天面隔热砖:中国税务网-关于税务机关代开普通发票的思考

    随着经济的快速发展，各种交易活动日益活跃和频繁。税务机关为单位和个人代开普通发票的业务量大增。然而，实际工作中，由于需要代开发票的纳税人千差万别，开票情况也较为复杂，存在一些问题需引起重视，有待解决和规范。
    一、当前代开发票工作的基本情况
    （一）代开发票的概念界定
    国家税务总局对税务机关代开发票有着明确的界定。代开发票，是指由税务机关根据收款方（或提供劳务服务方）的申请，依照法规、规章以及其他规范性文件的规定，代为向付款方（或接受劳务服务方）开具发票的行为。
    （二）代开发票的常见类型
    1、凡已办理税务登记的单位和个人应当按规定向主管税务机关申请领购并开具与其经营业务范围相应的普通发票。但在销售货物、提供应税劳务服务、转让无形资产、销售不动产以及税法规定的其他商事活动（餐饮、娱乐业除外）中有下列情形之一的，可以向主管税务机关申请代开普通发票。一是纳税人虽已领购发票，但临时取得超出领购发票使用范围或者领用发票开具限额以外的业务收入，需要开具发票的。二是被税务机关依法收缴发票或者停止发售发票的纳税人，取得经营收入需要开具发票的。三是外省（自治区、直辖市）纳税人来本辖区临时从事经营活动的，原则上应当按照《中华人民共和国税收征收管理法》规定，持《外出经营活动税收管理证明》，向经营地税务机关办理报验登记，领取发票自行开具；确因业务量小，开票频度低的，可以申请经营地税务机关代开。
    2、正在申请办理税务登记的单位和个人，对其自领取营业执照之日起至取得税务登记证件期间发生的业务收入需要开具发票的，主管税务机关可以为其代开发票。
    3、依法不需要办理税务登记的单位和个人，临时取得收入，需要开具发票的，主管税务机关可以为其代开发票。
    二、代开发票工作中存在的主要问题
    （一）纳税人提供的证明材料欠规范，税务机关确认材料的真实性有难度。根据相关文件的规定，税务机关为单位和个人代开发票时，申请人需要提供相应的证明材料，包括申请代开发票人的合法身份证件；付款方（或接受劳务服务方）对所购物品品名（或劳务服务项目）、单价、金额等出具的书面确认证明（简称付款方证明）。但是，实际工作中，纳税人提供的证明材料大多不规范，一是收款方的名称不清或未注明；二是经济业务叙述含糊不清；三是本次开票金额、开票项目未注明；四是相关印章与实际不符。申请人提供的证明材料不够真实，税务人员就难以根据申请人提供的证明材料，特别是付款方出具的证明来判断经济业务的性质。
    （二）偷逃增值税。一是利用增值税起征点减免政策偷逃税款。《中华人民共和国增值税暂行条例》第十八条规定“纳税人销售额未达到财政部规定的增值税起征点的，免征增值税”。少数纳税人利用这一政策，发生销售行为时，将经营业务“化整为零”申请代开普通发票，达到“免税”目的。二是利用两档征收率偷逃税。商业个体经营者的增值税征收率由6%调减为4%，其他个体经营的增值税征收率仍为6%.按现有的规定，代开普通发票一般只需要身份证和购销证明等，而这些“证明”不能证明纳税人的销售行为是从事商业销售还是提供加工修理、修配劳务，致使两档征收率4%和6%难以适用到位。
    （三）通过代开发票偷逃税款。北湖区国税局在检查中发现，该局征管的10户企业（绝大多数是个体户）未向税务机关领购发票使用或是领用了税控收款机卷筒发票也是形同虚设，自己不开，而是到税务机关申请代开普通发票。办理税务登记证的纳税户除个人所得税流失外，还影响了正常的税收征管秩序，给税务机关准确掌握纳税人经营情况及时调整纳税人定额带来难度。
    （四）代开普通发票的管理制度不够健全，具体政策不够明确。现行代开发票相关政策中对个人代开的次数和金额无明确规定，相关政策中的“临时取得”应如何认定，是否可以量化等规定不明确。例如一年内代开多少次，可视同“临时取得”，超过规定次数不得为其代开。部分个人申请代开发票金额过大，开票次数频繁，比较典型的是有一人在北湖区局的代开点代开金额达到456万元，开票次数35次。
