偶看新闻吉吉影音老版本:走向现代学校制度：教育股份制的创新之路
来源：百度文库 编辑：偶看新闻 时间：2024/05/02 06:24:34
第三章 走向现代学校制度：教育股份制的创新之路
第一节 “教育股份制”的历史回顾
一、“教育股份制”及其兴起的背景
“教育股份制”在许多场合，泛指一切以股份或合伙形式筹措教育经费的办学模式，此为广义的“教育股份制”，目前在政府文件中又称之为“股份制办学”。它的组织特征表现为“由多个投资人以股份形式联合出资设立从事办学活动”。这其实就是目前除了捐资型、独资型之外，其他多数非公立学校的资金筹措模式。而在椒江，“教育股份制”还有一种特殊的含义，就是特指“书生教育实业公司”和“书生中学”的运作模式，即狭义的“教育股份制”。它的组织特征是一个双法人结构模式：一个是以办学为目的的股份公司，另一个则是由股份公司投资设立的学校法人。“教育股份制”在目标上力求建立市场化导向的多元投资体制，实现教育的公益性与资本的寻利性之间的统一；在管理上实行双法人制，实现所有权与经营权的分离；在分配上实行股权债权化，股东只拿限定的股息。它既不同于家族办学，又有别于温州的股份制合作办学，后者在本质上是一种合伙办学，学校产权缺乏明确界定。据我们目前所掌握的材料，椒江的“教育股份制”，在其设立之时（1997年），不仅在台州、在整个浙江省，甚至在全国也仅此一例，当然，现在已在全国广泛推广了。本章所述之“教育股份制”，如无特别说明，均指狭义的“教育股份制”。
改革开放以来，社会经济快速发展，对人才的需求持续增长，迫切要求大力发展教育事业。但我国目前的教育投入严重不足，财政性教育经费90年代以来一直低于GDP的3%，并呈逐年下降态势（值得欣喜的是，2001年的此项比例已经上升到3.19%）。由于在短期内增加政府教育投入的可能性不大，因此必须在财政性经费之外开辟其它的教育筹资渠道。非公立学校的建立就是一个重要的筹资渠道之一。在台州，改革开放二十年来经济迅猛发展，从1978年农民人均纯收入不足120元到1996年农民人均纯收入3558元，增长近30倍；国民生产总值1978年不足9亿元，到1996年达486.59亿元；财政收入978年仅千万元，1996年超过24亿元，综合实力由全省倒数第2名跃居到第5名。作为台州首府的椒江区，1995年国民生产总值达50亿元，“八五”期间平均递增33.4%；财政总收入2.97亿元，五年年均递增21.3%；城镇居民年均生活费收入6326元，农民年人均纯收入4764元，比台州平均水平高出10%和30%。个人金融资产的增长加大了社会投资潜力和投资需求，如果有了正确的政策引导，完全有可能使其中的相当份额转化为教育投资。
但是，从民办学校的发展来看，由于学校的办学历史和无形资产都相对薄弱，往往要以加大有形资产的投入来吸引生源，以聘请名校长和名师来增加学校的社会知名度，因此投资额相对较大，动辄上千万元，上亿元的投资也不罕见。这样一来，在椒江这个“大老板不多，小老板不少”的地方，单个投资者往往无力承担这样巨额的投资。而对于即使有资金实力的投资人，由于数额巨大，风险难以控制，导致他们常常裹足不前，使得实际进入教育投资领域的资金远小于社会上可利用的资金存量。
当时民办学校办学主体的主要类型是以一个或少数几个私人资本联合构成的办学主体。他们的办学资本或者来自企业经营资产或者来自个人金融资产。如果是前者，在学校与投资者没有形成一种责任有限的法律关系时，所办学校不但要承受教育服务市场的竞争压力，而且还受到投资者企业经营风险的影响，使学校办学经费的稳定增长缺乏制度保证；如果是后者，在学校法人身份不明确的情况下，化解资本寻利性和学校公益性之间的矛盾也没有制度上的保证，从而既不能有效防止有人以办学为名，行营利之实，同时又可能在规范办学行为时挫伤大多数投资者的办学积极性。至于投资人过深介入学校管理，干扰学校正常运行的现象，更是难以克服的普遍现象。
台州作为企业股份合作制的发祥地，[①]早在八十年代就有许多私营企业选择了股份合作制的组织形式，并取得良好的经济效益。到了九十年代，以有限责任为法律特征的股份制（有限责任公司）成为当地股份合作经济发展的一个重要方向，股份制在资本积聚上有着比股份合作制更高的效率，并且所有权和经营权相分离这种组织形式割断了所有者和经营者之间的直接联系，既能赋予经营者充分的自主权，又能切实保障所有者的权益，更重要的是使企业得以突破合作制固有的封闭性，从而实现在更大市场空间的资源优化配置。股份制在椒江经济活动领域的成功实践，再加上当地民办振华中学、育英中学的办学经验，启发了椒江教育局领导的思路：通过政策引导，开发民间教育投资潜力，利用资本的寻利性为加快发展教育事业服务。循着这个思路，同时考虑到教育活动的特殊性和规范办学的长远需要，于是就有了“教育股份制”的设想和实践。
椒江区教育局于1996年10月提出了“教育股份制”的构想，并组建“书生教育实业有限责任公司”和“书生中学”开展方案可行性论证。1996年12月，“书生教育实业有限责任公司”成立，同时“书生中学”也开始筹建。1997年9月，以我国著名教育改革家魏书生为校长的“书生中学”开学。“书生中学”自创办以来取得了良好的社会效益，为缓解椒江教育机会紧缺作出了贡献。在短短两年半的时间内（到1999年底），书生公司净资产由620万增加至1700万，通过融资，对书生中学的投资也由首期的1200万增加至目前的5400万，在校学生总数1346人，按椒江区各年级预算内生均经费（98年）加权计算，相当于节约年度财政经费130万。在此基础上，政府投资2000万组建椒江教育发展公司，对实行“教育股份制”改造的学校发挥融资作用，目前进入这一模式运行的学校总资产已经超过一个亿，国有资产的财务杠杆作用达到一比五以上。 “书生教育实业有限责任公司”以投资办学、服务教育为业务主营范围，在教育产业发展的道路上开拓了一条有“书生”特色的道路。
但是，以往对“教育股份制”意义的认识，重点集中在它在筹措非学校办学经费的优势上，那么，随着社会经济发展和政府财力的增强，“教育股份制”是否就要退出历史舞台呢？答案显然是否定的，因为“教育股份制”的价值不仅仅只是筹资功能。因而对“教育股份制”的历史意义进行重新认识是非常有必要的。
二、“教育股份制”的经验
“教育股份制”从创立到现在，在经过创立初期的兴奋与喜悦之后不久，1998年由于中考成绩不理想，市场信心受到严重挫伤，加上当时书生中学管理上存在的一些问题，导致招生形势非常严峻，大有山雨欲来风满楼之势，许多人也产生了“红旗到底能够打多旧”的担心和忧虑。在这样的形势下，椒江教育局没有采取放任不管的态度，而是派出陶仙法副局长去担任书生中学常务副校长（校长是魏书生），调整学校领导班子，加强学校管理和师资建设，迅速控制了局面，学校声誉日渐提高。三年后的今天，书生中学在当地已经完全站稳了脚跟，成为与当地椒江中学比肩的名牌学校，实现了成为“老百姓的名牌学校”的办学理想。2002年在校学生达2700余人，其中高中22个班，初中26个班，首次实现当年收支平衡并有节余。
回顾椒江“教育股份制”的办学历程，政府的支持和引导对于民办教育的健康发展是至关重要的。
椒江的“教育股份制”实践，自它诞生之日起就得到了当地政府的大力支持，可以说，没有政府的支持和呵护，“教育股份制”就不可能在椒江站稳脚跟，也不可能对全国的社会力量办学产生积极影响。
1998年2月，椒江教育局决定成立《椒江“教育股份制”办学模式研究》课题组，椒江区教育局长徐正福任课题组长，成员包括教育局领导、教育局各部门负责人和杭大教育系（现在的浙江大学教育系）教师等；
1998年10月，椒江区教育局邀请中国教育学会等单位的专家学者举行课题中期鉴定；
需要特别提及的是，椒江区教育局还在区委和区政府的支持和批准下，对书生公司和书生中学——“教育股份制”的首个成员及其所属学校制定了一系列支持政策：
1．减免土地使用出让金，免收投资方向调节税，免收教育附加费；
2．对外地应聘的教师，由教育局人事科建档和重新建档，在职称、晋升、调资等方面与公立学校教师同等对待；
3．对书生中学高一新生的招生与公立重点中学同样对待，新生可提前录取200名，学校免收资助费，由教育局按公立学校预算内生均经费补给书生中学，对200名以后录取的学生，按每生三年补助600元给书生中学；
4．精心挑选干部，主持书生公司日常行政管理和充实书生中学领导班子，委派原椒江区教育局教科所所长牟振彬担任书生公司总经理、委派椒江区教育局副局长陶仙法担任书生中学常务副校长，主持工作；
椒江区教育局的这一系列政策给书生中学和“教育股份制”的健康发展提供了良好的政策环境，但也引起了一部分干部群众的非议和疑虑，他们认为，这种优惠政策导致学校之间的不公平竞争，不利于市场环境建设，也不能说明“教育股份制”的制度优势。这一批评意见值得认真对待。
对于“教育股份制”的制度优势，在该项研究的中期报告中已经作了充分的阐述，这里只需补充如下的事实：1，在短短两年半的时间内，书生公司净资产由620万增加至1700万，通过融资，对书生中学的投资也由首期的1200万增加至目前的5400万，在校学生总数1346人，按椒江区各年级预算内生均经费（98年）加权计算，相当于节约年度财政经费130万；2，政府投资2000万组建椒江教育发展公司，对实行“教育股份制”改造的学校发挥融资作用，目前进入这一模式运行的学校总资产已经超过一个亿，国有资产的财务杠杆作用达到一比五以上。试想若无“教育股份制”的制度优势，在椒江这个“大老板不多，小老板不少”的地方怎么能吸引如此巨额的民间资金进入教育投资领域呢？
优惠政策是否会导致不公平竞争？由此将导致什么结果？这要结合具体情况，根据实际效果加以判断。首先需要肯定的是，政府制定产业政策的宗旨是为了鼓励竞争、鼓励创新、提高效率、增加供给、推动技术进步，最终给消费者带来更多的物质利益和精神利益。据此加以判断不难发现：在卖方市场中，能够增加供给的产业政策是好的产业政策。因为随着供给的增加，产品和劳务的价格必然下跌，消费者将能以更低的价格获得同样（或更多）的产品和劳务，而生产者则需要不断创新、提高效率以保住市场份额。因此，在卖方市场中，以优惠政策鼓励、支持和扶持新进入者，不但不会破坏正常的市场竞争秩序，恰恰相反，正是这种优惠政策不但立即改善了市场供给，更重要的是，由于市场垄断力量的削弱，将更有利于全部市场主体参与公平竞争。“中国联通”、“中国移动”加盟原来由“中国电信”独家垄断的中国电信市场给消费者带来的电信服务的降价优惠，如果没有政府对“联通”和“移动”的政策扶持是不可能产生的[②]。
在教育服务市场中，优质教育永远是一种稀缺资源。因此，努力增加教育供给，努力增加优质教育供给，永远是政府教育产业政策的核心。就椒江区的实际情形而言，99年“初升高”比例为65.24%，距椒江区2005年的教育发展目标——“初升高”比例85%（也是浙江省的教育发展目标）还有20个百分点，需要年均递增3.3个百分点才能实现，由此增加的基建投资年均超过2000万，是椒江区现行教育财政所无法承担的；另一方面，椒江现有承担高中阶段教育任务的学校8所，其中省级重点中学只有椒江中学一所，年招生数600人，约占初中升学人数的15%，严重不能满足当地群众追求优质教育的迫切需要。在这一背景下，建设能够提供优质教育的学校就成为政府和群众的共识，而要建设这样的学校，大规模的投资必不可少。在政府无力解决的情况下，吸引民间资金成为必然选择。需要特别指出的是，仅从升学需要，缓解财政压力的目标出发，吸引民间资金投资教育产业也是一个长期政策，由于“教育产业”固有的“高成本、高投资、高风险”属性，如果政府不制定鼓励投资的优惠政策，民间资金就不会进入这一产业，没有民间资金的积极介入，竞争性的市场结构就难以建立起来，学校也就不会因市场压力而更加积极主动地改进教学，提高教育质量，公众也会因此损失更多的选择性和损失更多的接受优质教育的机会。所以，政府制定相关产业政策支持“教育股份制”的发展，不但在实践上确实给当地群众带来了更多更好的教育机会，就是在理论上也能得到有效的论证。
在宏观层面分析政府对“教育股份制”的政策支持，其合理性能够得到更好的理解。“教育产业”作为21世纪的战略产业，在产业结构调整中是一个需要重点扶持的对象，与此相关的政策目标是“积极扩大教育规模，努力提高教育质量，全面推进以培养学生创新精神和实践能力为核心的素质教育”，以保证我们国家在下个世纪的“国家竞争能力”。从这一政策目标出发，政府通过制定优惠政策以实际行动表明了她落实“教育优先发展”战略的坚定态度和坚强决心，由此传递的政策信息，是民间资金进入“教育产业”最有力的信心保证。这种产业政策也是东亚国家在战后迅速崛起的共同经验（青木昌彦等，政府在东亚经济发展中的作用，中国经济出版社，1998.2）。
第二节 “教育股份制”的理论价值
一、“教育股份制”的制度分析
“教育股份制”是在考察了经济上的“股份制”的制度优势、尤其是“股份制”在筹资方面的优势之后，结合了教育自身的特殊属性演变而来的。有关“教育股份制”的制度分析，在“椒江教育股份制办学模式研究”课题组的中期研究报告――《开发民间教育投资法办的新探索――椒江“教育股份制”研究报告》中已有经典的论述，这里摘录如下：
股份制作为资本组织形式在积聚资本方面表现出来的高效率是建立在以下一些重要的制度优势基础之上的。
第一是它的风险分散机制。股份制把经济活动中面临的巨大风险从单个或少数几个人身上转移到一个数量足够大的群体――全体股东身上。这就使得单个股东承担的投资风险大大减少。而随着投资风险的减少，投资人的风险态度也会随之改变，从而极大地开发出整个社会的投资潜力。
