雷石点歌系统:高华：南京国民政府权威的建立与困境

高华：南京国民政府权威的建立与困境

　　“以党治国”的党治国家模式

　　1927年国民党发动“四·一二”、“七·一五”反共政变，结束了国共合作局面，开始了统治中国22年的历史时期。国民党声称它的政治奋斗目标是在中国建立三民主义，而实现这一目标的具体方法即是孙中山制定的“军政—训政—宪政”的建国三步骤。1928年6月随着第二次北伐完成，新疆通电归顺南京国民政府和东三省即将“改旗易帜”，国民党形式上统一了全国。1928年10月3日，国民党中央执行委员会通过《训政纲领》，宣布进入了“以党治国”的训政时期。在训政时期，以蒋介石为主席的国民党中央政治会议掌有指导、监督国民政府的最高权力。

　　“以党治国”是1928年后国民党领导中国现代化的重要的战略性指导思想。国民党为解决中国的政治和社会发展问题，采用苏联以党治国经验并融入中国民族主义资源，创设政治制度，实现对国家政治和社会生活的全面统治，是20世纪非西方的后发展国家运用苏联模式的开端，它是孙中山鉴于辛亥革命后中国政党政治实践的失败而转向学习苏俄一党制经验的产物。

　　孙中山在从事长期反清斗争时，是把在中国实现英、美政党政治制度作为主要奋斗目标的。辛亥革命胜利后，孙中山希望以议会政党竞争的形式，组织政党内阁以限制袁世凯的权力。但是在袁世凯暗杀了主张议会政治和政党内阁的宋教仁后，孙中山的思想发生了变化。他强调必须严密党的组织，党员尤其要绝对服从党的领袖的指挥。参见李剑农：《最近三十年中国政治史》，上海太平洋书店1932年版，第544页。1914年7月，孙中山在《中华革命党总章》中提出，革命程序分军政、训政、宪政三个时期，在军政和训政时期，“一切军国庶政，悉归本党负完全责任”《孙中山全集》第3卷，中华书局1984年版，第97页。。这样，孙中山的政党政治思想就由主张多党制转变成了“先一党制后多党制”的政党政治两阶段论。

　　孙中山虽然在思想上已对中国实现直接多党政治表示了严重的保留态度，但是由于当时世界先进国家并无实践一党制的具体经验，无从加以仿效，因此，在一个很长的时期内，孙中山实际上已搁置了“以党治国”的设想，而在实际政治活动中尽力争取西方国家，尤其是他所称之为“民主之母”的美国对中国革命的支持。作为对美国支持中国革命的一个回报，孙中山多次表示，中国将实行美国式的民主制度，“民主在中国的成败，几乎取决于美国的态度”。参见［美］韦慕廷：《孙中山——壮志未酬的爱国者》，中山大学出版社1986年版，第111页。

　　1917年俄国十月革命的胜利，重新燃起本来就持有“在革命期内需要一党专政”看法的孙中山对一党制的强烈兴趣，参见李剑农：《最近三十年中国政治史》，上海太平洋书店1932年版，第544页。然而俄国一党制却和共产主义意识形态密切联系在一起。尽管从1918年开始，孙中山就与苏俄政府及其代表进行了多方面的接触，但双方关系并无实质性的进展。一方面，孙中山还未最后下决心放弃在中国实践英、美民主制度的意图；另一方面，他还需要时间以密切观察苏俄政权的稳定程度，思考苏俄革命经验于中国的具体途径。

　　20年代，孙中山面临着艰难的选择，这就是如何调适在学习苏俄一党制经验和排拒共产主义意识形态两者关系之间的矛盾。孙中山仅把十月革命视作革命成功的榜样，而对共产主义意识形态充满疑虑。1921年12月，孙中山在桂林与共产国际代表马林进行了长时间的交谈，重申了他对中国正统思想——“道统”的信念以及对马克思主义的批评。1922年4月，孙中山在广州会见苏联代表达林，对在中国实行共产主义的前景表示怀疑。但是就在这时，苏联实施重大策略转变——“新经济政策”的消息传到中国，使孙中山大为振奋。孙中山反复向其追随者宣传，由于已经允许私有制存在，苏联已放弃共产主义，而与国民党的三民主义若相契合。孙中山认为，“新经济政策”的实行实际上表明苏联已采用了三民主义。尽管孙中山减轻了对苏联的疑虑，但最后仍以《孙文越飞宣言》表示对共产主义意识形态的拒绝。