    （五）国、地税部门对代开发票的税收征管存在漏洞。国、地税分开办公后，由于对税款的代征代扣上双方没有明确的规定和要求，造成征管漏洞。根据2001年中央有关规定，原有企业所得税仍由地税机构征管，新办企业所得税一律由国税机构征管，因此地税机关在为这些新办企业代开建筑业、服务业等涉及营业税征收范围发票时，往往只征收营业税等地方税收，对不属于自已管辖的税种无权查证更无法征收，造成了一定的税收漏洞。同样，国税局与地税局虽然签订了代征个人所得税、城市维护建设税、教育费附加的协议，国税部门的综合征管软件系统加上了城市维护建设税和教育费附加功能模块，但个人所得税未加入到国税系统的综合征管软件，导致地税局的税收流失。
    三、规范代开发票工作的建议
    代开发票中出现的上述问题，有些是纳税人因素造成的，有些是税收政策本身导致的，更有一部分是分税制条件下，相关工作机制不健全，组织协调不畅通导致出现的，对于代开发票出现的问题，当前应采取以下措施。
    （一）扩大宣传，提高全社会的税收意识
    从税收管理的角度来看，当前税务机关代开发票是对零散税源进行税款征收的重要途径和手段，应该积极鼓励纳税人到税务机关申请代开发票。这就需要加大宣传力度，普及相关知识，提高社会各界的税收意识。一要加强对《发票管理办法》的宣传，使广大纳税人对发票的开具、取得、保管有正确、清晰的认识；二要加大教育与引导，开展税收进社区、进学校、进农村等活动，培养公民索取发票的习惯，形成广泛的协税护税网络，切实发挥以票控税的作用；三要大力推进政务公开，充分利用各种媒体和载体，使纳税人了解、掌握税务机关代开发票所需的资料和程序，在方便纳税人办税的同时，使代开发票工作更加规范和透明。
    （二）规范操作程序和要求。由税务机关加强对申请代开对象的监控、审核、建立健全审核机制，严格控制违反规定为单位纳税人代开的现象。其具体做法是：填写《代开发票申请表》、营业执照、税务登记复印件，企业要求代开发票情况说明，其他证明材料等，报经税务机关审批，凡纳税人不提供税务登记证并且所提供的证件资料不能证明经营方式（不能确定征收率）的，从高适用征收率。发票代开窗口应将纳税人的有关证明、资料留存备查。对提供假证明隐瞒经营行为偷逃税款的，一经查实按照税法有关规定予以处罚。一律不得代开。从源头控制不按照代开范围代开的情况。
    （三）完善法规政策，优化代开管理系统。通过信息化手段达到及时监控管理的目的。实现代开系统联网操作，应进一步开发程序软件，将各种不同发票所涉及到的税种，全部设计成计算机模块，只要漏征了税种，计算机系统就会发出有关提示，同时拒绝开具发票，直到所有涉税项目均缴纳后，计算机才允许开具发票。同时导入税务机关的户籍情况，才能从根本上杜绝征管户代开和个人代开金额大，次数多的问题。
    （四）强化管理，严厉打击利用发票偷逃骗税行为
    一是加强发票管理。对所有符合领购发票资格的纳税人，均要保证发票供应，严厉打击拒开发票行为，尽量减少税务机关代开发票业务；二是建立和完善发票管理制度，每年至少开展一次彻底的发票专项检查。对一些付款方尤其对金额较大的或某些行政事业单位进行重点检查。三是严厉打击制售假发票、虚开发票等行为。加强稽查和税源管理部门的跟踪检查。对正常征管户申请代开发票的问题，应定期将代开情况提供给稽查和税源管理部门进行调查处理，从根本上减少利用代开普通发票进行偷逃国家税款情况发生，堵塞税收漏洞，打击不法分子。
    （五）进一步明确国、地税相关权利与责任
    全面实行代开发票税收代征制度，明确国税、地税部门相互代征税费的权利和责任。国税部门代开范围内的发票时，必须同时代征城市维护建设税，教育费附加和个人所得税等地方税收，建议代征地税的个人所得税列到国税的综合征管软件，以便加强管理。地税部门代开发票时，对企业所得税归国税征收的，先让纳税人到国税局备案，并加强国税、地税之间的信息交换比对，最大限度地防止税收流失。
    （六）进一步提高窗口代开发票人员的素质和业务水平
    代开发票人员应具备较高的业务水平和工作能力，能够熟练掌握相关政策，同时还要具备较强的责任心。因此，要加强对窗口代开发票人员的教育与培训，并通过召开交流会、开展业务测试等形式，提高干部的工作水平。此外，针对窗口工作的特殊性，要进一步完善考核管理办法，充分调动干部的工作热情和积极性，促使服务水平不断提高。