第二是它的风险锁定机制。当股份制选择有限责任制为它的实现形式时，单个投资人所承担的风险不但大大减少，而且他面临的最大风险也仅以他的出资额为限。这使得投资人有机会作出新投资选择以纠正或弥补错误决策的结果，从而有交地保护了社会的投资潜力。
第三是它的经营决策体制。在以股份制有限公司和有限责任公司为代表的现代股份制的组织形式中，股东大会、董事会和经营者之间规范化的授权与被授权、委托与代理关系，既体现了投资人所有权基础上的目标决策权，又体现了由专业化分工和社会进步所带来的知识分布不均衡以及由此必然产生的由专门经营人员行使经营决策权的要求，最大限度地开发和利用了社会的知识和智力资源，使一般普通投资者都能超越自身经验的局限而分享由知识进步和社会发展带来的利益。
第四是它的产权运作体制。与其它经济组织相比，“同股同权”的产权特征不但体现了风险与效益平衡的市场经济法则，更重要的是，与传统的误解相反，“同股同权”的产权制度不但不是什么“资本对劳动的控制”，恰恰相反，它所反映的是体现为投资机会判断和决策这种复杂劳动对于简单可替代劳动的相对优势。它的第二个产权特征是产权系统的开放性，包括由股份转员的变化和由增资扩股产生的结构的开放性既保证了市场经济中资源的有效配置，同时也是实现投资人自由意志的制度保证，对经营者也是一种有效的监督和制约机制。
股份制在经济活动中所体现的上述制度优势，在教育投资领域也能得到同样的体现。
第一，“教育股份制”能够极大地调动公众教育投资的积极性，合全社会教育投资的整体能力大大提高。书生中学预期总投资4100万元（二期投资实际已达到4800万元），首期投资1200万元，在椒江区当前的财政体制下，政府可支配的财政性教育经费在最近若干年内都无法满足这一投资需求。但是，在选择了“教育股份制”这一办学体制后，1200万元的投资需求在转化为股份后又得到了充分的细化，如此投资的风险和对单个投资人的经济实力的要求大大降低，这样就有效地调动了社会力量投资教育的积极性。
第二，随着国家教育事业的发展．教育供给稀缺性缓解，由此导致非公立学校在两个方面长期面临严峻的资金压力。一是教育服务市场竞争的加剧、非公立学校的学杂费水准将不可能再出现象早期发展时期的跃升，特别是由于目前收费水平定位普遍较高，价格竞争．不可避免。二是由于教学设备更新、教师工资提高、学校环境改善等等所产生的对教育支出持续增长的要求，又使非公立学校保持收支平衡的努力困难重重。与其它非公立学校教育投资体制相比，“教育股份制”在这方面也显示了独特的制度优势。首先，“教育股份制”不存在还本压力，这就使它可以一开始就将收费水平定得较低，既有利于改善生源质量，又有利于扩大生源数量，由此实现的良性循环使学校的学杂费收入能呈稳定增长的态势。其次，“教育股份制”所具有的增资扩股的可能性。使学校发展所需的专门项目资金能比较有保证地得到满足，这种宽松的资金供给环境是其它非公立学校难以企盼的。再次，由《公司法》规范的股份公司的财务制度和分配制度，也使学校正常运行所需的经费获得制度上的保证。概括以上几点，“教育股份制”这种办学体制为学校的健康发展提供了安全稳定的资金环境。
第三，“教育股份制”的组织形式为明确学校法人身份，保证学校按教育规律自主办学提供了制度保证。由于长期计划体制的影响，在政府官员和一般公众的思维中，学校应该是具有独立法律身份的“学校法人”的观念非常淡薄，这是政府以及其它非公立教育投资人自觉或不自觉地过深介入学校内部管理活动的重要文化背景，也是目前非公立学校投资人和校长之间产生诸多矛盾的重要原因。改革开放以来，虽多方面探索落实学校的办学自主权，并也郑重写入我国《教育法》的有关条文，但终因缺乏相应的制度创新而难见实效。原以为非公立学校的出现在这方面能够有所作为，哪知实际情况恰恰相反，它们比公立学校更加缺乏办学自主权。这也是导致非公立学校校长频繁更迭的一个重要原因。直到“教育股份制”的出现才为解决这个问题提供了新的契机。
在“教育股份制”中，股份公司作为满足投资人投资欲望的资本中介组织，凭借《公司法》的法律规范割断了投资人与学校之间的直接联系，任何一个投资人都不得以个人身份直接干预学校活动。从而化解了普遍存在中国民众潜意识中的“所有权情结”。从“所有权”到“收益权”的转变使明确学校法人身份有了观念基础，落实学校的办学自主权就成为全体投资人的共同意愿，因为非如此就不能保证他们“收益权”的实现。于是，具有法人身份的学校就成为“教育股份制”的必然选择，而学校法人身份的确立也使学校的办学自主权有了制度保证。
明确学校的法人身份。其意义并不仅限于学校办学自主权的落实。根据法人的法律界定。法人有自己的独立财产并且与投资人的其它财产相分离。正是这种保全机制使学校避免受到投资人其它经营风险的牵累。不难看出，其他没有明确法人身份的非公立学校难以回避此类池鱼之灾。
五年过去了，上述论断现在看来仍然没有过时，而对“教育股份制”的意义和历史价值又有了新的认识。
二、“教育股份制”：一种有效的产业运行模式
用产业经济学的分析框架探讨教育发展的理论和实践问题是20世纪末教育发展研究的重要学术进展，相关的研究和实践强烈地冲击和极大地丰富了传统教育经济学的理论观点，为建立新的、具有更强解释效力的教育经济学理论提供了新的学术视野，而椒江的“教育股份制”实践及其理论研究是其中的一个重要组成部分。
纵观我国教育发展的历史，教育的发展模式始终受经济发展模式的制约，国家的基本经济制度决定了教育的运行机制。随着社会主义市场经济的确立，市场机制在资源配置中发挥基础性作用的地位得以确立，在教育资源配置中也发挥着日益重要的作用，正是在这样的背景下，利用“股份制”这种市场化的资源配置方式用于教育资源的市场化配置就具备了制度上的可能性，而它的成功实践则开创了20世纪90年代中国大陆教育产业新的运行模式。
教育产业，就其经济学本质而言，是“关于教育活动的组织体系”或“关于教育活动的专业化社会分工体系”[③]。学校或其他教育机构作为教育产业的生产组织，其产品就是教育服务。在这个意义上，教育产业的运行与是否选择市场机制并没有必然的联系，作为一个显见的事实，在改革开放以前，尽管计划机制是资源配置的基本方式，但教育产业仍然存在，只不过是按以计划机制运行罢了，一些研究者没有注意到这一点，所以才会误认为只有在市场经济中才能谈论产业问题，或只有营利活动才是产业讨论的内容，都是犯了概念理解的错误。但是，由我们前面所正确揭示的关于产业的经济学本质，却意味着，有效利用市场机制是产业发展的大道，因为只有市场机制才能最有效地促进社会分工的深化，有效提高人类活动的效率。
在产业经济学意义上研究教育产业的产业属性，在上个世纪90年代末关于教育产业的讨论中是一个基本被遗忘的问题，这就限制了问题研究的深度，不能不是一个重要的遗憾。到目前为止，这方面的研究还基本没有展开，以下只是在这个方向上的初步探索：
第一，“教育产业”既是劳动密集型产业，又是资本密集型产业，同时还是技术密集型产业。在其它产业中普遍存在的生产要素替代现象，在“教育产业”中并不明显。这就使得“教育产业”的生产成本持续递增，因而对资金有持续增长的需求。由此产生的必然结果是“教育产业”服务价格的持续上涨，导致政府无力独家购买全部教育产出，这也是自上个世纪六十年代开始的教育成本分担运动的重要原因。
第二，在一般的生产活动中，无论是物质产品生产还是服务产品生产，各个生产环节、各种生产要素对最终生产成果的贡献通常可以得到明确或比较明确的说明，但在“教育产业”中，教育服务和教育成效之间具有很大的不确定性。我们无法在学生的成就和教师的工作、教学的措施、环节之间找到一种明确的因果关系。这就使得学校品牌成为家庭选择学校时的主要依据。而非公立学校要形成品牌效应，在办学初期就必须进行大规模的投资，引进先进的教学设备和优秀的教师队伍；在以后的办学过程中，还得不断投入大量经费以维持学校的生存发展。因此非公立学校往往投资规模较大。
第三，“教育产业”是高风险产业。投资教育的风险有多种。对以“人力资本”增值为目的的投资者来说，由于教育的周期长、显效慢，这决定了教育成果的模糊性。受教育者及家庭投资教育既要付出为数不小的经济代价，又因为受教育而失去了本可以创造的经济价值即教育机会成本，但他们投资的未来收益却是不确定的。也就是说，他们的付出和将来所能得到的回报未必就是等值的。这样的投资可谓是高风险的投资了。而对于不以“人力资本”增值为目的的投资者来说，他们的风险主要体现在以下两个方面：一是进入壁垒相对较低，使已经进入者时刻面临市场被新进入者蚕食的威胁，不确定因素太多，难以保证稳定的投资收益；二是退出成本高，投资人因任何原因想退出这一产业时，由于受现行法律、法规的限制，资产流动性差，变现能力差，使投资人的财产权利难以得到有效保障。
与其它产业相比，“教育产业”具有“高成本、高投资、高风险”的产业属性，这与人们流行的看法有很大的距离。
用教育产业的观点分析教育发展的问题，寻找有效的产业组织形式就成为推动产业发展极其重要的环节，按照新制度经济学的观点，乃是保证产业持续发展最重要的制度创新问题。对于教育产业的发展而言，什么样的生产组织形式是有效的？这个制度经济学的核心问题，也是民办教育发展实践的中心议题，在椒江“教育股份制”的实践和理论研究中得到了初步的答案。
根据教育活动的特殊性，在教育产业的发展中，一种有效的生产组织形式需要满足以下的条件：
第一， 它必须是一种有效的资本组织方式，否则，产业的发展会因为投资不足而裹足不前，这一条我们不妨将其称为“资本约束条件”；
第二， 它应该是一种符合专业化分工原则的生产组织方式，否则，效率的缺失会使产业组织因缺乏市场竞争力而被淘汰，这一条我们可以称之为“管理约束条件”；
第三， 它应该是一种稳定的财产组织方式，使利益各方因产权受到的激励和约束正确地导向长期利益的追求，否则，急功近利会使产业组织难以可持续发展，这一条我们称之为“产权约束条件”；
“教育股份制”符合这一组约束条件，它的成功在理论上是可以预期的，书生中学和书生教育集团的成功实践以及全国范围内大量的成功案例都有效地支持了上述判断。到目前为止，把“股份制办学”作为鼓励社会力量参与办学的主要形式之一写入政府文件已经成为各地的政策共识[④]，在这个意义上，椒江的“教育股份制”实践是一项成功的政策试验。特别有意思的是，“教育股份制”虽然诞生在椒江这个东部沿海经济发达地区，但它所具有的“风险分散”和“风险锁定”机制却天然的能够适应中西部地区的市场经济发展水平，因而有着广阔的政策推广空间，这一点已经在相关省、市的政府文件中得到体现。
“教育股份制”，或者更一般的，“股份制办学”为什么受到社会各界和各地政府的普遍欢迎？其根本原因是它的制度设计及由此形成的制度优势，使它作为一种产业组织形式是行之有效的。
三、“教育股份制”体现了市场经济的内在要求
上世纪70年代，鲍尔斯等一些西方学者认为，教育与社会经济和生产的一致性原则是一条基本规律，有什么样的社会经济和生产活动，必然有什么样的教育与之相配合、相适应。自96年开始的椒江“教育股份制”实践为这一理论观点提供了新的案例，表明一种有效的产业组织形式必定与它所处的制度环境是相适应的。
椒江的“教育股份制”能够适应社会主义市场经济发展的要求并在其中获得良好的发展，是因为它体现了社会主义市场经济的内在要求。
“教育股份制”体现了市场经济的法治精神，在它运营的各个层面都受到广泛、全面的制度约束，在这一点上，与民办教育的其它办学形式相比，它在运行上具有最高程度的规范性和透明性。在公司层面，由于投资主体多元化，规范、透明的运作形态成为制度的内在属性，这也是股份有限公司为什么叫公众公司，或者毋宁说为什么公众公司必须选择股份有限公司的原因所在。尽管有限责任公司的规范化程度和运行的透明度不及股份有限公司，但其制度设计的基本旨趣依然体现了崇尚规则和秩序的法治精神。
“教育股份制”还体现了市场经济中，作为市场行为主体的自然人和法人必须自主决策的普遍要求，这种行为特征的基础是它的“双法人制度设计”。与民办教育的其它办学形式比较，以“书生教育实业有限责任公司”和“书生中学”为运作模式的椒江“教育股份制”构建了一个“双法人结构”的制度框架，其中的企业法人——书生教育实业有限责任公司和学校法人——书生中学在各自的层面上都能依据市场形势进行独立自主的经营决策，保持对市场变化高度的灵敏性和适应性，而法人在财产上的独立性，使它的民事行为能力和民事权利能力变得更为可信和更具有法律上的真实性。
“教育股份制”所特别为人们称道的资金筹集效率，也体现了市场经济对效率的永续追求。市场经济的效率优势建立在资源自由流动的基础上，而计划经济之所以效率低下的一个重要原因也在于它的微观基础——单位所有制是阻碍资源自由流动的。与民办教育的其它办学形式比较，“教育股份制”在公司层面的股权设计有更大的开放性，它能够便利地通过增资和扩股的形式进行资金的筹措和运作，这也是公司制度的重要优点。另一方面，在筹资和学校教育管理上所体现的专业化分工原则，都使它在多种办学制度的竞争中显示出巨大的综合效率优势。
最后，“教育股份制”作为一种市场化的制度设计，它与其它办学主体一样都是在教育服务市场中进行平等竞争的市场主体，它也需要不断地进行制度创新以保持它的制度优势，椒江“教育股份制”近五年的实践摸索和理论研究表明，“教育股份制”在制度创新方面同样存在明显的制度优势。
“教育股份制”是市场经济的产物，同时也是椒江文化的产物。在第 章中，我们还会回到这个主题进行更深入的分析。
四、“教育股份制”体现“不以营利为目的”的立法宗旨
