最近下海的日本明星:城市社区建设方向:政府主导转向社区自组织

来源:百度文库 编辑:偶看新闻 时间:2024/03/29 02:31:48

城市社区建设方向:政府主导转向社区自组织

一、当前社区建设的几种模式

城市社区建设目标具有共同性:弥补“企业单位制”解体所留下的社会管理“真空”,重构城市社会管理体制,重建城市社会秩序。从上个世纪80年代以来,街道管理体制改革形成了四种不同的政策主张:一是街道建成一级政权;二是保持现有体制;三是以城区为基层政权但缩小城区规模;四是城区作为市政府派出机构、扩大街道办事处范围并建成一级准政府。在这些政策主张的影响下,实践过程中各地逐步形成了各具特色的社区建设模式①。

1、上海市的“街道社区管理模式”。在逐步完成市区两级政府分权改革的条件下,1996年,上海市提出以街道办事处所辖区域为社区范围,建立街道党工委和办事处主导的,社会中介组织、居民委员会、辖区单位、居民参与的街道社区管理模式,其价值取向是先在街道层面完成政府权力的整合,再逐步发育居民自治。上海市“街道社区管理模式”是以街道办事处所辖行政区域为社区区域,建立行政社区,使街道办事处的行政区划与社区重叠。在权力赋予上,区政府明确授予街道办事处部分城市规划参与权、分级管理权、综合协调权、属地管理权;在管理体制上,街道对辖区地区性、社会型、群众性、公益性工作全面责任,区政府职能部门派往街道的工作机构接受区政府职能部门和街道办事处的双重领导;在行政组织结构上,建立市政委员会、社会发展委员会、社会综合治理委员会、财政经济委员会和行政办公室,实现街道行政权力的整合。政府将部分事务性、技术性服务职能转移给市民会馆、社会工作者协会(居民区建立“社会工作者服务站”)等中介组织。街道牵头成立的城区管理委员会(由区政府派往街道的工作机构、辖区企事业单位、人民团体、居委会等各方代表参与)是一个半行政与半民间的组织机构,通过召开社区事务协商会议来实现横向协调。1997年以来,上海市的“两级政府、三级管理”的经验被全国广泛采用。

2、沈阳市的“社区组织自治模式”。1999年,沈阳市选择了“社区组织自治模式”,其基本价值倾向是将社区定位于居民生活自治共同体并强化社区组织自主权。沈阳市第一次明确提出“以人为本、社区自治”的基本原则,并从性质、功能、区域三者结合的角度对社区作了新的定位:性质上,社区是以共同利益为纽带、以认同感和归属感为核心的自治共同体;功能上,社区建设的重点是恢复社区委员会的自主权和提升社区组织的功能;区域上,社区“小于街道办事处、大于居委会”,不同于上海的街道行政社区,也不同于过去的居委会辖区。沈阳市将城区政府组织结构输入社区,形成了社区党组织、社区成员代表大会、社区协商议事委员会、社区委员会②,俗称“小党委、小人大、小政府、小政协”,它们之间是垂直式权力关系。原居委会为了与政府机构对接,设立了相关工作委员会,如社区治安工作委员会、社区环境卫生工作委员会等,使居委会内部也与政府系统一样形成垂直性组织结构。2000年初,沈阳市取消社区委员会下属的各工作委员会,建立各种居民协会,促使社区领域与国家领域的分离。在武汉市“江汉模式”的影响下,2000年底,沈阳市也明确界定政府组织与社区组织之间的职责,规定了社区组织的自主权:社区组织成员的选举权与罢免权、社区事务决策权、社区事务管理权、社区财务自主权、不合理摊派拒绝权。

3、武汉市江汉区的“政府组织与社区组织合作模式”。“江汉模式”主要是通过转变政府职能,理顺政府组织与社区组织的关系,建立“政府资源与社区资源整合、行政机制与自治机制互动、政府功能与社区功能互补的社区治理模式”,这一模式可以简称为“政府组织与社区组织合作模式”③。其价值取向和政策主张是强化区政府职能部门功能和社区组织功能、为街道办事处“松绑”和社区组织“松绑”、提高行政效能又发育社会自组织能力。江汉区将政府组织与社区自治组织的关系从过去的领导与被领导、命令与服从转变为指导与协助、服务与监督。区政府职能部门工作重心“下沉”社区,弱化街道办事处的功能。区街政府部门需要社区居委会协助工作时,必须得到社区建设指导委员会批准、征得社区组织同意,同时为社区组织提供必需的权利和经费。同时,社区通过对区政府相关部门、街道办事处、直接介入社区事务的公务员和“社区干事”进行定期的民主评议来保证社区对政府的监督权。“江汉模式”的最大特色在于为政府与社区居委会合作治理社区事务创设了相对完备的制度结构,其制度要素包括双方之间的权利关系界定、责权划分、资源配置、服务承诺、民主监督等,而且各种制度之间形成了一种互补关系,即一种制度的运行同时也为其他制度的运行提供了条件和合理性,反之亦然。