　　在拒绝了共产主义意识形态后，孙中山表示要“以俄为师”。至于向苏联学习什么，孙中山则有明确的限定：学习苏联的“办党经验”和建军经验。学习苏联“以党治国”的经验，以党领政，以党训民。在《关于组织国民政府案之说明》中，孙中山认为，俄国革命之所以成功，“即因其将党放在国上”，“俄国完全以党治国，比英、美、法之政党，握权更进一步，可为我们模范”。孙中山希望运用苏联建党、建军经验和其他政工经验，把国民党改造成类似于苏联共产党那样具有铁的纪律和绝对服从领袖的、权力高度集中的党。孙中山对苏共与工农群众的密切联系也深感兴趣，希望国民党也能像苏共那样，发挥现代政党的政治动员功能，从社会基层寻求新的力量。孙中山对中国百姓的政治和文化素质持悲观态度。他认为中国人民由于长期生活在专制之下，未能接受现代教育，与现代国民的水平相距遥远，以这样的国民素质不能迅速适应并享受现代民主政治。“夫以中国数千年专制退化而被征服亡国之民族，一旦革命光复，而欲成立一共和宪治之国家，舍训政一道，断无由速达也”。《孙中山选集》上册，人民出版社1956年版，第153页。因此，国民党有责任以“保姆”身份“训导”、开化民众，才能为国家进入未来的民主宪政阶段培植基础。“民国之主人者，实等于初生之婴儿耳，革命党者，即产此婴儿之母也。

　　既产之矣，则当保养之，教育之，方尽革命之责”。《孙中山选集》上册，第156页。1924年1月，在苏联与中共的帮助下，孙中山按照苏共的模式正式改组了国民党，以“民主集权制”的形式建立了从中央到基层的组织。但是孙中山的最终目标仍是要在中国实行类似于美国的政治制度，吸取苏共的经验只是为达到目标所施行的重要策略手段。因此，孙中山虽明确规定，一俟北伐结束，国家即进入国民党统领一切的训政阶段，但他同时又指出，“以党治国”的训政阶段只维持六年，“保养”、“教育”民众的目的是“要待主人成年之后还之政也”。一经地方自治完成，执政党将还政于民，举行国民大会，进行自由选举，国家最后进入民主宪政的阶段。

　　1924年后，国民党正式确立了党治形式，国民党不仅通过全国党代表大会、中央执行委员会，特别是中央政治会议指导、监督国民政府，而且还通过党的领导人兼任政府要职控制国民政府。为保证党对军队的领导，国民党在军队中也建立了党代表制度。1928年后，国民党保留了广州武汉时期的大部分党治形式，但又对其作了重大修正，逐渐形成国民党党治国家的基本特征。

　　国民党党治国家的模式是苏联革命专政在中国的歪曲反映。1928年的国民党虽然在结构上承接的仍是1924年国民党改组后的形式，但其内容已发生根本变化。国民党的所谓“革命”已经变质，“革命”成了国民党“党专政”的代名词。已经控制了国民党的蒋介石以“党制”为工具，竭力突出自己的地位，掌握了不受任何力量制衡的绝对权力；蒋介石还以孙中山的继承人自居，具有排斥其他政治力量、独掌中国命运的强烈的“革命使命感”；配之以系统化的意识形态的宣传鼓动，使国民党组织产生了一定的社会动员的效能。在特定的历史条件下，苏俄革命专政经验在中国成了国民党强化其一党统治的工具。

　　国民党政权面临的三重挑战

　　走党治国家的道路，这是国民党上层集团在1928年对于国家政治体制的一致选择。这不仅是因为孙中山已为国家在进入宪政之前预先安排了一个由国民党以集权的党治形式管理国家的政治阶段；更重要的是，国民党上层集团认为，只有通过党治，才能有效应付国民党政权所面临的内外挑战，并为确立国民党政治权威提供最重要的保障。