“教育股份制”作为来自民间的教育创新，尽管在实践上已经取得巨大成功，但理论界对它的合理性与合法性的怀疑一直没有消除，这里除了概念上的误解之外，更重要的原因是对它公开肯定对投资人给予合理回报原则的反对。在持反对意见的人当中，最典型的一种意见就是：《中华人民共和国教育法》第三章第二十五条第三款明确规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”，“股份制”所代表的股权概念，有股份就要分红，分红就是以营利为目的，因此，“教育股份制”的做法是不符合相关法律规定的。事实上，随着椒江“教育股份制”自身的成功实践以及它在全国的广泛传播，“股份制办学”已经被社会普遍接受并被写入各地的政府文件，说明在这种办学组织形式中，资本的寻利性与教育的公益性之间的矛盾在实践中已经得到了较好的解决，人们现在所需要的只是对此作出有说服力的理论说明。
《中华人民共和国教育法》为什么要在第三章第二十五条第三款的规定“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”？这是一个被所有反对给投资人以合理回报的人们有意或无意回避的问题，但却是从理论上论证“教育股份制”和更一般的“合理回报”的合理性的关键所在。
一般说来，当我们说“不得以营利为目的”从事某项活动时，往往是是出于以下两个方面的理由：在第一种情形，营利目的会损害活动的公正性，借助公共权利从事的营利活动都有这个特点，“假公济私”就是对这种现象的典型概括，所以，现代法治建设和公共行政改革的重要任务就是政府尽可能的从竞争性的市场领域退出，从而杜绝公共权力与个体或组织私利结合的可能性；在第二种情形，营利目的有可能降低或损害消费者的利益，比如在信息不对称时发生的市场交易行为。就教育法的立法宗旨而言，显然是为了防止第二种情形。现在的问题是，由于经济利益乃是人类行为最重要的动机之一，在教育投资领域否认这种动机的合法性，势必减少民间资金的教育投资行为，进而减少教育供给特别是优质教育资源供给！这个结果恰恰是与教育法立法宗旨——增进公众教育福利是背道而驰的！因此，当我们立足于社会整体的教育福利时，如何增加教育供给才是第一位的，至于担心消费者的权利保障，除了增加公共信息服务以减小和消除信息不对称之外，最有效的办法并非是政府直接进行价格和质量监管，而是增加竞争，鼓励更多的民间资金进入教育投资领域，市场经济的竞争机制才是保护消费者利益最有效的手段。所以，只要“教育股份制”能有效吸引民间资金投资教育，投资人获得一定的投资回报就完全是合情合理的，与教育法的立法宗旨也是并行不悖的。
在椒江“教育股份制”办学实践中形成了判断办学者是否“以营利为目的”两个基本判据。
首先要考察办学者的行为是否在实际上促进了当地社会的公共利益，要看他的行为是否提升了受教育机会的总量，是增进了教育公平还是破坏了教育公平，是提高了教育效率还是降低了教育效率。也许有人会认为非公立教育的出现是为经济富裕的人提供了更多的选择机会，因此是以教育公平的破坏。而实际上我们可以看到，我国的教育供给普遍不足，这个不足不仅是质量的不足，更有数量的短缺。非公立教育给社会提供的教育机会并不是一个存量调整和转移的过程，而是一个增量产生和存量增加的过程，是一个典型的帕累托改进过程，因此，也必然是一个教育公平增加的过程。除此之外，非公立教育还能为公众提供更好的教育机会或是增加了公众对教育机会的选择性，使国家能够在教育经费严重短缺的情况下以较少的经费办较大的教育，无疑也使教育的效率大大提高。凡此种种，都说明了非公立学校的公益性在总体上是一种客观现实。
其次要考察的就是资金的分配和使用情况。一般的看法是，如果举办者将在办学过程中形成的收入作为利润向投资人进行分配就是“以营利为目的”。我们认为，这种说法无论在逻辑上还是在实践中都是不成立的。首先，“有某某目的”和“以某某为目的”不能划等号，两者之间有关细微而深刻的差别。因为人的大多数行为是多目标的，只有在单目标的行为中，“以某某为目的”才能成立。因此，即使投资人有营利目的，也不能认为投资人就是“以营利为目的”，因为他可能还有诸如服务社会、实现自身办学理念等其它目的；其次，即使投资人“以营利为目的”，也不意味着他（她）就是那个为现行法律法规所禁止的“举办人”，因为投资人完全可以借助中介组织在实现营利目的的同时而不必成为“举办人”，椒江“教育股份制”的实践已经说明了这种可能性；最后，即便有投资者“以营利为目的”投资办学，我们认为，只要他的办学满足以下条件，那么，是否“以营利为目的”并不重要。
第一，投资人必须保证学校资金“足额、稳定、增长”的需要。“足额”是指学校正常运行经费不能短缺。短缺必定影响教育质量；“稳定”是指学校所需的教育经费到位及时，不应受到学校收费周期的影响，因此必须有足够的资金储备；“增长”则是反映了教育成本变动的长期趋势。而要满足“足额、稳定、增长”的需要，在收益分配上必须做到两点：首先，用于学校正常运行所需的经费必须优先保证，个人分配只能在此之后进行；其次，必须设立学校发展基金，以备不时之需。在这一点上，“书生教育实业有限责任公司”和“书生中学”对收入的分配方法无疑是一种有广泛推广价值的制度创新。
在“书生中学”每年的总收入(包括学费收入、学生资助费、住宿费等)中，首先在公司和学校之间进行第一次分配，其中公司按实际投资的4%获取资本利息，学校则按生均2000元的标准获取人力资本的回报。一次分配以后若还有剩余，则按第一次分配双方所得形成第二次分配比例，由此形成的学校收入部分由学校自由支配，一般按以下次序进行分配：第一级，发放所有教职员工的工资，并保证教职工的工资以不低于公立学校工资上升幅度的平均值上升；第二级，留出学校的正常办公费用，包括学校的水电费、日常的物品开支、教职工的差旅费、函授费等待，这一项的金额应达到工资总额的25%；第三级，减去上述两项之后的余额的40%作为学校发展基金，可用于学校硬件购置和软件投入等，教职工劳保和教师再发展经费可视具体情况而定，如果学校的正常办公经费充足，则纳入正常办公经费，否则在学校发展基金中开支；以上三项全部分配完成之后，最后剩下的余额根据由全体教职工对学校发展基金的集资比例进行福利分配，此即第四级分配。
第二，投资者提供的教育服务必须是保质保量的，能切实提高学生素质、促进学生发展的，其价格必须与这种服务的价值相符。
我们认为，如果投资人能够做到以上两点，就可以认为不是“以营利为目的”了。甚至，我们也无需再去判断投资人是否“以营利为目的”，而只需对学校的资金运行和办学质量进行客观公正的评价，如果是能够保证学校办学资金和办学质量的，则允许和鼓励它的继续存在和发展；反之，如果不能保证学校办学资金和办学质量的，必然无法在教育市场中自下而上下去，即使政策允许它营利，它也必定难以为继了。
一个需要拓展的讨论是，在教育经济学关于教育投资的传统概念框架中， “教育投资”被限定为对“人力资本”的投资，三类投资主体——政府、企业和个人（家庭），尽管各自的投资方式各不相同，表现为公共教育拨款、员工培训和学杂费以及相应的机会成本，但都是为了获得相应“人力资本”的增值。在这个意义上，一切教育投资都是间接投资和非经济性投资，即都不以资本的增值为投资的直接目标，此即所谓的非营利性。[⑤][⑥][⑦]但是，这一分析框架存在着严重的理论和逻辑缺陷，不能说明现实世界丰富多彩的教育投资行为，也限制了政府制定相关产业政策以支持教育发展的可能性。第一，它将非在校学生家庭（约为家庭总数的3/4）和中小企业（约为企业总数的4/5）排除在个人（家庭）投资者群体和企业投资者群体之外，大大缩小了教育经费的筹资空间；第二，它将教育投资的目标限定为非营利性的人力资本投资，抑制了企业进行营利性投资的积极性，降低了投资主体的动机水平和缩小了投资主体的选择空间；第三，它将教育投资的实现形式限定为对教育活动本身的投资，排除了投资主体对教育活动中各种生产要素、环节进行投资组合的可能性，堵死了教育投资进入资本市场的可能性，自我封闭于现代市场经济提供的融资空间之外。为了突破上述教育经济学关于教育投资的“人力资本框架”的思想束缚，需要在现代市场经济提供的制度环境中对上述问题进行更深入的分析。
第一，“教育投资”是否仅限于以实现“劳动能力”再生产或以“人力资本”增值为目的的投资行为？为了说明这个问题，需要对教育活动构成进行更深入地分析。在学校中以“劳动能力”再生产或“人的全面发展”或“人力资本”增值为目的进行的教育活动实际上由两种不同性质的活动构成：一种是教育（教学）活动；另一种是为教育（教学）活动正常进行创造条件和环境的活动，不妨称之为教育（教学）支持活动。显然，与教育活动目标实现有直接关系的只是学校中的第一类活动。与此对应，以“劳动能力”再生产或“人的全面发展”或“人力资本”增值为目的进行的教育投资实际上分配于两种不同的用途，其中获得部分教育投资的后一种活动与教育投资目标的实现并没有必然联系。这个事实说明，教育经济学对“教育投资”性质的界定是不全面的，它并没有客观反映教育投资在教育活动中的实际运行状况，换句话说，“教育投资”中的一个相当份额（基建投资和年度教育经费中除去专任教师人员经费之外的部分）并没有用于实现“教育投资”目标的直接用途。实际上，以上说明在各级各类教育组织的年度教育经费支出构成统计报表中乃是一个显见的事实。
在“教育投资”中存在“非教育性投资”，这是一个重要的事实。对于“非教育性投资”，更多地利用市场机制进行运作与教育的“非营利性”并不矛盾。
第二，教育投资是否能够为以资本增值为目标的投资行为提供活动空间？根据上面的讨论，至少在“教育投资”中的“非教育性投资”领域，以资本增值为目标的投资行为（“营利性投资”）是有生存空间的，事实上，以高校后勤社会化为代表的同类改革，就是此类投资行为的典型案例。现在要进一步讨论的问题是，在“教育投资”的“教育性投资”领域，以资本增值为目标的投资行为能否介入？为了回答这个问题，需要澄清人们在教育法及有关法规上的一些模糊认识。《中华人民共和国教育法》第二十五条第三款规定：“任何个人和组织不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”“不得以营利为目的”，意味着投资人不得将举办学校作为营利之手段。那么，如何判断投资人是否“以营利为目的”呢？按照通常的理解，如果投资人因办学而直接获得经济利益，那就是“以营利为目的”。我们认为，这种理解无论在逻辑上还是在实践中都是难以成立的。首先，将行为结果解释为行为者具有追求该结果的动机，在逻辑上不成立；其次，即便投资人“有营利目的”，也不能认为投资人就是“以营利为目的”，“有某某目的”与“以某某为目的”不能划等号，因为人的大多数行为都是多目标的，只有在单目标行为中，说行为者“以某某为目的”才能成立；再次，即便投资人“以营利为目的”也不意味着他（她）就是那个为现行法律规定所禁止的“举办者”，因为投资人完全可以借助中介组织在实现营利目标的同时而不必成为“举办者”，椒江“教育股份制”的实践已经说明了这种可能性；最后，即便有投资人“以营利为目的”投资办学，只要他提供的教育服务与这种服务的价格值价相符，能够满足公众多样化的教育需求，那么，我们有什么理由，又有什么必要将其看成洪水猛兽呢？难道通过教育营利比通过餐饮业营利或者通过娱乐业营利更不能容忍吗？通过以上四个方面的分析，说明我们完全可以以更客观和更宽容的心态吸纳更多的投资人进入教育投资领域，只要这种进入能够增加教育供给、改善办学条件、满足人民群众日益增长的多样化的教育需要。
如果我们进一步解放思想，一切以增加公众的教育福利为依据，同时充分发挥市场经济对公民自由意志的表达功能，“以营利为目的”的办学行为应该也是能够接受的。事实上，“营利性学校（教育机构）”在许多国家也是一种合法存在，我们没有必要对此谈虎色变，痛心疾首，关键还是看它是否增进了公众的教育福利，或者是否满足了“三个有利于”。 至于一些人妒忌民办学校的投资人既“营利”由不纳税，这一方面是要加强制度建设，但在现阶段将其视同产业扶持政策也完全是合情合理的。
如果以这一理论观点去看待形形色色的教育投资行为，就不必再费心地去判断投资人是否“以营利为目的”，比如在各个层次开展的教育培训、以各种形式举办的学校——“国有民办”，“民办公助”，“合作办学”，“合资办学”，“教育股份制”等等；也不必画地为牢，非要投资人对人力资本进行投资，比如“后勤服务社会化”、“项目融资（BOT）”、等等；更不必拒绝进入证券市场融资，比如“英豪科教”、“科利华”、“陕西金叶”等等；只要这种投资能直接或间接地有利于“教育产业”的发展，都应该受到相关产业政策的支持和鼓励。
第三节 “教育股份制”与“现代学校制度”
对于“教育股份制”的实践，人们更多的是把它看成是一种有效的资金筹集方式。前面对“教育股份制”的制度分析表明，在以“教育股份制”进行教育筹资的制度设计中，股份制的形式决定了办学所需资金可以被细化为数额相对较小的股份单位，投资人可以根据自己的资金实力和对收益预期的判断，自由决定股份购买的实际数量，股东们所承担的责任与风险也按投资人的意愿受到控制。同时，由于单个投资人所面临的最大风险仅以他的出资额为限，这样就大大提高了全社会投资者的热情，也大大地扩大了潜在投资人的规模，可以有效地聚集民间闲散资金，形成了集小钱办大事的局面。股份制的这种功能早在200年前就已经被马克思指出：“假如必须等待积累去使某些单个资本增长到能够修建铁路的程度，那么，恐怕直到今天也没有铁路。但是，集中通过股份公司转瞬之间就把这件事完成了。”
现在看来，椒江“教育股份制”实践更加重要的价值还不在于筹资方面，至少在推进学校法人制度建设方面、在给予教育投资人“合理回报”的制度设计方面，都是非常有价值的原创性制度创新，但它最重要的历史贡献也不在这里，而是通过实践向世人表明，以“政府退出教育活动微观层面”为基本特征的“现代学校制度”在理论和实践上都是完全可行的。
一、“教育股份制”与“教育民营”
