的产物。”当然，宪法在授予政府必要权力的同时，为了更好地实现公民权利，也确认了社群自治所必须的社会权力，即自治权力，对于城市村民来说很重要的自治权力就是社区自治权力。我国宪法第一百一十一条规定的村民委员会是基层群众性自治组织，就是其宪法依据。这样看来，政府权力与社区自治权这样一种社会权力都是源于人民通过宪法的授权，他们的共同的目标都在于更好地保护和实现公民的权力。他们最大的差别在于相对于社会生活来说，政府权力表现为一种“他治”，社区的自治权力是一种“自治”。而所谓“自治”就意味着在这一领域它是排除“他治”的。实践表明，一般来说，对社会自治体构成威胁的不是来自自治体之外的社会组织或个人，而主要来自政府权力的扩张、介入和干涉。政府权力往往假借民主的形式侵入社会自治体，干涉自治体内部事务。国家权力的无限扩张的后果是“利维坦”对公民社会生活的威胁。社会中如果没有同国家权力抗衡的自治组织或团体，国家就会通过层层官僚机构将偏离于公共利益的强权意愿直接贯穿到社会底层。“强势的特权集团就有可能利用国家与社会相脱离的公正与自主假象而谋求有利于自己的社会价值分配，国家自主性也就异化为强势集团对于弱势集团的自主。” “官僚就有可能以其追随者的利益去取代公共利益，从而危及国家的自主性。”而以社会自治权对抗、制衡政府权力，就可以消解国家权力对社会权力的垄断，扼制公权力专断的扩张性。防止掌握了强大的国家公权的政党或政府对社会领域的介入与扩张，将自己的利益强加于社会之上。国家公权与社会自治权的这种分离与制衡的关系就像此消彼长的一种“博奕”关系，国家公权力如果趋于强大，那么社会自治的空间就会不断萎缩，导致社会创造的积极性窒息。而社会自治权的不断扩张，在社会自治领域完全排挤出国家公权力，最终，社会自治权也不能自保。因此，社会自治权虽然可以制约国家公权，但其根本目的不是消弭国家公权，而是实现二者的良性互动。正如邓正来先生所说：“市民社会具有抑制国家权力过度膨胀的作用，但这种作用不是反抗国家，而是在国家与市民社会的二元结构中保持平衡。”国家公权与社会自治权之间的这种分离与制衡的良性互动关系总体上来讲，国家公权保障社会自治的充分行使，社会自治制约国家公权的不法扩张。具体而言，国家公权不得介入社会自治的空间领域，否则，社会自治体可直接以其自治权对抗国家公权而使国家公权的干预在法律上归于无效。自治组织和团体的内部活动和管理具有高度的自治性质，国家公权必须尊重自治体的这种独立自治的特征，不得干预自治体的具体运作和活动方式。即社会自治体的公共事务和公益事业，国家公权不得介入。只有在自治权的行使受阻时，国家公权力才可以强行介入社会这一自治领域，以排除自治权的变形与异化。而国家公权与社会自治权的范围与边界则依赖于宪法对政府权力与社会权力范围的勘定。

    二、对现行社区自治制度的改革与完善

  基于上述对社区自治权的认识，对照现行的社区自治模式，其主要不足在于自治性不够，所以应当作如下三方面的改革：

  1、提升村民自治公约的地位，完善其内容，具体地说通过召开社区村民大会制定村民自治公约来强化社区村民的自治意识。现行的自治公约内容多为道德性的宣示，不足以实质上体现村民对社区公共事务与公益事业的自治。具体说来，我们认为公约内容至少应当包括自治的宗旨；自治组织的机构设置及其运作制度，如本社区村民大会如何召开；村民代表如何产生；村民委员会如何产生及其成员如何任免；这些组织的权力与职责是什么等。通过这一形式，清楚地告诉村民社区自治组织的存在及其权力是来自他们的授权，这是他们对社区公共事务和共益事业的自我管理的一种形式。有必要指出的是，作为对宪法关于社区村民自治规定的具体化的《村民委员会组织法》不应对自治的形式、内容作过细的规定，而应仅作原则性规定，给村民大会在制定村民自治公约留下较多自主空间，让其依据本社区的具体情况作相应科学合理的规定。

  2、社区村民应该对社区自治组织的人事拥有完全自主的选择与决定权，对社区的公共事业和公益事务拥有完全的管理权，这是保证自治权得以现实的一个很重要的制度。这主要是通过完善社区的民主制度来完成的。具体说来应完善以下几方面的内容：