　　北伐结束，国民政府的权力实际上只限于沿海沿江的江苏、安徽、浙江等数省，国民党的权威遭到中国共产党、国民党地方军事实力派和日本这三个方面的严重挑战。

　　面对这三方面的严重挑战，国民党内以蒋介石为核心的统治集团企图运用党治国家的全部资源，对内实行武力统一，“消灭反侧”；对外“寻求与日本较长时间的妥协”。张群：《我与日本七十年》，台北：财团法人中日关系研究会，1980年版，第45页。1931年7月23日，蒋介石发表广告，声言：“外患日急，国势阽危”，正式提出“安内攘外”的口号，鼓吹“以卧薪尝胆之精神，作安内攘外之奋斗，以忍辱负重之毅力，雪党国百年之奇耻”，宣称，准备“以有组织之努力”，“必期于最短期间，剿灭赤匪，保全民命，削平叛乱，完成统一”。蒋介石：《告全国同胞一致安内攘外》，载《蒋总统言论汇编》第21卷，台北：正中书局1956年版，第14页。至此，明确把“安内攘外”作为国民党政权的基本国策，试图以此来确立并巩固国民党的权威，造成一个所谓建成三民主义新中国的环境。

　　30年代初、中期，在“以党治国”总方针指导下的国民党的“安内攘外”政策虽在局部领域获得进展，但在总体上却陷入严重困境。

　　1927年后，国民党把中共视为威胁其统治的“心腹之患”，必以武力消灭之。参见蒋介石：《革命军的责任是安内攘外》，载《蒋总统言论汇编》第10卷，第174页。从1930—1934年发动了对江西苏维埃区域的五次军事“围剿”，和对鄂、豫、皖、湘鄂西等中共区域的武装进攻，使中共的武装力量受到严重损失。1934年10月，中华苏维埃共和国的中共机关和红军被迫撤离江西，向西南、西北地区长征。中共在中心城市的组织遭到更为沉重的打击。1927—1932年，中共高级干部18人，中级干部80人，低层干部和党员1 国民政府对待日本进逼采取的妥协退让政策，极大地损坏了它作为一个中央政权的政治权威，造成大部分民众对国民党政权的严重疏离，导致产生了对国民政府的严重的信心危机。获得各阶层人民广泛拥护的“停止剿共，一致抗日”的口号给国民党的剿共政策造成巨大压力。面对社会各阶层的强烈不满，蒋介石虽执意以武力消灭中共，但行动受到严重的掣肘，“剿共”的目标难以实现。一则对共产党单纯依靠武力，并不能彻底“肃清”。中共武装虽被削弱，但因号召抗日，获得全国其他党派和各阶层人民的广泛同情，1935年后，中共力量逐渐复苏。二则1933年国民政府为牵制日本而与苏联恢复邦交，既已联苏，继续反共就不能使中苏关系获得改善，也达不到以苏联抗衡日本的目标。再则，仍然控制广大地区的地方军事实力派，高举“抗日”旗帜，发动针对南京的武装事变（1933年11月爆发福建事变，1936年6月爆发两广事变，1936年12月12日爆发西安事变），南京若再继续对日妥协，其“合法性”资源将损失殆尽。即便暂时镇压了中共，地方实力派也将以“抗日”而兴起，进而取代南京国民政府的统治。

　　“安内攘外”政策的困境证明，“以党治国”并不能最终实现国民党领导中国现代化的目标。

　　作为后发外生型现代化的国家，党治国家模式本是一种较为可行的选择。落后国家实现社会变革的一个重要条件即是必须具有一个现代化导向的动员型政党，及由该政党控制的国家权力中枢对各种社会力量和社会关系进行强有力的干预和调节。同样，现代化不能在战乱和动荡中成长。从这个角度看，“以党治国”不失为一种确立社会秩序，强化中央权力的有效方法。

　　实现“以党治国”的首要条件是国内政治环境的安定和有一个有利于国家建设的和平的外部环境。1928年后国内政局的长期的动荡和国民党各军事派系之间的武装对抗使国民党政府缺乏实行党治的内部环境，日帝对华的侵略不但加剧了中国国内政局的动荡，更直接威胁到国民政府的生存。在这种形势下，国家政治中枢机构长期处于虚弱的地位，缺乏调节国内社会关系的基本效能。