民办学校的实践说明，在学校层面，特别是就单个学校而言，对学校的管理完全可以“去行政化”，既学校完全有能力面向市场自主办学。现在把这个问题推进一步：在超学校层面，政府可以更多的退出教育活动的微观领域吗？在非义务教育领域，政府愿意让更多的学校面向市场自主办学吗？政府应该如何重新定位才能最有效地担负起她的公共管理职能？对这个问题我们目前已经有一种官方的说法，叫做“以政府办学为主体、公办学校和民办学校共同发展的格局。”按此制度设计，“以政府办学为主体”，意味着民办教育在中国大陆的发展已经事先设定了数量界限，民办教育只能处于补充和配角的地位。这种观念的合理性是值得怀疑的。
对于中国大陆的民办教育而言，当前的政策、法律环境无疑是建国以来最为宽松也最具建设性的。但是，站在全社会的立场上，我们需要考虑更为长远的制度建设问题：在理论和实践否定了在中国大陆和世界其它国家的“国家垄断教育”的制度试验之后，作为目前学界主流意识并为政府倡导的“以政府办学为主体”的合理性在哪里？办学体制改革的目标模式难道就是建立“以政府办学为主体，公办学校与民办学校共同发展的格局”吗？是否还有其它目标模式可供选择？搞清楚这些问题，与讨论民办教育发展中面临的具体政策、理论问题具有同样的重要性和紧迫性。
从近代教育发展的历史来看，世界各国公立学校的设立，一是为普及义务教育服务，二是为了提供更多的教育机会以促进社会公平的实现。就实践结果来看，公立学校对于加速普及义务教育确实是发挥了极其重要的作用，应该说，前一个目标已基本实现；在第二个目标上，公立学校（政府办学）的设立只是在人类社会追求“教育机会均等”的历史进程中基本解决了入学机会平等的问题，而对于“为每一个公民提供同等受教育机会”这一更具实质性的价值诉求来说，并不是一个成功的社会实践。不说在中国大陆公立学校系统中普遍存在的地区差距和城乡差距，就是在西方发达的市场经济国家中，公立学校在教育质量方面普遍不如私立学校、公立学校之间也同样没有解决城乡差距和地区差距的问题。世界各国的教育实践表明，公立学校（政府办学）的价值主要体现在一个国家或地区教育发展的早期阶段，通过政府的力量可以迅速地设立大量的学校，而一旦学校设立之后，政府办学（学校公营）的制度优势，无论在理论上还是实践上都没有得到证明。恰恰相反，公立学校给人们的印象是保守、僵化，并成为低效率的代名词。公立学校（政府办学）的这种局限性与国营企业一样都是源于“国营”和“公营”体制的内在约束，这一点在市场经济和计划经济的历史性竞赛中，已经从理论到实践都有了明确的结论，那就是公营不如民营，计划经济不如市场经济。教育活动尽管有其特殊性，但这种特殊性只是体现在教学过程中，而在组织层面，学校的行为决策、资源配置以及与外部世界的价值交换等方面，学校与其它的经济组织相比其实并没有什么实质上的不同，它也是通过向社会提供服务产品——教育服务，来换取学校生存与发展所必须的各种资源。因此，“公营不如民营”的结论，不但为西方发达的市场经济国家的教育实践所支持，而且在理论上也是成立的。至于当前中国大陆最好的学校均为公办学校这一事实，我们可以从两个方面去理解：其一，谁能断定这些目前最好的公办学校如果转为民营不会表现更好呢？其二，由于相当数量薄弱学校的存在，使得“公营”优于“民营”或“私营”的推理在逻辑上不可能成立。
那么，什么是“教育民营”呢？它是指由非政府组织和公民个人对学校及其它教育机构进行管理和经营的一种教育制度。它不涉及产权问题，即无论是公有还是民有，学校及其它教育机构都应该也可以由民间来经营。如此界定的“教育民营”有非常明确的内涵与外延，克服了“民办教育”或“社会力量办学”或“私立教育”在立法上面临的困难，与作为事实描述的“民办教育”相比，“教育民营”既是一种教育制度，也是一种教育理念，就目前的教育现状而言，还是办学体制改革一种可能的的目标模式。在这一制度设计中，对人们现行观念的最大冲击在于，政府应该逐步全面退出教育活动的微观领域，在积极鼓励民间投资教育的同时，把公办学校（为避免讨论的复杂性，此处可不涉及义务教育）也全部交由非政府组织和公民个人去经营。
显然，“教育民营”在观念上是对当前“以政府办学为主体”制度设计的直接挑战。
在理论上否定了“以政府办学为主体”的唯一合理性之后，“教育股份制”完整、规范的制度设计及其成功实践为“现代学校制度”提供了一个可行的制度设计和制度创新的范例。
“教育股份制”所确立的“双法人制度”设计为学校自主办学提供了制度上的保证。
“教育股份制”在公司层面依据股份公司的要求建立了完整的法人治理结构，其中最重要的是形成了公司独立的法人财产并以此作为行使民事行为能力和民事权利能力的权利基础，任何个别投资人除了依据股权透过股东大会影响公司决策之外，已经不可能凭借投资人的身份干预公司的正常经营活动，更别想跳过公司直接影响学校决策，这样就从制度上防止了困扰民办学校健康发展的“董事长-校长难题”的发生，保障学校管理的专业化水准。学校作为独立法人，无论是由股份公司一家投资还是由多个投资人（自然人和法人）联合投资，也形成一个完整的法人治理结构，实行董事会领导下的校长负责制。目前在椒江大力推行的“公办学校董事会”制度就是受此启发而开展的制度创新活动。
与学校法人制度建设紧密相关的民办学校产权问题是自二十世纪八十年代民办教育在中国大陆重新兴起以来人们关注的焦点之一，也是每次民办教育研讨会必然要涉及的重要话题。各界人士之所以对此高度关注，是因为产权乃是行为的基本激励因素，它不但涉及举办者财产权利的界定和实现，而且直接影响民办学校的稳定与发展。在最近《民办教育促进法》的讨论中，民办学校的“法人财产权”已经被正式写入相关条款，这表明“教育股份制”制度设计中坚持的学校法人制度实践已经得到了法律的肯定，与此紧密相关的产权问题的合理解决也露出了新的曙光。
二、“教育股份制”与教育全球化
中国加入WTO为我们认识“教育股份制”开辟了新的学术视野。
根据中国政府的入世承诺，在教育服务市场上我们将以不同方式对四种服务贸易方式做不同程度的开放。中国教育部长陈至立对次所做的说明是：
我国加入WTO对教育服务的承诺是部分承诺，承诺的具体内容如下：在项目上不包括军事、警察、政治和党校等特殊领域的教育和义务教育，即以上领域不对外开放。除上述特殊领域和义务教育外，我方在初等、中等、高等、成人教育及其他教育服务等5个项目上作出承诺，许可外方为我提供教育服务。在教育服务提供方式上，对跨境交付的教育服务未作承诺；对境外教育消费未做任何限制；允许商业存在，即允许中外合作办学，但不一定给予国民待遇；对自然人流动，承诺具有一定资格的境外个人教育服务提供者应中国学校或教育机构聘用或邀请，可以来中国提供教育服务。因此，我国加入世贸组织所作出的教育服务承诺将使我国教育面临许多新的情况。
教育是一项全局性、战略性和基础性工程。因此，我们还必须从经济建设全局的高度来分析加入世贸组织对教育所提出的挑战。加入世贸组织将对我国正在进行的经济结构调整起推动和激励作用。我国的经济结构调整不仅要从我国现代化本身的需要出发，而且要面对入世后世界范围内的激烈竞争。在经济全球化的环境中，有比较优势的行业在入世后将获得新的发展机遇，而那些竞争力不强的行业则将面临巨大挑战。据分析，入世后我国的纺织、服装、轻工、家电、工艺品、建筑等行业将有更大的发展机遇；农业和汽车、化工、机械、电信、医药等行业将面临较大冲击；IT产业和信息服务、金融服务、保险等服务业将在迎接挑战中提高水平。从一、二、三产业来说，我国农业由于生产效率低，面临的形势将十分严峻；加工工业和一般的工业因具有劳动力便宜的优势，入世有利于这类产品出口的扩大；技术含量高的产业，如高新技术产业和汽车制造业等因缺乏竞争力将面临巨大挑战；第三产业将有较大发展。国际竞争的加剧和经济及产业结构的调整变化无疑将对人才提出新的需求。
由此可见，加入世贸组织将使我国教育面临新的情况，对我国教育既带来挑战，也带来机遇。全面、科学地分析机遇与挑战，及时制定正确的对策，才能抓住机遇，变挑战为动力，取得主动权，使利大于弊。
加入世贸组织将给我国教育带来良好的发展机遇。一是将进一步激发人民群众对教育的需求；二是促进我国教育进一步对外开放，更好地学习外国经验；三是有利于吸引海外资金和优质教育资源，补充我国教育资源的不足，促进教育事业的发展；四是在教育领域引入新的竞争机制，推动我国教育改革的深化，使我国教育更适应社会主义市场经济的要求，顺应教育发展的世界潮流；五是对依法行政提出更高要求，推动依法治教水平的提高。[⑧]
中国是一个发展中国家，在一个相当长的历史时期内都会面临资本严重短缺的困扰，在这样的经济结构和社会发展水平上，加快教育发展的迫切愿望常常因经济项目的发展需要而退居其次，中国政府在20世纪90年代初提出的到20世纪末公共教育经费支出达到当年GDP4%的目标就是因此而不能实现。进入21世纪之后，如果我们能充分利用加入WTO的机遇，顺应“教育全球化”的历史潮流，通过共享全球教育资源，将能有效克服加快教育发展和资源短缺的矛盾。
“教育全球化”是全球教育发展中的一个普遍趋势，只是长期以来我们囿于传统观念的束缚对此熟视无睹罢了。
“教育全球化”有三种基本的表现形态，第一种形态是教育资源的跨国界流动，日益壮大的留学生潮是其典型表现；第二种形态是全球性的教育现象，比如义务教育制度；第三种形态是全球教育，基于互联网的现代远程教育使得独立的跨国教育体系成为可能。“教育全球化”的第一、第三种形态与WTO的《服务贸易总协定（General Agreement on Trade in Services,GATS）》中的四种服务贸易提供方式：跨境交付；境外消费；在服务消费国的商业存在；自然人的流动相契合，第二种“全球性的教育现象”则是一种文化现象，是建立在现代教育基本观念全球传播和普遍认同基础上的文化融合现象。
“教育全球化”在中国加入WTO之后为中国教育发展在政府公共教育投资之外增加新的教育资源从而实现快速健康发展提供了新的机会。这些机会的实现有以下几种方式：
第一种方式，外国资本在中国投资办学；
第二种方式，在国外接受正规教育和职业培训；
第三种方式，接受国外教育机构基于互联网的远程教育；
第四种方式，在全球聘请优秀教师；
第五种方式，利用国外知识产权；
以上五种方式又可分为三类，一类以各种教育资源要素的跨国界流动为特征，如第四、第五两种方式；第二类以接受教育服务为特征，如第二、第三两种方式；第三类是以要素的跨国界流动为前提的教育服务提供，即第一种方式。从最有利于中国教育发展和教育资源的综合利用来看，以第一种方式，即吸引外国资本来华办学最为可取，不但可以增加国内的教育资源供给，以及在投资意义上的乘数效应和增加就业等促进经济增长的直接作用，更为重要的是可以发挥“鲶鱼效应”，有助于改善中国教育系统的整体素质，与经济领域吸引外资有异曲同工之妙。
利用全球教育资源以加快中国教育发展是中国在21世纪国家发展战略的重要组成部分，实施教育发展的全球化战略，除了在提高全民族科学文化素质，加快实施扩张国家生存空间的中长期战略的意义上利用国外的教育供给资源之外，发展我们自己的教育产业也是一个重要的出发点，但这需要在理论上突破关于教育产业的流行观念，同时制定切实有效的产业扶持政策。
外资以任何一种方式进入中国教育服务市场的主要目的都是对商业利益的追求，他们在出资的同时所考虑的主要问题之一就是回报问题。而《中华人民共和国教育法》第三章第二十五条第三款明确规定“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校和其它教育机构”。面对这个法律难题，“教育股份制”的做法提供一种可行的思路。在“教育股份制”中，股东入股后，资金的使用权在公司，学校的经营、管理权下放给学校，公司根据学校的办学状况定期支付给股东一定比例的股息并为学校提供办学的硬件设备。这样公司就作为中间媒介隔开了股东与学校，股东仅仅是投资者而非举办者。“教育股份制”在投资回报上不采取分红而采用向股东分配股息的做法，这是行之有效的。这种做法实际上是把股东的投资看作是类似银行的贷款，那么公司向股东支配的股息就类似于学校为了向银行贷款而支付的利息，也就是学校为获得办学资金而必须付出的成本。所不同的只是成本支付的对象由银行变成了个人。事实上，目前国内所有非捐赠性的中外合作办学项目，在收益分配上选择的都是股份制框架，但却缺乏一个统一的说明性框架，正是在这一点上，“教育股份制”严密的法律框架和规范的运作程序成为中外合作办学有效的组织形式。
在教育全球化背景下，“教育股份制”还是进入全球资本市场的有效组织架构，也正是在这个意义上，我们发现了“教育股份制”与“现代学校制度”的内在联系和在全球教育服务市场上更为广阔的发展空间。
第四章 构建现代学校自治制度
法治和市场经济时代的现代学校，是拥有自主管理权和自主管理能力的学校。我国教育法律已经确认学校具有按照章程自主管理的权利，各类学校的自主管理能力也在逐步得到提高。但是，教育法律关于按照章程自主管理的权利还是原则性的规定，有关学校自治的制度还需要进一步完善，在许多方面需要根据教育事业发展进行创新。本章将从以下三方面展开论述，即：
从管理体制上保障学校自治，学校内部自治的制度框架，教育公司举办学校的制度设计。
第一节 从管理体制上保障学校自治
学校教育生活领域是市民社会的重要领域。随着我国教育事业的的大力发展，以及教育法律对学校办学自主权的确认，学校作为市民社会一个重要部分的地位更加凸显出来。
一、社会治理体系中的学校
市民社会一方面自行创造“活的法”（民间法、习惯法），另一方面接受政治国家为其制定的“市民法”（即民法）及其他法律。在法治社会，市民社会是自治的——这种自治可分为个体的自治和群体的自治，其自治的准则包括国家法和“活的法”（民间法）。