4、北京石景山区、青岛市市北区等地的 “大社区建设模式”。这是最近几年街道管理体制改革的实验。主要体现在三种不同的形式,第一,不设立街道办事处。在城郊结合部成片开发的居住区不再设立街道办事处,直接建立社区,如青岛市市北区的浮山后社区、北京市石景山区的鲁谷社区和武汉市东西湖区常青花园社区等。其特点是:(1)社区范围类似于“上海模式”,有2~10万人。(2)社区组织结构类似“沈阳模式”,包括社区党委(区委的派出机构)、社区自治组织(社区居民委员会、社区议事委员会);但在理顺区政府职能部门与社区自治组织关系上,改革深度不及“江汉模式”。第二,撤销街道办事处。南京市白下区撤销老城区的淮海路街道办事处。其特点是:党政分离、职能分解、政社分离、政事分离、采取集中服务。④第三,保留街道办事处但剥离部分职能。北京市东城区选定东直门街道、和平里街道作为街道体制改革和社区体制改革的试点街道,其总体思路是,按照政事分离、政社分离原则,把强化街道行政功能、发育社区功能、培育非营利性组织直接结合起来,建立政府依法行政、社区依法自治、非政府组织提供专业服务的社区治理模式。

上述社区建设的几种模式和特点说明:中国社会结构正处于从国家与市场的“二元分化”阶段过渡到国家、市场、社区的“三元分化”阶段。国家是以行政强制为基础,以生产和消费公共产品为主要功能,以追求全社会福利最大化为目标的高级公共领域;市场是以价格竞争和等价交换为基础,以生产和消费私人产品为主要功能,以追求个人福利最大化为目的私人领域;社区是以面对面协商为基础,以生产和消费半公共物品为主要功能,以追求集体福利最大化为目的的初级公共领域。⑤国家、市场、社区在功能上的分化,是市场经济发展的客观需要,是体制改革所带来的“国家一元化结构”、“全能政府管理模式”和“单位制”趋于解体的必然结果。各地在调整政府系统内部权利关系以及调整政府组织与经济组织、社会中介组织、社区组织、居民之间权利关系上,进行了大胆的改革,取得了初步成效,但是,改革明显缺乏总体思路和总体方向。社区建设中的体制改革需要从目前政府强制推行的“被组织”阶段转向社区利益相关者的“自组织”阶段。

二、城市社区自组织结构内涵

广义上的治理是指协调人类关系的任何一种机制,包括国家领域的行政命令机制、市场领域的价格竞争和等价交换机制,社区领域的“自组织网络”机制,中国人习惯于将治理看成是行政权力自上而下的单向运行过程。但狭义上的治理专指社区领域的“自组织网络”机制,其基本假设是:在国家、市场不占主导的领域实际存在这一种自组织的协调机制,而且自组织协调机制是一种成本低和收益高的协调机制。所谓“自组织”,其一般含义是:在即定的互动空间范围,利益相关者不需要外部力量的介入就能够通过面对面协商,消除分歧,取得基本共识,采取合作行为⑥。“自组织网络”,存在多个层次和多种具体形式。下面,笔者重点分析社区自组织结构。

1、社区自组织结构,是指不需要外部某种力量的强制性干预,社区利益相关者习惯于通过面对面协商来合作处理社区公共事务,并使社区进入自我教育、自我管理、自我服务、自我约束秩序的过程。“四个自我”是社区公共生活秩序,它是社区利益相关者在社区公共生活中反复出现的、彼此可以明确预期的行为模式(甚至内化为一种生活方式)。同时,作为一种自律的行为方式,它需要通过“四个民主”(民主选举制度、民主决策制度、民主管理制度、民主监督制度)来规范,来消除分歧、增进信任、形成基本共识。“四个民主”是促进“四个自我”所必需的制度条件,“四个自我”是“四个民主”的目的。