　　实现“以党治国”的另一个重要条件是执政党必须具有严密的纪律，在政治、组织和思想上高度统一。虽然1927年后蒋介石有意吸取苏共经验，声称国民党党员“只有义务，没有权力”，“党员工作比非党员更要艰苦，更要奋斗”，参加《革命文献》第22辑，第288页。但是国民党无法真正成为列宁主义的政党。1928年后，国民党内派系林立，党纪松懈。比较大的派系就有以汪精卫、陈公博为首的改组派，以邹鲁、谢持为首的西山会议派，以胡汉民、古应芬、邓泽如为首的胡派和以孙科为首的再造派（太子派）。在蒋介石集团内，又有政学系与CC系、黄埔系与CC系的长期争斗。1930—1931年，国民党几度分裂，先有1930年8月北平反蒋的国民党扩大会议与国民政府、南京国民党与国民政府的对抗，继有1931年5月广州的国民党非常会议和国民政府、南京国民党与国民政府的对峙，后有1932—1936年南京与以胡汉民为精神领袖的半独立的西南粤、桂等省的对立。党内派系不断冲突，使国民党政治上的统一始终难以真正实现。

　　在党组织与社会的关系上，国民党也缺乏苏共所具有的基本影响力。国民党只是在中央一级实行“以党统政”，省以下则实行党政完全分开。国民党的组织实际上只存在于中央，在省以下的基层，国民党的组织形同虚设。1945年前，国民党党员不需缴纳党费，这就使得国民党中央几乎不了解其基层组织的一般状况。由于国民党组织的“中央化”，它的影响力很难依靠其组织渗透于社会生活的各个方面，更难以顺利渗入社会基层以影响民众。由于这个特点，国民党不能实现类似苏共那样的对社会的全面控制。

　　实现“以党治国”，必须正确处理执政党、政府权威和社会变革的关系问题。权威的确立必须辅之以社会变革的各种措施，只有建立富有活力的政治、经济结构才能促成权威的真正建立。反之，一味追求扩大政府权威，忽视社会变革的全面的协调的推进，就很难获得社会成员对现有秩序的认同，执政党和政府权威也就不能真正建立。1928年后，面临不利的国际环境和日帝侵略的巨大压力，国民党尤其需要采取积极的改革措施，一方面用变革促成权威的形成，另一方面用权威促进变革，使两者之间形成良性的互动关系，以缓和国内的尖锐矛盾，进而积极调节国内各种复杂的社会关系，促进经济的增长，从而推动国家迈入现代化的进程。然而20—30年代的国民党未能通过有效调适确立权威与社会变革的关系，来舒缓国民政府所面临的严重危机，这就造成了国内政治关系的长期紧张。

　　脆弱的三民主义意识形态的结构

　　国民党的意识形态是孙中山的“民族、民权、民生”三民主义。三民主义理论来源有三：英美民主主义，中国传统文化，苏联革命专政思想。孙中山自称，他的三民主义理论“有因袭吾国固有之思想者，有归抚欧洲之学说事迹者，有吾所独见而创获者”，吴拯寰编：《孙中山全集》第4集，第1页。对于苏联革命专政思想与三民主义的关系，孙中山虽未专门论及，但联系到20年代初、中期，他对苏联革命专政理论的大量论述以及对中国革命与苏联革命所作的比较，尤其是吸取苏共经验，改组国民党的重大政治实践，可以认为苏俄革命专政思想已融入三民主义的思想体系。

　　三民主义的三种思想背景对孙中山政治活动的影响在不同的历史阶段有显著的区别。20年代之前，在孙中山的政治实践中，英、美民主主义占较大比重，中国传统文化的影响相对比较微弱。但随着1917年后孙中山政治上的不断遭受挫折，他对英、美民主主义虽继续抱有强烈希望，但同时开始重视中国文化传统，1921年后，孙中山回归中国传统的痕迹越益明显。孙氏深感单纯追求英、美政治模式，忽略中国传统是其革命不断遭挫的重要原因。孙氏开始相信，只有以中国传统文化为根柢，从而“规抚”外来思想才能为其政治活动奠定坚实的思想基础。在孙中山向中国文化倾斜的同时，孙中山把目光又转向新生的苏俄，经过审慎的研究和思考，对苏俄革命经验作出了选择。