市民社会的力量是推进法治进程的重要力量。要培育一个法治社会，务必培育市民社会。培育市民社会的重要内容是培育市民社会的个体和群体的自治能力（包括创造“活的法”的能力和依法自我管理、保护、教育的能力），提高市民社会的法治化程度。前已述及，在法治社会，个人自治、社会自治和国家治理，形成一个多元的社会治理体系。学校在这个治理体系中扮演什么角色呢？
学校在社会治理体系中所扮演的角色是双重的：
一是为个人自治、社会自治和国家治理培养和输送人才，提高民族整体素质（包括治理能力），为法治社会建设奠定文化教育基础。一个人的自治能力主要取决于后天的努力，尤其是在学校所接受的系统教育。各社会组织成员的自治能力，特别是其负责人的组织、协调及其他管理能力，也需要教育的支持。许多专业团体和组织负责人和骨干，必须具有专业的知识权威和管理技能。构成国家机器的公务员及其他公职人员，均需经历良好的学校教育。学校同时通过自己的各种教育活动，直接或间接地影响社会，促进社会的整合与和谐。学校是社会秩序的重要稳定力量。
二是作为市民社会的一部分，自主管理。学校根据其具体条件，可分为具有法人资格的学校和不具有法人资格的学校。《中华人民共和国民法通则》规定，法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。法人应当具有下列条件：（一）依法成立；（二）有必要的财产或者经费；（三）有自己的名称、组织机构和场所；（四）能够独立承担民事责任。具有法人条件的事业单位、社会团体，依法不需要办理法人登记的，从成立之日起，具有法人资格；依法需要办理法人登记的，经核准登记，取得法人资格。具有法人资格的学校和其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担民事义务。不具有法人资格的学校和其他教育机构按照法律和章程的规定从事民事活动，其民事权利和民事义务的承受按照法律和章程的规定处理。学校和其他教育机构在行政法律关系中是行政相对人，在民事活动中是民事主体。学校的内部管理行为虽也可称之为内部行政行为，但并不是行政行为。学校依照章程实施的管理行为和教育教学行为，不是行政主体针对行政相对人的行为，而是平等主体之间的一种特殊的民事行为。
二、学校管理体制的法律基础
所谓学校管理体制，广义上是法律对学校内部、外部基本关系的规定，狭义上仅指学校内部管理关系的基本规定。由于学校的层级、类别不同，其管理体制也应有所区别。
（一）《教育法》的规定
《教育法》规定了以下四方面的基本关系：
一是国家与各级、各类学校的关系。国家既是学校和其他教育机构的行政管理者，同时又是国立学校的举办者。《教育法》第十四条规定，国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作。《教育法》第二十五条规定，国家根制定教育发展规划，并举办学校和其他教育机构。
二是中央人民政府（国务院）与地方各级人民政府的分工。中等及中等以下教育在国务院领导下，由地方人民政府管理。高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理。
三是各政府职能部门的分工。按照规定，国务院教育行政部门（教育部）主管全国教育工作，统筹规划、协调全国的教育事业。县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的教育工作。县级以上各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的教育工作。
四是学校的内部管理体制。《教育法》第三十条对学校及其他教育机构的内部管理体制作了原则性的规定：“学校及其他教育机构的举办者按照国家有关规定，确定其所办的学校或者其他教育机构的管理体制”。
（二）《高等教育法》的规定
《高等教育法》规定的高等教育管理体制涉及以下四个方面的关系：
一是国家与高等学校的关系。从国家的角度看，一方面通过政府依法管理高等学校，另一方面依法保障高等学校的自主办学权，支持高等学校的各项工作。如《高等教育法》第十三、十四条规定各级政府管理各类高等学校，第六、七、十、十二条规定“国家根据经济建设和社会发展的需要，制定高等教育发展规划，举办高等学校，并采取多种形式积极发展高等教育事业”，“国家按照社会主义现代化建设和发展社会主义市场经济的需要，根据不同类型、不同层次高等学校的实际，推进高等教育体制改革和高等教育教学改革，优化高等教育结构和资源配置，提高高等教育的质量和效益”，“根据依法保障高等学校中的科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由”，“根据鼓励高等学校之间、高等学校与科学研究机构之间以及企业事业组织之间开展协作，实行优势互补，提高教育资源的使用效益。国家鼓励和支持高等教育事业的国际交流与合作”。从学校的角度看，高等学校一方面依法享有办学自主权（第31-38条），自主决定教学、科研及其他有关事项，另一方面则应接受政府的管理。第十、十一条规定，“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”，“在高等学校中从事科学研究、文学艺术创作和其他文化活动，应当遵守法律”。
二是中央人民政府（国务院）与地方各级人民政府的分工。《教育法》明确规定“高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理”。按照《高等教育法》规定，国务院统一领导和管理全国高等教育事业，省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等学校，管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校。主要为全国培养人才的高等学校由国务院教育行政部门管理。在教育体制改革中，中央直接管理的高等学校减少，有的采取中央地方共管的方式。
三是各政府职能部门的分工。按照规定，国务院教育行政部门（教育部）主管全国高等教育工作，管理由国务院确定的主要为全国培养人才的高等学校。国务院其他有关部门在国务院规定的职责范围内，负责有关的高等教育工作。至于省级人民政府职能部门在教育管理方面的分工，《高等教育法》未作具体规定，但应与上述规定精神相一致。
四是高等学校的内部管理体制。第三十九条对高等学校的内部管理体制作了规定，“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”，“社会力量举办的高等学校的内部管理体制按照国家有关社会力量办学的规定确定”。高校党委和校长的职责，《高等教育法》作了具体规定。
三、学校内部管理体制的积极探索
建国以来，我国的各级、各类学校实行过多种内部管理体制。如中学和小学先后实行过校务委员会制（1949-1952）、校长负责制（1952-1957）、共产党支部领导下的校长负责制（1958-1963）、地方党委和教育行政部门领导下的校长负责制（1963-1967）、学校革命委员会制（1967-1978）、共产党支部领导下的校长分工负责制（1978-1984）、共产党支部领导下的校长负责制（1984）、校长负责制（1985-）。高等学校的内部管理体制也变化频仍。这也是我国学校教育缺乏法治的一种体现。
近年来，各地学校（尤其是民办学校）大胆尝试多种投资形式下的学校内部管理体制，大致有董事会——校长——校监制、董事会——校长——教职工代表大会制、董事会——校长制、校务委员会——校长制、校长（或董事长兼校长）制等。董事会领导下的校长负责制成为民办学校较普遍采用的内部管理体制。浙江省（尤其是台州、温州等地）涌现的教育股份制民办学校多采用此制。一般做法是：股东大会推选出校董会作为投资主体的代表。校董会受股东会委托提出学校负责人人选，决定学校发展、经费筹措、经费预决算和利益分配的重大事项。校董会由股东代表、学校代表和热心教育的社会人士组成，其中三分之一以上成员从事教育工作五年以上，并推选董事长（一般以股金最多者当选）。未设校董会的，有关事项由股东会代理。股份公司的但是就是该校的校董会。大部分学校的校董会或投资公司还负责学校基本建设，建成后归学校使用。学校具有独立法人资格，校长受托全面负责学校的教育教学及管理，拥有一定的办学自主权，有权实施教育教学改革和聘任教师，管理权和所有权相分离是它的特征。[⑨]
椒江“教育股份制”办学采取“双法人运作结构”。其管理系统包括三会：由全体股东组成的股东会；股东代表所组成的董事会，对股东会负责；股东代表和教师代表组成监事会，监督董事会运作，对股东会负责。操作系统主体是运用双法人机制运作的公司和学校，二者由董事会统一管理。公司有独立的企业法人资格，属于资本运行机构，它对董事会负责，完成董事会交给它的资本经营职责；学校具体负责办学，是教育运行机构，具有独立的事业法人资格。椒江“教育股份制”的优点是：保障了办学资金稳定；有利于学校按教育规律运作；能较有效地利用社会资金，调动社会办学积极性；较好地解决了资金的寻利性和教育的公益性之间的矛盾。[⑩]
第二节 学校内部自治的制度框架
学校内部自治的制度包括三个层次：一是国家有关学校自主管理的法律规定；二是学校章程；三是具体的规章制度。学校的章程和规章制度不得与国家法律规定相冲突，学校的规章制度不能与国家法律规定以及学校章程相冲突。
学校的规章制度大致可分为工作职责制度、工作流程制度、激励制度、权益保障制度等。
一、学校章程
（一）学校章程的地位与作用
（1）学校章程是学校对内进行自主管理的依据。学校章程是学校的“小宪法”，其他的规章制度是在章程的原则范围内制订的具体管理办法。学校章程在一定意义上是学校自治的重要象征。
（2）学校章程向社会表明学校的信用。学校章程明确规定举办者及其他教育当事人合法权益，以及学校管理的基本准则，这就在学校内部建立了一种信用关系。同时，学校章程是对外公开的。学校章程记载的事项充分反映出学校的类别、办学宗旨、资产情况、办学规模等，有关当事人据此可以了解学校的组织机构和办学基础状况，这就能使学校向社会表明其信用。
（3）学校章程是对政府作出的书面保证。学校的举办者在举办学校时，向教育主管部门提交学校章程，[11]这就意味着对政府作出了书面的保证，保证按照章程办学和实施管理。政府主管部门接受了学校章程，就等于接受了学校所作的保证。学校违反章程应当承担相应的责任。
（二）学校章程的记载内容
学校章程应当载明下列事项：
（1）学校名称、校址。按照有关规定，民办学校应当在学校名称中前缀“民办”二字。
（2）举办者。法律对社会力量办学的举办者未作明确的限制。
（3）办学宗旨。按照《教育法》的要求，不论国办、民办，均应当明确“不以营利为目的”。
（4）办学规模和范围。
（5）教育形式。
（6）内部管理体制。应当明确所办学校的内部管理体制，如校董会的产生、会议形式及其职权、职责；校长的产生和职权、职责；其他组织机构和组成人员的产生方式。特别应当明确校董会与校长的分工或分权关系。
（7）经费来源、财产和财务制度。应当明确校产的归属及处分权限。
（8）举办者与学校之间的权利、义务。
（9）章程的修改程序。
（10）学校变更与解散。应当明确学校变更名称、性质、层次以及合并、分立、解散的程序与其善后事宜。
其他事项。
学校具体规章制度如下：
1． 工作职责制度
工作职责制度分为部门职责和人员职责两部分。每一部门和每一人员（从校长到勤杂工）均应制定切实可行的职责规范。
2． 工作流程制度
学校的各项工作均应有规范的工作流程，其设计深度视具体情况而定（如工作性质的要求、学校规模等），但必须有程序可依。应当制定教学基本规范，财务管理办法，图书馆借阅管理办法等。
3． 激励制度
应当统筹考虑激励的资源、形式、程序。应当对建制性的激励做出合理的安排，并与事业发展有机结合起来。比如学科建设、人才培养与激励相结合。应当制定各种奖励评选办法、业绩津贴办法等。
4． 权益保障制度
权益保障制度包括教职工的权益保障制度和学生的权益保障制度。
（1）教职工的权益保障制度
《教育法》规定：“教师享有法律规定的权利，履行法律规定的义务，忠诚于人民的教育事业。”“国家保护教师的合法权益，改善教师的工作条件和生活条件，提高教师的社会地位。教师的工资报酬、福利待遇，依照法律、法规的规定办理。”“国家实行教师资格、职务、聘任制度，通过考核、奖励、培养和培训，提高教师素质，加强教师队伍建设。”《教师法》对教师的权利和义务、资格和任用、培养和培训、考核、待遇、奖励等作了具体规定。教师是学校最重要的教育资源，学校应当通过规章制度确保其合法权益。学校应当制定教职工聘任办法、聘任格式合同、集体福利规定、劳动人事内部纠纷处理办法等。
（2）学生的权益保障制度
《教育法》规定：“受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等的权利。”该法还具体规定了受教育者参加教学活动，使用教育教学设施，获得奖励和学业证书等份们的权利。学校和教师应当充分保护学生的人身权和财产权。对学生的任何处分都应当符合规定，并保证学生有申诉的权利。学校应当成立受理学生申诉的机构（这种机构可以吸收校外有关部门专家参加），并制定学生申诉处理办法。
如果发生学生伤害事故，应当按照教育部2002年8月颁布的《学生伤害事故处理办法》（
第三节 教育公司举办学校的制度设计
一、教育产业化发展与教育公司的产生
教育事业的发展模式与社会经济发展的模式紧密相关。我国的经济体制由计划经济体制转化为社会主义市场经济体制，各项社会事业也随之出现不同的发展模式。如法律服务事业由原来的单一的国办模式，转变为既有国办制，又有合伙制的模式。教育事业的发展也打破了原来的国有国办的单一模式，出现了国有国办模式、国有民办模式、民办模式（即“社会力量办学”模式）的局面。在此背景下，教育界及其他各界人士提出了教育产业化发展的问题。