  第一、完善民主选举的程序，在现行的《村民委员会组织法》中，关于民主选举村委会的问题，基本上只有实体规定，程序规定既不完善，又不科学。对比1998年的《村民委员会组织法》，民主选举的程序保障是村委会做到民主、自治的关键。以下基本程序是必须的：其一，对社区成员代表大会的出席代表应予公布。由于社区成员代表大会是社区村委会选举的组织机构，它本身体现了民主的要求，因此对它的代表应予公布，以使社区成员心中有数。其二，对社区村委会候选人的提名应做到民主化，避免上面指定候选人或者禁止选举某人等不民主做法。在提名候选人过程中，可以借鉴村委会的做法，如社区成员代表大会代表联合提名、村民小组推荐、社区成员代表大会提名、村民自荐、党的基层组织与群众团体联名或单独推荐、海选等。其三，选举办法方面采用更能体现民意的差额选举，而不用等额选举办法。其四，借鉴我国选举法规定的选举原则及办法，对选举有效的代表比例、候选人当选票比例以及选举实行无记名投票、公开计票的方法等重要内容予以规定。其五，社区成员有权对选举进行监督，如发现选举中有不正当的情况，有权向有关主管部门举报，有关部门应及时查处、制止。其六，选举与罢免作为一对矛盾，只有统一于社区成员中，才能使民意得以伸张。因此，对于社区村委会成员的罢免，也应有明白无误的程序规定。

  第二、完善民主议事制度，民主议事制度在《村民委员会组织法》中已有所体现，主要涉及村民会议同村委会、村民的关系上，包括村民会议对村委会的选举及撤换、补选村委会成员、村委会向村民会议负责并报告工作、村民会议决定涉及全体村民利益的重要问题、村民会议制定村民公约等。但在新的社区组织体系结构中，民主议事制度还应加强与完善，以使自治落到实处。而这方面的问题主要反映在社区成员代表大会的成立与运作过程中。具体说来主要有：一是社区成员代表大会的选举权。社区成员代表大会有权依法定程序选举作为社区日常事务执行机构的社区村委会以及作为社区工作监督机构的社区监事会。二是社区成员代表大会的评议权。这包括两方面，一方面是它对社区村委会、社区监事会工作报告的听取及评议；另一方面是它对物业公司工作的评议。三是社区成员代表大会的社区大事决定权。社区成员代表大会讨论决定社区建设的重大事宜，以及社区管理机构的重要组织人事变动。四是社区成员代表大会的建议权。作为体现社区共同体中广大村民群众及相关单位共同利益的决策层，社区成员代表大会应向政府等有关机关、部门反馈村民意见、要求，并提出建议。

  第三、完善民主管理制度，作为社区村民的自治组织的社区村委会应以公开、公平、公正为其活动原则，以服务社区成员为其活动目标，以民主、自治精神的体现为其活动宗旨。社区村委会要达到这一要求，即应在民主管理上建立或强化以下几项工作制度：定期报告制度，社区村委会应定期向社区监事会报告其履行工作的情况，并听取、征求其意见，汇报近期工作要点；社区村委会还应定期向社区成员代表大会汇报有关工作，接受其评议；村务公开制度，社区村委会应将财务、政务、事务等方面的情况以公开栏的形式向全体社区成员公开；服务承诺制度，社区村委会为社区成员提供的服务项目应明确服务标准，自觉接受社区成员的检查和监督；考核评议制度，社区村委会应定期接受社区成员及社区监事会的考核评议，社区成员对社区村委会工作满意率低的，或社区村委会成员有严重失误等情节的，社区监事会应及时对社区村委会的班子进行调整。

  第四、完善民主监督制度，为使民主监督制度得到强化，必须作好两项工作：一是组建社区监事会，社区监事会作为社区成员代表大会闭会期间的常设民主议事工作机构，是社区议事层，它由辖区内的知名人士、人大代表、政协委员、村民代表、单位代表等有关方面人员组成。社区监事会的职责主要是协商、监督。具体说来，它对社区建设的大事，可以提出建议；就社区公众关心的问题，与社区各有关方面协商，并向社区成员代表大会、社区村委会反馈；它有权对社区组织及政府部门提出意见，并对社区村委会的工作进行民主评议和实行监督。二是为村民直接监督提供制度保障，让村民充分参与社区公共事务和公益事业管理建设中去。

  3、社区要达到自治还有一个重要的条件，那就是要有相对独立自主的财权。比较可行的做法是由市或区的人民代表大会作出预算，为每一个社区自治组织专门划拨一笔专款到每一个社区自治组织自己独立账户。这笔专款由社区自治组织独立支配、财务独立审核。其它任何政府部门不得挪用或侵占这笔资金。这样自治才可能得到最可靠的、财政上的保证，现行社区自治不足与没有相独立的财源有很大的关系。

结  语

　在本报告中，对于社区自治中所出现的一系列问题，我们本着理论上恰当、现实中可行的原则，进行了归纳与整理，并提出了对策。但无论如何，应当承认的是，尽管法律上明文规定社区自治为时已久，但实际上社区自治一直受到各种现实条件的制约，没有办法充分实现，甚至可以说在很大程度上是没有实现的。针对这种状况的解决途径，可以是多样的，多层次的。在这个意义上，本文也许只能算作是各种尝试中的一个，社区自治的真正实现，就现实制度这一点而言，要走的路还很长。