2社区自组织主体是各种利益相关者。所谓利益相关者是指与社区需求以及满足需求存在直接利益关系的个人和组织的总称。如果从组织形态上看,它们包括正式组织和非正式组织,其中正式组织包括政府组织、社区组织(社区党组织、居民代表大会、协商议事委员会、居民委员会、业主委员会等)、社会中介组织、辖区单位;非正式组织包括各种邻里组织。在构建社区自组织结构过程中,政府组织在功能上需要分化为“社区外政府立法机构”、“社区外政府指导机构”、“社区内政府服务机构”。“社区外政府立法机构”是有立法权的中央政府、省政府和副省级的市政府,其主要角色是立法者,主要功能是立法;“社区外政府指导机构”是指市政府、区政府及其派出机构(街道办事处),其主要角色是指导者,主要功能是指导社区形成自组织治理机制;“社区内政府服务机构”是直接介入社区公共事务的政府机构及其工作人员,其主要角色是服务者,主要功能是直接在社区开展公共服务。区分政府组织的主要目的是:明确不同层级的政府组织所具有的不同角色和不同功能,明确具体参与社区治理的政府组织是“社区内政府服务机构”。社区组织是社区居民权益保护性组织,主要功能是表达居民权利和维护居民权利,它们是按照相关法律、法规、政策而组建起来的正式组织。社会中介组织是指按照相关法律、法规和政策而组建的,为社区居民提供各种专业性社会服务的正式组织。辖区单位是指地处社区范围之内的各种企事业单位、机关团体等。邻里组织是居民以个体身份自由结盟而组成的各种非正式交往网络,其主要功能是居民之间自愿开展的互助、互利、互惠活动。

3、根据参与者集合方式的不同,社区自组织结构包括两个基本组成部分:正式组织之间的参与网络和非正式组织之间的参与网络。这里的网络是指参与者之间形成的以民主协商、信任与合作为基础的关系,它区别于国家领域的命令等级关系,也不同于市场领域的等价交换关系。正式组织之间的参与网络包括社区党组织与社区自治组织之间的协商网络、社区组织与辖区单位之间的资源共享网络、社区组织与社会中介组织之间的协作网络、社区组织与“社区内政府服务机构”之间的合作网络等。非正式组织网络,即邻里交往网络包括楼道网络、联谊性小社团、互助网络、志愿者行动等。

4、正式组织之间、非正式组织之间均是水平式权力关系结构,是面对面协商关系结构,而不是垂直式权力关系结构。根据社区自组织治理结构的内在需要,社区党组织和“社区内政府服务机构”需要“嵌入”到社区水平式关系结构之中,与社区自治组织形成面对面协商关系;邻里组织与社区自治组织之间也不是垂直式权力关系,而是双向协商与监督关系。只有横向网络才会出现信任与合作关系,纵向结构只会产生依附与庇护关系。

三、如何构建社区自组织结构

建立社区自组织网络机制的关键是按照“自组织”的原则构建社区组织结构,并使其运转起来。具体而言就要处理好以下几个方面的问题。

1、正确区分各类社区事务和社区组织。社区事务分化和社会组织分化是形成社区自组织结构的基本条件,根据社区事务的内在属性及供给主体的差异性,首先,我们可以把私人事务与公共事务分开,凡是可以通过市场来提供的私人产品,应该由企业提供,社区居民委员会不能“包办”。其次,我们可以把社区公共事务细分为行政事务、专业性服务事务、社区组织事务、邻里事务:凡是必须由行政执法主体承担的事务就是行政事务,禁止“转嫁”给社区居委会;凡是可以由社会中介组织来承担的事务就是专业性服务事务,诸如老年大学、医疗保健、房屋维修、绿化、青少年课余活动与社会化教育等;凡是可以通过居民自由结盟来解决的就是邻里事务;按照排除法,剩下就是社区组织事务,这就是居民权利的表达和维护,这需要由民选的社区自治组织来提供。社区事务分化和社会组织分化的价值在于:为社会中介组织的发育留下广阔空间,在社会中介组织得到发展并走向成熟的条件下,政府逐步从社区领域退出进而走向精干效能,社区组织从一个成天忙于“做事”的机构转变为一个居民权益保护性机构,从而承担自己应该承担的职责。

2、按照促进与发展社区自组织网络的要求,创设新的社区制度结构。社区制度结构至少包括如下制度要素:(1)资格规则,即保障各种利益相关者都是平等参与者;(2)边界规则,即明确界定各种参与者之间的职责和权限;(3)决策规则,即建立各种参与者彼此认同的民主决策规则,诸如一致性规则、过半数规则、简单多数规则;(4)信息规则,即明确“居务”公开、“政务公开”等规则,保障参与者的知情权;(5)约束规则,即建立非正式约束机制或正式约束机制,抑制可能出现的不合作行为,其中关键是建立居民对社区党组织、社区自治组织、相关政府组织的民主评议制度。这五个方面的规则既需要在国家基本法律、法规以及政府的相关政策中得到充分体现,又需要深入各个参与者的“心”,并演化为其自律意识,形成行为习惯,这两个方面缺一不可,否则,要么是“无规矩可遵循”,要么是“有规矩不遵循”。