教育产业化的核心机制是市场机制。应当按照社会主义市场经济的发展要求看待教育产业化问题，根据市场规律的要求配置、利用教育资源，有效集中各种资源发展教育事业。
市场经济是法治经济。教育产业化发展与教育市场需要法律的调整。教育产业化发展的各种环节需要法律的精心设置，教育供需双方及政府有关部门等教育关系主体依法进行有关的活动，各种教育纠纷必须依法得到解决。
我国迄今为止已颁布了大量的教育法律、法规、规章，建立起以《中华人民共和国教育法》为核心的教育法律体系，在教育领域基本做到了有法可依。但在教育产业化方面，在民办教育方面，教育法律尚不够健全。
在教育产业化的过程中，除了各级人民政府利用财政经费办学外，各种社会力量均可利用各种财政外经费举办学校。举办主体大致可分为个人和单位两类。个人举办又可分为个人独立举办和个人合伙举办两种。单位举办则可分为公司（企业）举办和非公司（企业）举办两种。公司（企业）举办是指教育公司（企业）举办和其他公司（企业）举办两种形式。
“教育公司举办学校模式”是实现教育产业化的一种新模式。其基本做法是各种社会力量（包括个人和各种法人、非法人组织）利用非国家财政性经费出资，设立以举办学校为主要宗旨的教育公司，并由教育公司举办学校。各种出资者是教育公司的股东，而教育公司则是学校的举办者。在该模式的办学过程中，教育公司与其股东，教育公司与其所办学校，学校与其教职工，教育公司与政府主管部门，学校与政府主管部门等主体之间的法律关系，与以往的教育法律关系不同，需要与现行的法律政策衔接，并予以明确。
二、教育公司的组织与活动的法律要求
（一）教育公司的组织和活动
由各种社会力量（包括个人和各种法人、非法人组织）利用非国家财政性经费出资设立的以举办学校为宗旨的教育公司，应当按照《中华人民共和国公司法》的要求设立和组织活动。我们需要明确以下几点：
1．教育公司是依照《公司法》规定设立的以营利为目的的企业法人。个人及各种社会组织出资，以获取合理的利润为目的，设立教育公司，符合教育产业化规律的要求，国家应当予以支持，工商行政管理部门应当按照《公司法》及《公司登记管理条例》的规定予以登记。
2．教育公司可以采取教育有限公司的形式，在条件具备的情况下也可成立教育股份有限公司。
3．教育公司（以下专指教育有限公司）应当符合公司的设立条件。教育公司的股东应在2人以上、50人以下。教育公司的注册资本应当与所办学校的规模、层次相适应，并出资到位。教育公司的创办人应当制订教育公司的章程。
教育公司的名称应符合公司名称的规定。应当建立符合有限公司要求的股东会、董事会和监事会。教育公司应当有固定的生产经营场所和必要的生产经营条件。
4．教育公司的章程应当载明下列事项：教育公司的名称和住所；教育公司的经营范围（应列入举办学校及为学校提供各项服务，可列入从事相关的各种经营项目）；教育公司的注册资本；股东的姓名或者名称；股东的权利和义务；股东的出资方式和出资额；股东转让出资的条件；教育公司的股东会、董事会和监事会的产生办法、职权、议事规则；教育公司的法定代表人；教育公司的解散事由与清算办法；股东认为需要规定的其他事项。
5．在当前情况下，国家教育部门与工商行政管理部门应当作出关于教育公司成立条件和成立程序的规定，既支持教育公司这一利国利民的新生事物，又防止一哄而上，搅乱教育事业的发展秩序。如根据举办学校的规模和层次，规定教育公司的注册资本最低限额；确定教育公司可从事的经营项目等。
6．教育公司的股东会是教育公司的权力机构，由全体股东组成，行使《公司法》第38条规定的职权，如决定教育公司的经营方针和投资计划；选举和更换董事、监事并决定董事、监事的报酬事项；审议批准董事会的报告；修改教育公司章程等。股东会按照章程规定召开定期会议和临时会议，审议和决定有关事项。
7．教育公司的董事会是教育公司的常设的业务执行机构，由3至13人组成，对股东会负责。董事会行使《公司法》第46条规定的职权，如负责召集股东会，向股东会报告工作；执行股东会的决议；决定教育公司的经营计划和投资方案；制订教育公司的年度财务预算方案、决算方案，利润分配方案和弥补亏损方案；决定教育公司内部管理机构的设置；制定教育公司的基本管理制度等。
8．教育公司的监事会是教育公司行使监察权的机关，行使《公司法》第54条规定的职权，如检查教育公司的财务，对董事、经理执行职务时违反法律、法规或者公司章程的行为进行监督等。
（二）教育公司的内部与外部关系
教育公司既然是依照《公司法》规定设立的以营利为目的的企业法人，就应当依照《公司法》的有关规定处理内部和外部关系。以下几种关系应当予以明确：
1．股东与教育公司的关系。股东对教育公司享有股东权（股权），包括共益权（表决权、对公司经营的建议质询权等）和自益权（公司盈余分派请求权、转让出资权和公司解散时剩余财产分配权）。股东对教育公司的义务是按其承诺出资，并在其出资范围内对公司债务承担有限责任。
2．教育公司与工商行政管理部门。工商行政管理部门根据《公司法》及有关法律法规对教育公司进行行政管理，教育公司依照法律和公司章程所进行的各种活动，工商行政管理部门予以保护。
3．教育公司与所办学校。教育公司依照《教育法》及其他教育法律、《社会力量办学条例》规定的条件举办各类学校。教育公司作为学校的举办者，依照《教育法》及其他教育法律、《社会力量办学条例》的规定享受权利，承担义务。教育公司派出的代表与学校教职工代表及热心教育事业的社会人士组成校董会（首批董事由教育公司推选）。教育公司通过合同为所办学校承担有关有偿服务，获取合法报酬。教育公司作为企业法人，学校作为教育事业法人，各自独立，教育公司的资产与学校的校产各自独立。
三、教育公司所办学校的组织与活动的法律要求
（一）学校的组织和活动
教育公司利用非国家财政性教育经费，面向社会举办学校及其他教育机构（以下简称学校）的活动，应当适用《社会力量办学条例》和有关的教育法律法规。根据有关教育法律法规，应当明确以下几点：
1．教育公司所办学校是依照《社会力量办学条例》及有关教育法律法规规定设立的教育机构，符合法人条件的，是不以营利为目的的教育事业法人。《教育法》第25条第3款规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其教育机构。”《高等教育法》第24条规定：“设立高等学校，应当符合国家高等教育发展规划，符合国家利益和社会公共利益，不得以营利为目的。”《社会力量办学条例》第6条规定：“社会力量举办教育机构，不得以营利为目的。”同时按照《教育法》第31条的规定，学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准或者登记注册之日起取得法人资格。
2．教育公司所办学校，应当符合教育法律法规关于学校设立条件的规定。设立学校的基本条件包括：有组织机构和章程；有合格的教师；有符合规定标准的教学场所及设施、设备等；有必备的办学资金和稳定的经费来源。学校的设置标准，应当与其规模、层次、性质相适应，符合教育部、省人民政府规定的规定。
3．教育公司所办学校，应当制订学校章程。章程应当载明下列事项：学校名称、校址；举办者（即教育公司）；办学宗旨；办学规模；教育形式；内部管理体制；经费来源、财产和财务制度；举办者与学校之间的权利、义务；章程的修改程序，其他事项。
4．教育公司所办学校，按照《社会力量办学条例》规定的程序设立，并依法获得办学许可证。获得办学许可证并经登记后，即可开展教育、教学活动。
5．教育公司作为举办者，有权确定所办学校的管理体制。
6．教育公司所办学校，可以设立校董会。校董会提出校长或者主要行政负责人的人选，决定学校发展、经费筹措、经费预算等重大事项。如不设校董会，则由教育公司直接提出校长或者主要行政负责人的人选。校长或者主要行政负责人的任职条件，参照国家举办的同类教育机构的校长或者主要行政负责人的任职条件执行，但是年龄可以适当放宽。教育公司的有关管理人员可以兼任学校的管理人员，但职责应当分明。
7．教育公司所办学校依照《教育法》及其他教育法律法规的规定行使办学自主权（包括招生权、专业设置权、实施教育教学权、实施组织人事管理权、财产财务管理权等），国家保障其合法权益。
（二）学校的内部与外部关系
教育公司所办学校，作为非营利的教育事业法人，应当按照《教育法》及其他教育法律法规的规定处理学校的内部与外部关系。
1．学校与教育公司（举办者）的关系。教育公司作为举办者对所办学校具有下列权利：确定学校管理体制的权利；推选董事组成校董会的权利；依法制订和修改学校章程的权利；通过校董会决定学校的各项重大事项；学校解散时返还或折价返还投入的权利；等等。教育公司应当按照承诺出资到位，并尊重学校的自主办学权。学校与教育公司还可以通过签订租赁合同，将属于教育公司的房地产或其他设备设施，出租给学校使用，由学校按合同支付租金；通过签订融资租赁合同，教育公司按照学校的要求购买租赁物并将其提供给学校使用，由学校按合同支付租金；通过签订服务合同，委托教育公司承担学校的后勤服务和其他服务，由学校按合同支付报酬。对于学校来说，上述活动和开支均属正常活动和开支，并非利润分配行为；对于教育公司来说，上述活动和收入也属正常的经营活动和收入。教育公司通过上述收入以及其他经营收入，达到盈利之目的。
2．学校与教育主管部门的关系。教育主管部门按照《社会力量办学条例》及其他教育法律法规的规定对教育公司所办学校实施行政管理。教育主管部门保障学校的合法权益。
3．校董会与校长（或其他主要行政负责人）的关系。校董会与校长的关系是学校管理体制的重要内容，应当通过学校章程予以明确。校长的人选由校董会或教育公司提出，并经审批机关核准后由校董会聘任。校长负责教学和其他行政管理工作，应当按期向校董会报告工作。在不同的管理体制下，校董会与校长的职权有所不同。如实行校董会领导下的校长负责制，校长的职权较小；如实行校长负责制，则校长的职权较大。为避免校董会与校长之间出现职权不清的情况，应在学校章程中明确规定校董会和校长的职权以及校长对校董会负责和校董会监督校长工作的方式。
四、教育公司举办学校存在的问题及对策
（一）教育公司投入教育经费返还问题
《社会力量办学条例》第43条虽然规定了“……教育机构清算后的剩余财产，返还或者折价返还举办者后，其余部分由审批机关统筹安排，用于发展社会力量办学事业”，但对举办者的财产如何折价返还未作规定。从鼓励社会力量办学的角度看，应当使举办者的投入财产得以保值或适当增值。[12]
（二）教育公司对其所办学校或其他学校的金融服务问题
为支持“教育公司举办学校模式”这一新生事物，建议国家有关部门许可教育公司从事向所办学校或者其他学校（特别是社会力量所办学校）提供融资租赁和适度的教育贷款业务，以有利于民间游资投向教育领域，促进教育产业化的进程，使我国的教育事业走上一个新台阶。
第五章 “教育民营”与学校董事会建设
第一节 “教育民营”的概念界定
一、“教育民营”的制度特征
如果从办学体制的意义上来理解，目前人们所说的“教育民营”基本上与“民办教育”、“社会力量办学”同属一个宽泛的概念，指的是“企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人利用国家非财政性教育经费，面向社会举办学校及其它教育机构的活动”。[13]但本书所述之“教育民营”是基于如下的概念界定，即“由非政府组织和公民个人对学校及其它教育机构进行管理和经营的一种教育制度”。[14]如此界定的“教育民营”借鉴了企业中所有权与经营权分离的做法，即无论是公办还是民办，学校及其它教育机构都可以交由非政府组织和公民个人来经营。也就是说，“教育民营”不局限于公立、私立的产权之争，而是一个如何看待现代学校管理的问题。这一制度有以下特点：
第一， 这一制度中，政府在教育中将只起宏观的管理调控作用，如制定教育方针、教
育发展战略和教育政策，为学校和教育机构提供资金、信息，为它们营造良好的制度和竞争环境等。而学校管理的微观层面，如招聘、招生考核等，则由学校和社会中介机构负责，政府不再直接介入。这一制度设计使政府和学校的相互关系得到了规范，有助于改变目前政府“不该管的管得太多”、学校“想管的管不了”的现象，赋予学校更多的自由空间，能够更好地调动政府和学校的办学积极性。
第二， 这一制度积极鼓励非政府组织和公民个人投资教育。这一制度依托于目前的民
办教育实践而建立，因此推进“教育民营”的首要任务是发展民办教育（或者说是社会力量办学）。在我国，目前民办教育还处于一个明显的弱势群体的位置上，力量还远不能与公办民学校相抗衡。只有在民办教育发展到一定水平，非政府组织或公民个人积累了一定的办学经验，在经营和管理的理念、经验和技术上足以与公办学校相媲美的时候，才有可能把公办学校也交由他们管理和经营。
第三， 这一制度对人们现有观念的最大冲击、也就是它的终极目标是将所有的公办学
校也全部交给非政府组织和公民个人来经营，以形成一个开公平、开放、竞争的教育市场。在谈及将公办学校交给民间经营时，人们最担心的是民间机构会由于过度追求利润而导致学校教育质量的下降和学杂费用的上涨。事实上这种顾虑是多余的。从经营的长远来看，正是由于民间机构的寻利性，才使得他们积极提高教育质量以追求更大的市场份额和更高的利润。没有高质量的学校在“教育民营”的教育市场中是没有竞争力的，只追求当前利益而不顾长远利益的学校必然会遭到市场的淘汰。至于大家关心的价格问题，一旦真正实现了“教育民营”，竞争及市场这只“看不见的手”的力量必然会使教育的价格保持在一个合理的、能够为大家普遍接受的水平上。