　　在政治哲学领域，孙中山把共产主义与三民主义加以融合，声称“三民主义就是共产主义”。在政治制度领域，孙中山把苏共治国的模式移入中国，完善“以党治国”的思想。在政党建设领域，孙中山吸取苏共民主集中制的组织经验，使国民党有了新的现代政党的组织形式。尽管孙中山在20年代明显向中国传统文化和苏联模式倾斜，但并未完全抛弃长期影响他的英、美民主主义。

　　孙中山对三民主义的三个思想背景，在政治实践中加以有机融合，用“联俄、联共、扶助农工”的三大政策加以具体体现，这就使中国传统文化、西方民主主义、苏联革命专政思想得以融会贯通，最后服从于国民革命的需要，形成了三民主义结构的完整性。

　　1927年后，蒋介石对孙中山的三民主义作大幅度的修正，完全抛弃了使三民主义得以恢复活力的“联俄、联共、扶助农工”三大政策，彻底破坏了三民主义作为一种动员型意识形态的结构完整性。

　　首先，蒋介石歪曲性地突出孙中山晚年对中国传统文化的倾斜，执意凸现三民主义的民族主义特征。用“三民主义渊源于中国文化”、“国民革命是中国文化的体现者、保卫者”一类的宣传，强调国民党统治的“合法性”。1935年11月，中国国民党第五次代表大会通过的《中国国民党党员守则案》（以下简称《定则》）凡十二条：忠勇为爱国之本，孝顺为齐家之本，仁爱为接物之本，信义为立业之本，和平为处世之本，礼节为治事之本，服从为负责之本，勤俭为服务之本，整洁为强身之本，助人为快乐之本，学问为济世之本，有恒为成功之本。《革命文献》第76辑，第210—214页。《守则》对党员要求包罗万象，但远离时代精神，只能被视为一个中国传统道德修养团体的要目。此《守则》似可证明在30年代中期，国民党与时代要求的严重脱节。

　　第二，蒋介石又以反对不平等条约、收回权利为由，利用民众反对西方列强的情绪攻击英、美民主主义和自由主义，为其违反人权、厉行独裁作掩护。

　　第三，国民党以反共作为向西方列强献媚的礼物，一方面以此弥补西方对其反对不平等条约而产生的不满，从而争取西方的谅解；另一方面，在公开反共的幕后，又歪曲性地吸取苏联革命专政思想。

　　经过对中国传统文化、英美民主主义和苏俄革命专政经验的这番调整，三民主义就成了一个缺乏基本内涵，在政策上显现上有较大随意性的一些口号的堆积。

　　1928年后，国民党虽对利用三民主义进行思想控制一度表现出重视，也曾通过创办中央政治学校，庐山、峨眉山军官训练团等，对国民党中高级干部进行培训，但是国民党在三民主义意识形态的理论建构方面，基本上毫无建树。国民党没有专门的三民主义理论研究部门，除了个别之外，没有高级专家对三民主义作学理性或政策性的深入研究，这样就必然使本已脆弱的官方理论更显粗糙。更有甚者，国民党利用政治手段强制灌输三民主义，造成了严重的形式化的弊端，直接破坏了三民主义政治在民众心目中的形象，军、公、教公立机关每周一的“总理纪念周”，除了恭读“总理”遗嘱、敬礼仪式外，毫无实质内容。

　　更大的弊端在于三民主义口号与现实的严重脱节。

　正因为国民党在对待孙中山遗教上表现出的严重随意性，在理论层面，国民党无法绕开孙中山，解释三民主义与共产主义、三民主义与自由主义、三民主义与中国传统的关系问题。在现实政策层面，它也不能解释为何要反共，为何要在国难日亟的关头，继续内战，“自己人打自己人”。蒋介石只能故意不顾共产党、红军是有主义、有思想的政治和武装力量的根本事实，而把共产党与红军称之为“土匪”，只能用“服从命令”的训斥，回答蔡廷锴、张学良等的疑问，以摆脱在解释问题上无法回避的窘境。

　　国民党意识形态的另一个致命的缺陷是，它无法在操作层面上，创造出既可以直接为执政党政治服务，又有深厚的理论背景作为支持条件的鼓动性的政治口号。国民党虽然也提出过一系列旨在贯彻其政治主张的政治口号，例如，“崇道德以振人心”，“礼义廉耻，国之四维，四维不张，国乃灭亡”，“建设新生活”，“反共剿匪”等，尽管这类口号尚称简洁，但是，口号的背后却缺乏缜密的义理系统，因此，并不具备震慑人心、凝聚人心的功效。