3、进一步完善与社区相关的政府组织。在社区建设过程中,政府组织要摆脱从上到下建立自己“条条”的行政思维模式。当前在社区党组织与社区自治组织之间的权力关系上出现了政府文件规定与实际操作不符的问题:从各级政府文件规定看,社区党组织→社区成员代表大会→社区协商议事委员会→社区居民委员会是一种垂直式权力关系,但在实际工作中它们之间却是一种面对面的协商合作关系。

社区党组织与社区自治组织都是合作共事,不存在谁是领导者、谁是被领导者的角色分化。特别是社区成员代表大会、社区议事委员会的成员大多是在职领导、离退休干部、社区知名人士,他们与社区党支部书记、居委会主任之间不存在任何意义上的上下级关系。从理论上讲,社区党组织与居委会的关系明显不同于街道党工委与街道办事处之间关系。街道党工委和街道办事处分别是城区党委和政府的派出机构,从组织属性上看,两者都是国家领域内部的政府组织,两者之间是国家领域内党政之间的领导与被领导关系,其组织结构是“行政科层制”。而社区是不同于国家领域、市场领域的第三领域,社区党组织与上级党委存在领导与被领导的关系,但它不是城区党委或街道党工委的派出机构。社区党组织在社区生活中的领导功能主要是直接参与社区建设和社区公共事务管理,并在参与中做到从政治上保证和支持社区依法自治,防止社区各种自治网络脱离法律轨道和有悖于社会公德。同时,社区居民委员会是群众性自治组织,不隶属行政系统,不是街道办事处的派出机构,因而它与社区党组织之间的关系应该是相互支持、协商合作的关系,而不应该是街道党工委和街道办事处之间的上下级领导与被领导关系。

在“单位制”逐步解体的背景下,政府部门倾向于由社区替代原来的“单位”并“各自为政”地建立起自己的“腿”,甚至妇联、工会等人民团体也不甘示弱,纷纷进入社区建立自己的“条条”。社区组织和居民把这种现象称之为“社区挂牌热”,多一个“牌子”就给社区增加一份负担,居民和社区组织对此很反感。更为严重的是,通过“挂牌”使党政关系不顺和“条块分割”的弊端延伸到社区,破坏社区党组织与居民委员会之间的民主协商关系。从政府相关文件规定来看,政府将自身的组织结构和制度强制性输入社区,试图形成社区党组织“一统天下”的格局,并与街道党工委形成紧密的垂直式权力关系结构。难怪有位街道党工委书记告诉笔者:“过去街道办事处可以直接向居委会下命令,现在双方是指导与协助、服务与监督的关系,不能直接下任务了。但是我可以从街道党工委书记的角度与社区党组织书记‘协商’,再通过社区党组织落实到居委会。”这句话实质就是,即使将社区自治组织与街道办事处的关系恢复到《中华人共和国居民委员会组织法》的精神上去(即指导与协助、服务与监督的关系),但是街道党工委依然可以通过自己与社区党组织之间的上下级领导关系,使社区自治组织服从于街道办事处,维护传统的领导与被领导的关系,其变化只不过是以前不需要借助而现在需要借助社区党组织这一中介环节而已,其实质关系并没有发生变化。因此,防止把党委政府系统“各自为政”的弊端引入社区,是维持和促进社区党组织与社区自治组织之间民主协商网络的关键所在。

 

注释:

①白益华:《中国基层政权的改革与探索》(下),中国社会出版社1995,第591页。

②“社区委员会”这一称谓是从1999年的“社区管理委员会”演变而来,当时的民政部部长多吉才让提出“管理”二字不妥,2000年,沈阳市将它改为“社区委员会”。2000年4月,江汉区率先采用了“社区居民委员会”这一提法。

③陈伟东:《武汉市江汉区社区建设目标模式、特点及可行性》,《城市发展研究》2001年第1期,第38~44页。

④张民巍:《一场静悄悄的实验:撤销“街道”设立中心》,《社区》2002年第21期(半月刊),第4~8页。

⑤参见:E·萨瓦斯《民营化与公私部门的伙伴关系》 中国人民大学出版社,2002,第3、4章,)

关于自组织的一般含义,参见吴彤:《自组织方法论研究》,清华大学出版社2001年,第5~6页;俞可平:《治理与善治》,社会科学文献出版社2000年,第95、96页。

⑦、⑧参见:罗伯特·D·帕特南《使民主运转起来》江西人民出版社,2001年,第201~207页)