第四，这一制度不涉及产权问题。也就是说，“教育民营”既不同于国营（公办）教育，又有别于私营（民办）教育，它强调的是所有权与经营权的分离。1993年《中华人民共和国宪法》修正案第七条将“国营经济”修改为“国有经济”，强调了国家对企事业的所有权，但“国有”的并非必须是“国营”的，而是可以采取多种经营方式。[15]宪法的这一修改对“教育民营”的提出是极富指导意义的。学校属于事业单位的范畴，可以也应该采取所有权和经营权分离的做法。无论是非政府组织或公民个人举办的民办学校，还是由国家投资兴建的公办学校，都可以交由民间机构来经营管理。如此一来，教育不再是仅仅在国家监控下进行的活动，而是一种公共社会活动，由国家和社会共同管理，受国家、社会、个人三者的共同监控。此时，不论是民办教育（私营）还是公办教育（国营），它们的办学都应处于全社会的监督之下。
二、“教育民营”的依据
就中国大陆而言，自新中国成立以来一直采取单一的公办教育政策，私立教育可以说
是无立锥之地。虽然20世纪80年代起民办教育开始恢复起步，但也是处于弱势的地位。1999年在全国第三次教育工作会议上通过的《中共中央、国务院关于深化教育改革，全面素质教育的决定》就明确提出：“进一步解放思想，转变观念，积极鼓励和支持社会力量以多种形式办学，满足人民群众日益增长的教育需求，形成以政府办学为主体、公办学校和民办学校共同发展的格局。”我们不难看出，即便是积极鼓励，也仍是以政府办学为主，民办教育只能是公办教育的补充。但是，这样的格局真的是目前的中国教育所需要的吗？这样的格局真的对中国教育发展有利吗？
任何制度的产生发展都有其广泛的社会经济背景，“教育民营”也不例外。经济的市场化及其相应的变化正是“教育民营”产生的温床。西方一些新马克思主义者根据马克思主义经济基础决定上层建筑，而上层建筑又反作用于经济基础这一基本原理，推演出教育与社会经济和生产的“一致性”（Consistent）原则，即有什么样的社会和生产活动，必然有什么样的教育与之相配合、相适应。如果违反了这一基本规律，不仅教育，经济发展也会受损。[16]据此考察中国近年来的社会经济变化就不难发现，“教育民营”是恢复与构建教育与社会经济的一致性，促进二者发展的必经途径。
近二十年来中国的社会经济发生了巨大深刻的变化：80年代我国开始实行社会主义市场经济，经过二十年的不断完善，目前市场经济体制在我国已经确立；90年代在经济领域出现了公有制与非公有制的争论，结果国有经济实行了战略性调整，从竞争性领域撤退，最终在中国大陆形成了多种所有制共同发展的百花齐放的局面；综合国力的增强，人民生活水平的提高，市场由卖方市场转变为买方市场，人们对市场的多层次、多样化提出了新的要求；科学技术不断发展，客观上要求有更多的专业化的全面发展的人才参与国家建设；与此同时我们也看到，尽管社会经济不断发展，但资源、尤其是教育资源永远是稀缺的。在这种形势下，提倡运用市场机制来管理学校和其它教育机构的“教育民营”可说是顺时而生了。
首先，“教育民营”鼓励投资教育事业，既增加了教育的投入，又提高了社会对教育的关注程度，这就有效地解决了教育资源稀的问题。“教育民营”对增加公民受教育机会的作用是不言而喻的，它的实施必将使受教育机会的总量有一个显著的提升，为国家培养更多的人才。
其次，市场经济的一个基本特点是自主性，商品的生产者和经营者作为市场的主体在市场中自主地按市场的变化调节自己的行为，不需要外力的干预。“教育民营”所提倡的政府退出教育活动的微观领域、学校管理者全权负责学校的所有具体管理事务正是这一特点在“教育民营”中的反映。
其三，“教育民营”引进了新的学校运营机制，能够有效地激发教育者的竞争意识，推动学校之间的竞争，而竞争正是市场经济的本质要素。“教育民营”强调各级各类教育之间、各级各类学校之间甚至是本国的教育机构与外国的教育机构之间的竞争，通过竞争引导各类资源（如生源、师资、资金）在各个学校机构之间的流动，实现资源的最佳配置，满足社会的需求。学校将在竞争中完成优胜劣汰的过程，最终一批高质量、高效益的学校将在竞争中立于不败之地。
其四，学校要在竞争中获胜，就必须以较低的成本和较高的质量来吸引更多的学生前来就读。这就要求学校本着为学生服务的思想，从学生这个大市场的需求出发来开展学校的各项工作，并在工作过程中不断改进。这也正体现了市场经济环境下以顾客为本的意识、竞争的意识和持续不断改进的思想。
其五，“教育民营”给人们提供了更多选择的空间和机会，这与社会主义市场经济下人们的多样化需求是不谋而合的。以“教育民营”制度运营的学校，无论是公办学校还是民办学校，都必将以其全新的、不同于以往任何学校的形象和理念出现在人们面前，在吸引人们关注的同时满足不同的选择性教育需求，使人们自由地在公办和民办学校之间进行选择，从而促进教育竞争的深入发展。
由上可见，“教育民营”的确是一种与当前社会主义市场经济相配合、相适应的教育制度。
让我们再回过头来看看一直占据着主导地位的公办教育，在社会主义市场经济体制下又是怎样的呢？
公办教育最主要的问题是由集权管理带来的一系列弊端。我国对公办教育采用是集权式的管理，政府直接介入教育的各个领域，导致了制度的僵化、教育的低效和行政的腐败。具体而言，在微观的学校事务上，政府和教育行政部门采取的是程序化的管理，即对所有的学校都采用一种模式进行管理，不能根据学校自身的特点加以灵活的变动，制度十分僵化。在各自的职责上，政府、教育行政部门和学校的职责不清，该管的没管好，不该管的却抓着不放。教育行政部门机构设置过多，人浮于事，加重了国家的财政负担；学校内部则是高投入、低产出，教育长期在高负荷的情况下运作，行政效益和办学效益都十分低下。教育行政部门的机构庞杂还会引发学校之间不正当竞争，助长了行政官员的腐败之风。
缺乏有效的激励机制也是公办教育的问题之一。这是由政府的集权管理、滥用权威带来的。长期以来我国的教育事业是由国家包办的，这也是与高度集中的计划经济体制和单一的公有制经济相适应的。在这种体制下，国家履行了所有办教育的义务，相应地也承担了所有办教育的责任和权利。学校生存和发展所需的一切资源全部由国家配给，学校的一切具体事务如课程设置、教材、学制、教学时间等全部由国家说了算。在这样的体制下，学校没有生存的压力，自然也不会有发展的动力，不能激励学校积极主动地求发展，积极主动地考虑社会市场的需求。因而公办学校往往缺乏与社会的联系，同样也失去了社会对学校的支持。即使是在公办学校内部，同样缺乏激励机制。长期以来，学校吃的是国家的“大锅饭”，教师吃的是学校的“大锅饭”，没有把教职工的工作质量与他们的收入切实地联系起来，不利于教师自身素质的提高，不利于学校教学的改革，也不利于学校质量的提高。
不仅如此，公办教育还缺乏合理的竞争机制。目前公办教育的竞争，仅仅是在公办学校内部、在学校教师之间展开的竞争，而在校与校之间除了类似升学率之类的比较之外，没有真正意义上的竞争。因为真正的竞争是会象企业间的竞争一样导致“破产”的结果的。但是，在市场经济的大环境下，没有竞争是没有活力的。只有在校与校之间形成一个竞争的氛围，学校才会有发展的动力。那么，为什么公办教育缺乏竞争呢，这正是由公办教育的另外一个弊端即缺乏责任风险机制[17]带来的。
目前的“校长负责制”，校长虽然对学校工作完全负责，但并不对工作的后果负责。学校办好办坏，校长只负名誉上的责任，而无需承担行政或法律上的责任，更无需象企业一样承担“破产”的风险。造成这种状况的原因就在于政府与学校的关系没有理顺，没有将所有权与经营权分离，没有形成管理上的责任风险机制。而这又恰恰导致了学校之间的无竞争、不竞争。试想，如果一个学校办不好就会遭淘汰，那么每个学校都必然会积极竞争以确保自己在教育市场中的地位了。
最后，公办教育缺乏完善的约束机制。虽然大多数的公办学校建立了教职工代表大会制度，但教代会参与民主管理、民主监督的程度十分有限，很多时候仍是校长一个人说了算。这就容易导致校长独断专行，出现决策上的失误，甚至是出现腐败现象。
从以上对公办教育的分析可以看出，公办教育在社会经济发生巨大变化的情况下并没有随之产生相应的、足以适应社会经济变革需要的变化，不符合市场经济自主性、竞争性和开放性的特点，不能与社会经济保持一致并促进二者的协调发展，必然要让位于“教育民营”。
除了以上教育与社会经济和生产的“一致性”原则外，我们还可从对教育属性的分析中推导出实行“教育民营”的理由。
教育的属性是什么？是公共产品、准公共产品还是私人产品？在这个问题上学术界的意见是不一致的。但有一点是相同的，即都是对义务教育和非义务教育加以区分后进行讨论。一般而言，人们倾向于将义务教育、特殊教育看作是纯公共产品，而将各类非义务教育看作是准公共产品或私人产品。厉以
所谓效用的不可分割性是指公共产品是作为一个整体提供的，不能被分割为若干单位分别提供给不同的消费者，任何一个消费者实际享用的公共产品的数量就是该公共产品的总量。[19]教育是这样的吗？我们可将教育的总量视为是所能提供的受教育机会的总量而受教育机会是由教育投入、教育资源所决定。这其中包括了各类人力、物力、财力的投入，但各类资源的投入最终都可归结为资金的投入。资金投入的总量决定了受教育机会的总量，而资金显而易见是可分割的，因此每个学生实际享用的只能是教育总投入的一部分。
消费的非竞争性源于产品的不可分性，是指某个人或某个群体对公共产品的享用不会妨碍或减少其他人或群体对这种产品的同时享用，即增加一个消费者不会减少任何一个对该物品的消费量。[20] 而事实上，在我国目前教育经费严重短缺、连义务教育都无法实行全部免费的情况下，这种非竞争性是不可能实现的。在教育总投入一定、即受教育机会的总量一定的条件下，一个人获得受教育机会的同时必然会影响到另外的人。只需对人均教育投入量进行计算就可以看出，增加一个学生会减少其他学生对教育的消费量。
受益的非他性是指某个人或某个群体在享用公共产品的同时，无法将另一些人或群体排除在公共产品的受益范围之外。而对于私人产品，消费者支付了价格就取得了该产品的所有权并可轻易地排斥他人消费该产品，即私人产品具有受益的排他性。[21]事实上我们可以看到，受益的非排他性也是基于产品的不可分性的。以私人产品为例，由于私人产品具有可分性，消费者取得的只是私人产品被分割后的一个单位，他只能排斥他人消费他所获取的这一单位。那么，如果我们把每个受教育机会都看作是教育的一个单位，则购买者在购买了这一机会后，受教育机会、即教育的一个单位就具有排他性了。
同时满足以上三个条件的产品是严格意义上的公共产品，称为纯公共产品。因此，教育、包括义务教育都不能被看作是纯公共产品,而只能是准公共产品。当然，以上的分析是基于我国义务教育并未实现全部免费的前提。那么，如果义务教育实现了全部免费，它是不是纯公共产品呢？答案也是否定的。如果义务教育实现全部免费，消费者无需付费即可享受教育服务，因此在受益不具有排他性，但它仍具有消费的竞争性，即随着接受义务教育的人数的增加，班额会提高，师生比会下降，学生所能享受的教育服务质量将受到影响，学生能从中获得的效益也会随之下降。由此可见，从严格的产品属性上来划分，即使实现了义务教育的全部免费，义务教育仍然不是纯公共产品。
根据经济学理论，为了有效地配置社会资源，纯私人产品应该由私人部门通过市场提供，纯公共产品应该由以政府为代表的公共部门以非市场的途径提供，而对于界于私人产品和公共产品之间的准公共产品，则应该是市场供给和政府供给相结合。教育的提供正应如此。当然，在不同的国家，市场与政府的结合可以有不同的形式，可以以市场为主，也可以以政府为主。教育由市场供给固然是“教育民营”的一个部分；同时，由政府提供教育资金也不等于政府要直接参与教育产品的生产，即使教育是由公共部门筹资，也可以从私人供应者那里购买它，而这正是“教育民营”的另外一个重要部分――公校可以私营。
第二节 公立学校董事会建设的理论分析
一、学校董事会的产生
在第一节中我们已对“教育民营”制度中的重要部分――公立学校私营管理的必要性、可能性和可行性作了分析，这一节我们将着重讨论公校私营的一种具体实现形式――公立学校董事会制度。
公立学校设立董事会的灵感来源于企业的董事会制度。在社会主义市场经济体制下，党的十四届三中全会确定：国有企业的改革方向是建立：“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度；党的十五届四中全会又明确指出：要对国有大中型企业实行规范的公司制改革，要明确股东会、董事会、监事会和经理层的职责，形成各负其责、协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。根据这一系列指示精神，大部分企业都进行了公司制改革，在管理中采用了董事会制度。近十年来的经验表明，企业的董事会制度在企业的发展中起到了很大的作用，极大地促进了企业的生机和活力。既然董事会制度在企业管理中有顽强的生命力，那么，为什么不可以对它加以适当的改造，然后把它移植到教育管理这块土壤里呢？并且，无论是在国内还是国外，都有实施学校董事会管理模式取得成功的例子。
学校董事会制度源于美国，最早出现于私立高等学校，后来在公立高校甚至是中小学都得到广泛的应用。公立高校的董事会主要由社会各界特别是政界、司法界、工商界和专业界的领袖组成，但也包括了少量的校内管理人员，不过在大部分学校董事会中，校内人员都是没有表决权的。由于公立高校董事会受州政府和州议会的影响较大，董事会人员的选拔方式有多种，如州长任命、立法机关批准、立法机关任命和公众选举等等。当然，很少有学校采取单一的方法选拔董事，大多数都是多种方法相结合的。在美国，董事会是公立高校的最高决策和权力机构，其主要职责包括：制定学校的大政方针和长期的发展规划；保障学校有足够的资源；编制学校的经费预算；任命校长及各种工作委员会；沟通学校与社会的关系以及评价校长的工作。[22]在美国的公立小学，则是由社区的家长们民主选举出一个董事会。校董会决定聘任一位校长，校长再选聘教师。如果家长们对校长不满意，校董会有权撤换；但校长一旦上任，他就拥有管理学校的全权。