　　检视国民政府成立后国民党在意识形态方面的努力，可以说基本上是失败的。国民党在很大程度上是一个丧失政治理想、没有精神凝聚力的松散的“政治”集合。促使国民党集合的动力只是利益，而非意识形态。1928年后长期主持国民党党务的陈立夫曾联系国民党的实际，总结了在中国政治生活中发挥作用的三种关系：政治关系、经济关系、同乡同学关系。他认为，在国民党内发生作用的只是经济关系和传统的乡谊关系。参见刘恭：《我所知道的“中统”》，载全国政协：《文史资料选辑》第36辑，文史资料出版社1980年版，第68—69页。此番言论，乃是长期身处国民党上层统治集团，深知国民党性格的陈立夫，对国民党所作的坦率解剖，非外人所能体察。

　　这样，尽管国民党在1928年统治中国后，竭力以三民主义为价值符号构筑党化意识形态，但因其理论的内在矛盾和与现实的严重脱节，使得三民主义最终无法发挥整合社会的作用。三民主义就成了国民党维护“一党专政”，镇压异己的一根大棒。由于取得政权后，国民党在民族、民权、民生三方面都未有实质性的进展，其标榜的“建设三民主义新中国”就成了一句空话。

　　行政机构的建立与社会控制的强化

　　传统社会向现代社会转变，反映在政府行政机构方面，就是职责分明、分工精细的官僚组织在承担组织社会生活方面发挥越来越重大的作用。由官僚（科层化）组织征集、配置社会的政治、经济资源，逐渐代替皇帝、家族依据个人兴趣、爱好对社会生活所进行的干预，是促成后发展国家的现代过渡的重要条件。

　　南京国民政府成立后，对政府行政机构进行了广泛的改革，国民党的党治模式对行政组织的构成和功能具有广泛的影响。

　　1928年8月，国民党二届五中全会在南京召开，会议通过了《政治问题案》，决定依据国民政府的建国大纲“设立司法、立法、行政、考试、监察五院”。参见《中国国民党历次代表大会及其中央决议资料》（上），第535—536页。行政院下辖内政、外交、军政、财政、农矿、工商、教育、交通八部，并设立参谋部、训练总监部、军事参议会和建设委员会、设计委员会、侨务委员会、蒙藏委员会及其他特种委员会，为国民政府直属机构。10月8日，南京国民党政府颁布第三次修正的《中华民国国民政府组织法》，规定“国民政府以行政院、立法院、司法院、考试院、监察院五院组织之”。五院制是基于孙中山有关权力制衡的思想而设立的。在理论上，五院只是分工负责的范围各异，其权力则是平行的。但在实际运作上，行政院的职能最为广泛。

　　国民政府的五院制在形式上体现了权力互相制衡的原则，但在实际运作中，权力仍高度集中于个人。国民政府主席虽是国家最高元首，但国民政府主席一职的权限却因人而异，其权限可随一人之进退而增减。1928年2月至10月，谭延闿担任国民政府主席，主席一职形同虚设。但1928年10月由蒋介石担任国民政府主席一职后，其实际职权“较总统制国家之元首有过之而无不及”。董森：《战前之中国宪政制度》，台北：世界书局1968年版，第98—99页。1931年12月至1940年，林森担任国民政府主席，

　　国民政府主席一职只是礼仪性的荣誉职务。然而蒋介石接林森任国民政府主席后，

　　权力则集中于国民政府主席一身。

　　国民政府行政机构受到党治模式的严重影响。作为一个社会动员型的政党，国民党在1928年后试图振作其“动员”特质，但是又力不从心，这就使党的机构与行政机构的关系经常处于矛盾状态，影响了行政机构的正常运行。

　　建立政府行政机构是组织社会经济、政治生活的客观需要，通过政府行政机构的运作，国民党向公众公开显示出自己的权威，但在社会生活的潜层，还有一种以确立、巩固国民党权威为目标的秘密政治组织的广泛的特殊活动。1928年后，蒋介石为了应付南京国民党政权所面临的三重挑战，建立并逐渐扩大了直接从属于其个人的秘密政治组织，通过打击反对力量，强化个人权威，实现国民党对社会的全面控制。

　　1928年国民党中央组织部调查科成立，标志国民党秘密政治组织大规模活动的开端。1932年在调查科基础上，成立了“特工总部”。同年国民党开始推行保甲制。1932年3月1日，由蒋介石亲自主持，“三民主义力行社”在南京秘密成立。不久，一个以“三民主义力行社”为核心，以“复兴社”为中层，以“中国文化协会”等组织为外层的秘密政治组织在政治、经济、文化、教育、社会生活各个领域迅速扩大活动。国民党秘密政治组织重视运用公开的意识形态宣传手段和秘密的恐怖活动来扩大蒋介石的个人权威，一方面，大量创办刊物；另一方面，施用赤裸裸的暗杀、绑架等暴力手段打击中共和民主派人士。同时还监视国民党内的反蒋力量，并对华北的日帝活动进行调查。

　　国民党秘密政治组织的崛起与30年代初中国所面临的复杂国际环境以及国内矛盾有密切关系，它是蒋介石民族主义畸形发展的产物。

　　30年代初，随着民族矛盾日益加剧，蒋介石在继续强调中国传统的同时表现出对法西斯主义的兴趣。在蒋介石的鼓励下，国民党内兴起一股模仿德、意法西斯的广泛政治活动。一批蒋介石的学生、亲信攻击由非蒋分子控制的部分国民党组织和行政机构“腐败、争权夺利、效率低下”，散布“在中国实行民主还不成熟”的论调，鼓吹以暴力、恐怖活动和中国传统文化振作国民党、“复兴民族和民族文化”。与此同时，部分具有民族主义色彩的知识分子一度赞同国民党为加强权威而采取的措施，认为在内忧外患的环境下，强权政治或许是抵御外来侵略的有效途径。国民党秘密政治组织就是这样借助于民族主义旗帜发起了以暴力教化为中心内容，旨在巩固国民党统治的“民族复兴运动”。

　　蒋介石企图以秘密政治组织的活动强化社会对国民党权威的认知，虽然取得一定进展，但其成果是有限的。

　　首先，蒋介石缺乏可以广泛动员的政治资源。国民党的秘密政治组织的核心是仅听命于蒋介石的一个排他性的小集团。国民党内的其他派系和国民党军队的非蒋军事实力派基本被排斥在外。在知识分子中，除了部分参加秘密政治组织的人之外，涉入期间的许多人只是基于民族主义而寄予同情，而非真正赞同秘密政治组织的所有活动。至于自由派知识分子则根本反对极权主义的舆论宣传和活动。广大的工人和农民阶层，对蒋介石及其小集团的秘密活动基本处于隔离状态。

　　其次，国民党秘密政治组织从事社会控制的技巧十分粗糙。

　　再次，国民党无法解释三民主义与法西斯主义的关系问题，因而对国民党政权的意识形态的合理性构成了很大冲击。

　　又次，秘密组织的活动处于隐蔽的地下状态，与政府行政机构的活动无法有机结合，难以依靠政治机构的配合。

　　最后，30年代中国中心城市的社会自治程度逐渐提高，人数众多的自由职业者的多元价值取向与“领袖至上”的一元价值取向存在严重冲突，秘密政治组织所普遍施用的赤裸裸的暴力、恐怖手段，难以得到中产阶级的认同。尽管经由蒋介石及其秘密政治组织的积极策划，30年代中国社会一度出现极权主义的社会氛围，公众在社会生活中确实加强了对国民党的认知，然而这种认知的效果是负面的，国民党并未真正实现对社会的全面控制。

　　专家参政：政治参与的有限度开放

　　1928年至1937年，是国民党厉行党治统治的时期，然而就在这10年，国民党也并非完全拒绝进行任何政治变革，只是较大地限制了变革的范围、规模与速度。蒋介石在不涉及基本政治结构的前提下，变通地、有限度地对政治参与做了局部开放。

　　在对待政治参与的问题上，蒋介石基本上持怀疑和否定的态度，除了对西方民主政治缺乏全面认识的因素外，更重要的在于他认为，自由主义、民主政治不适合中国国情，如果“简单照搬”，中国必然“天下大乱”，国民党的统治地位将受到严重威胁。因此自1928年蒋介石实际控制国民党和国民政府后，在他的指使下，黄埔系少壮派军官和陈立夫控制的部分文化界人士长期散布“民主政治不适合中国国情”的论调，甚至引述德、意法西斯主义攻击英、美民主的言论作为反对在中国开放政治的依据。尤其日本侵华步伐加快的30年代初、中期，部分自由派人士也对在中国实行民主政治的前景表示忧虑，更成为蒋介石排斥民主政治的重要借口。

　　但是“五四”以后，中国社会要求实现政治民主化，并非是缺乏基础的少数人的局部活动，除了英、美派知识分子基于理念长期不懈努力之外，30年代初，随着党治弊端日益暴露和日帝侵华，全国各阶层、各政党强烈要求扩大民主、开放政治。国民党内也出现了要求结束党治、尽速实现宪政的广泛的政治活动，参见孙科：《集中国力，挽救危亡案》，载《孙科文集》，台北商务印书馆1970年版，第433、434页；另参阅《黄膺白先生年谱长编》上册，第458—460页。在这两股压力下，国民党四届三中全会于1932年12月20日通过决议，开始宪政筹备事宜，蒋介石被迫在开放政治方面作出稍许让步，以纾缓国民党及其政权所面临的内外困境。

　　国民党政治开放的程度和范围是极其有限的，蒋介石严格地把政治开放集中在技术性的外交、经济和教育等领域，其基本特点是，在不触动国民党政治结构的前提下，引入部分非国民党籍的技术专家型知识分子进入国民政府的政治过程。

　　外交方面。1928年后，留用一些长期服务于北洋政府的著名外交家如顾维钧、施肇基等继续担任中国政府驻国联和驻美使节。1934年征用清华大学历史教授、主张集权改革的蒋廷黻担任赴苏考察代表，负责改善对苏联关系的特殊使命，继而担任外交部次长。

　　政治与经济方面。1932年11月，旨在改善国民党与知识分子关系的，由钱昌照、翁文灏等主持的国防设计委员会在蒋介石的支持下成立，汇集了一批国际关系、经济、工商、教育、科技领域的著名学者、专家参与改革政治社会、经济的调查、设计工作。参加国防设计委员会的名流学者计有胡适、丁文江、杨振声、张其旳、吴鼎昌、张嘉　、陶孟和、范锐、吴蕴初、刘鸿生、万国鼎、沈宗瀚、王世杰、周览、徐淑希等。1935年4月，国防设计委员会易名为“资源委员会”，停止了军事、国际关系的研究而转入工业建设领域，具体从事经济资源的调查、开发，积极筹划中国的重工业建设。

　　1935年12月，国民政府行政院改组，蒋介石担任院长，下属的9个部长中有3个由专家主持，他们分别是王世杰、张嘉　和吴鼎昌。

　　30年代，蒋介石还派任了一批社会贤达、专家、教授担任立法委员。

　　教育方面。任命、聘请了一批著名学者担任教育部高级官员和国立大学校长、研究院下属各研究所所长。

　　立法方面。1933年1月后，征用一批著名的法学家如吴经熊、马寅初、陈茹玄等参与《五五宪草》和其他法规、条例的制订工作。

　　严格地说，征用一批受过良好教育的技术型专家参与组织经济、外交的工作，这能否称得上是开放政治是大可质疑的。30年代在国民政府中央五院一级担任主要负责人，在地方省一级行政机构担任省长的专家付之阙如。蒋介石引入部分专家进入国民党政治和经济领域，只是对党治国家的粗糙的外部形式所做的若干修饰，对国民党及其政府的决策并不能起重大的支配性影响。但是在另一方面，征用技术专家，毕竟表明国民党的封闭体制已开始有所松动，受过良好教育的专家参与组织社会经济生活，使得经济生活中技术理性有可能得以发挥出推动社会经济、教育发展的积极作用。

　　1928年后，蒋介石试图以党治国家的形式，在内外环境压力下，建立新的秩序，把确立、巩固国民党政治权威视为首要任务，在政策制定和政治实践中表现出一种保留大量传统痕迹又吸取部分西方文明因素的新权威主义与新传统主义的趋向。

　　原名《国民政府权威的建立及其困境》，收入许纪霖、陈达凯主编的《中国现代化史》（第1卷），上海三联书店1995年版，2007年再版