在我国，在高校中成立董事会已不乏成功的先例。自20世纪80年代引入“产学合作”模式诱发高校董事会的产生以来，汕头大学、洛阳大学、安徽大学、中国矿业大学、河南大学等先后成立了董事会。到目前为止，我国约有100多所高校已成立了董事会，其中有近80所是公立大学。我国高校的董事会根据其职能不同可分为两种不同的类型，一种是领导型的，即校董会是学校的最高决策机构，对学校的事务进行监督、审议和领导，享有决策权；另一种是咨询沟通型的，即董事会并不直接管理学校，只是对学校管理提供咨询性意见，对学校的重大事务进行监督和指导，并协助学校与社会进行交流沟通。前者大多出现在私立或是海外华侨、港澳同胞捐资且所捐金额占办校经费大部分的高校中；后者则更多地出现在公立的、有社会各界、企事业单位支持的大学中，并且它有一个更重要的作用是促进高校和行业间的产学合作。在我国的中小学，私立学校如书生中学也成立了董事会，但在公立学校中尚无先例，因此讨论在公立学校建立董事会极富现实意义。
二、公立学校建立董事会的意义
在分析为什么要建立董事会之前，我们首先要明确在公立学校建立的董事会是一种什么董事会。我们认为，在公立的中小学建立的董事会，不同于企业与国外高校中的董事会，应作为教育行政部门与学校之间的“缓冲器”和“屏障”，起到决策咨询与沟通社会的作用。而学校的日常运营还是要以校长为核心，董事会以不更改学校的公有性质，不影响校长的办学自主权为前提，不拥有学校事务的决策权。那么，为什么要建立这样一个董事会呢？
第一，有利于学校面向社会办学，使学校的办学由直线型向立体型转变。前面已经说过，由于长期以来教育由国家包办，国家履行所有办教育的义务，也承担了所有办教育的责任和权利。这使得学校没有积极主动地求发展、积极主动地考虑社会需求的动力。在这样的机制下，学校的办学是一个简单的“上行下效”的线性过程。董事会制度则可以解决这一弊端。董事会中一些董事单位的加盟，代表了多方面的利益，能够全面地反映社会各界的要求，使学校更好地为社会服务。这样一来，原本的政府与学校的二维办学就转变成为政府、社会、学校的三维立体办学，政府对学校的过多干预也可以得到控制。同时，社会日新月异的发展对学生提出了新的要求，学生不但要有扎实的知识，而且要有积极的创新意识、较强的适应能力及较好的心理素质。而要做到这一切，学校必须要创设一个良好的育人环境。这个育人环境不应仅仅局限在校园里，而应扩大到社区、甚至是整个社会。董事会由于其特殊的人员组成，在组织跨社区、跨县市活动中的优势是显而易见的。
第二，有利于校长办学自主权的落实，做到权力下放与权力制衡的同步进行。我国中小学现行的校长负责制，往往不能很好地处理政府宏观调控和学校自主办学的关系，政府极易过多干预学校的内部事务，学校的办学理念、教学资源、教学内容受到各种制约，学校的独立性和自主权受到损害。而校长负责制在面对校内师生时，又可能走向另一个极端，即权力失去制约。在实行校长负责制的学校，尤其是校长书记一肩挑的学校，学校缺乏有力的监督和制约机制，有些素质不高的校长在权力集于一身的时候，难免出现独断专行的现象，势必给学校教育带来损害。董事会充当了政府与学校之间的“缓冲器”，不让政府随意干预学校的经营管理，既能调剂政府调控与学校自主办学之间的矛盾，保障学校工作的独立性、自主性、稳定性和连续性；又能为学校提供一个良好的权力监督系统，使校长的权力得到适当的制衡，避免出现决策失误甚至腐败现象。
第三，有利于调动教职工的积极性，形成教职工参与决策和审议的民主氛围。原有的教职工代表大会，虽然也给教职工提供了发表意见的空间，但由于校长负责制下校长的权力缺乏监督和制约，教职工的意见很有可能得不到采纳。更多的时候，教代会只是摆摆形式，走走过场。董事会制则不然。董事会吸收一定数量的教职工代表参加，赋予教职工参与学校管理和决策的权力，他们在董事会中是拥有表决权的。此时，董事会中的教职工成员不仅仅是全体教职工的代言人，更是校长权力的监督者和校长决策的智囊团。他们是以一种更积极主动的姿态加入到学校管理中去的，他们对学校运营、学校发展的意见也会得到更大的关注。这一角色的转变能提高教职工工作的成就感和满意度，促使他们以更大的热情投身学校教育工作；同时也有助于形成学校内部的民主氛围。
第四，有利于政府进行宏观调控，真正退出学校管理的微观层面。政府之所以会对学校加以过于细致的管理，学校缺乏监督和制约机制是原因之一。有些时候教育行政部门往往是出于不得不管的心态来干预学校的内部事务的。因为长期以来学校在集权管理下已经习惯了处处等等上级指示，一旦完全放手，很可能造成管理上的混乱。实行董事会制，学校有了外界的支持和监督，国有资产的安全和增值有了保障，教育行政部门也就没有了不得不管的后顾之忧，可以把精力全部集中在对教育实行宏观调控上。同时董事会还可以把以往以行政部门为主体的 “高压式”“强制式”的直接管理变成以董事会为主体的较温和的间接影响，既保证了对学校的监督，又不挫伤学校的办学积极性，保证了学校的独立性和自主性。
第五，有利于学校的可持续发展。以往学校制定发展规划，都是学校内部成员商讨的结果，往往只着眼于本校短期内的发展，局限性较大。董事会的成不仅包括了校内成员，还包括了教育行政部门的领导和社会各界人士，他们担负着对学校的办学行为接受咨询、进行指导的职能。董事会通过召开董事会议反映董事会成员的意见和建议，对学校的决策和管理产生直接和间接的影响。由于他们的不同身份，在考虑学校发展的问题上视野更开阔，更善于抓住社会、市场的脉搏，更善于从长远来看问题。这样能将企业界人士在管理上的优势与教育界人士在教育知识与经验上的长处相结合，又避免了校内人士出于自身利益的考虑而可能出现的对改革的抵制，是对学校管理的宝贵的智力支持。董事会是学校发展的“稳压器”和“推进器”，在董事会的监督指导下，学校将能根据自身实际情况更好更合理地制定学校的发展规划，既防止急躁冒进，又避免停滞不前。
第六，有利于整合社会资源。在现代社会，资源、尤其是教育资源永远是稀缺的。公立学校所需资源虽然全部由政府负责，但在政府对教育的投入普遍不足的情况下，董事会可以利用其特殊的身份发动企业和社会各界都来关心和支持学校的改革和建设，为学校争取到充足的办学资源；并且这种资源投入不会改变公立学校的国有性质。董事会能为学校筹集到的资源，首先是有形的经济资源，即办学经费和各种设施；但同时也包括了无形的智力资源、管理资源。这些资源在一定程序上对教育资源紧张有一定的缓解作用。社会各界支持的资源的使用情况，还必须要有一个专门的机构对之进行监督，保证使它们能够各得其所，得到最充分的利用，而这也正是董事会的职责之一。
三、建设公立学校董事会的基本规范
我们认为，公立学校董事会建设，需参照企业董事会及国内外高校董事会建设的成功经验，但又应根据自身不同的特点加以批判地继承。
1．董事会的类型
董事会的类型决定了董事会的性质、职责义务、人员组成和工作程序等，必须首先加以确定。
前文对我国高校的董事会类型进行了界定，即可分为领导型和咨询沟通型。这两种类型分别出现在产权性质不同的高校中。我们认为，在公立学校建设董事会，由于学校的性质是国有的，学校的大部分办学经费是由国家下拨的，董事会与学校不存在产权关系，因此不适合设立领导型的董事会，而应是咨询沟通型的。但是，即使是在公立的中小学中，也存在着不同类型的教育(如普通教育与职业教育)，应该区别对待，根据董事会建设的不同切入点，分别建立以社区为依托的咨询沟通型董事会和以行业为依托的咨询沟通型董事会。
对普通学校来说，由于他们承担的任务是培养学生的思想品德、向学生传授系统的科学文化知识、发展学生身心各种能力以及使学生形成与社会相适应的完满个性，完成这些任务不涉及行业之分，因此董事会建设应立足于地方，尤其是要倚重社区的力量，以赢得全社会力量对学校的支持和监督，创造良好的育人环境。职业学校则不然。职业学校是直接面向市场和社会的学校，其办学性质决定了学校必须满足家长和学生就业的需要，学校的专业设置和培养出的人才必须满足用人单位的需要。所以职业学校的董事会建设应该主要以所在行业的企事业单位为依托，加强与行业之间的联系与合作，了解行业动态，创造产学合作的良好局面。
2．董事会的性质
不论是在普通学校还是在职业学校，董事会都是在不更改学校办学的公有制，不影响校长的办学自主权的前提下建立的，对学校办学的重大事务进行咨询和审议的外部监督机构；是学校与各董事密切联系，建立长期紧密合作关系，体现全民办学思想的协调机构。董事会按照国家和地方政府的有关法律、法规的规定开展各项活动。
3．董事会的职责义务
无论是以社区为依托的董事会还是以行业为依托的董事会，其宗旨都是为了促进学校的有效管理和健康发展，其主要职责都是为学校管理提供决策咨询。具体来讲，两种类型的董事会职责都包括以下几个方面：(1)对学校的发展规划、教育、科研、建设、管理和改革等重大事务提出指导、评议；(2)为学校筹集办学所需资源，并对资源的使用情况进行监督；(3)协助校长开展工作，对校长的工作进行评价并作为教育行政部门对校长考核的依据之一；(4)沟通学校与社会的关系，赢得社会对学校的理解和支持；(5)协调学校与政府的关系，为学校争取办学自主权；(6)选拔董事会成员，制定董事会工作计划并对董事会自身的工作做出评价。
但是，除了上述职责之外，职业学校的董事会还有不同于普通学校董事会的地方。也说是说，学校和董事单位都还有一些必须履行的义务。对学校来说，必须要积极向董事单位推荐和输送毕业生；优先为董事单位培训各类人员和提供教学、科研、实验设备等方面的服务；创造条件增设董事单位急需的新学科、新专业等。对董事单位来说，则应为学校的教学科研、社会实践提供基地和场所并派员指导；推荐技术专家担任兼职教师；在学校设立专项奖学金等。同时，学校和董事单位还应广泛进行合作，互相提供有关信息，转让成果。
4．董事会的人员构成
一般来说，校董会应具有多样化的特征，由包括教育行政部门领导、企事业单位领导、家长代表、社区代表、校内管理人、社会贤达及有影响的教育者在内的多方人员组成，以便调动各方的积极性，并防止个人和政府过多干涉学校的决策。当然不同的学校也可根据自身不同的需要进行选择，并对各类代表在董事会中所占的比重做出灵活的调整。如职业学校可适当增加企事业董事的数量，普通学校则可增加家长及社区代表的数量。教育行政部门领导、校长可作为董事会的当然成员，但在参加董事会议的时候，他们与其他董事的地位是完全平等的，即采取一人一票的表决制，不得以任何的行政干预来影响董事会的决议。
此外，由于我们所谈的董事会建设是初等、中等教育阶段的，每所学校涉及的范围不会太广，因此董事会的规模不必过大，以不超过10人为宜。
5．董事会成员的选拔
借鉴美国公立高等学校董事会的人员选拔方式，公立学校董事会成员的选拔可采取教育行政部门指派、学校聘任、公众选举等方式。就我国目前的实践来看，大多数学校采取的是聘任制，即由学校出面聘请不同单位的相关人员；但在一些关键人员如董事长、董事会主席的任命上，则是由董事会推选并经政府批准，如汕头大学董事会的主席、名誉主席、董事长、名誉董事长等都是经省政府批准的。事实上，美国高校采用多种方式选拔成员的方法还是非常可取的，对不同类型的成员就应该采取不同的选拔方式。如来自教育行政部门的成员，可由学校将聘任意向上报有关部门，再由有关部门委派；企事业界的成员往往是与学校有合作关系或是有联系的单位领导或职工，这些情况学校是最清楚的，因此应由学校选择并正式聘请；教职工代表、家长代表及社区代表则可在各自的范围内推选出候选人并进行投票选举，以体现公平公正的原则，同时也保证了代表的积极性与主动性。
在董事会成员的任期问题上，我们认为美国的做法值得效仿，即在一个董事会内董事的任期并不一致；或是任期相同，但任期起止期不同，而且定期更换部分董事。在北卡罗莱纳州立大学，州长委员会选举产生的8名董事中有4人任期为4年，4人任期为2年；州长任命的4名董事中2人的任期为4年，2人任期为2年；州长委员会每两年为州立大学更新4名董事，州长每两年任命两名新董事。伊利诺斯大学9名由州民选举产生的董事，任期都是6年，但任期的起止期不同，每两年改选3人。[23]这种做法可以保持工作的连续性，防止出现由于改选而出现的董事会断层。
6．董事会的组织结构和工作程序
董事会一般设董事长一名，副董事长一名，董事若干名，董事长和副董事长由董事会选举产生。有条件的学校，还可由董事会聘请有关领导、国内外知名人士为名誉董事长、名誉董事。由于在公立学校设立的董事会主要负责决策咨询和沟通社会，因此无须另外设立各类具体的管理委员会，只需对学校常设机构的工作进行监督评议。
董事会议由董事长负责召集和主持召开，每学期召开两次，每次应有三分之二以上董事出席方可举行。董事会实行一人一票的表决制，决议需有出席会议的半数成员通过方为有效。当赞成和反对票数相等时，董事长享有多投一票的权利。
四、公立学校董事会建设过程中应处理好的三大关系
（一）董事会与政府的关系
董事会作为学校的决策咨询机构，在很大程度上还是要接受政府和当地教育行政部门的管理，并且董事会中本身就包括一定数量的政府部门官员。也正因此，在实践中有很多董事会并不能完全抵制政府部门对学校事务的干预，因为教育行政部门可以通过董事会中的政府人员对董事会施加影响，让学校服从它的意志。要解决这一问题，首先必须明确董事会与政府及教育行政部门之间的关系，绝不是行政上的领导与被领导关系。
董事会通过自己的工作，不仅为学校管理和发展提供支持，同时也为教育行政部门提供相关的信息资料，是对教育行政部门工作的支持。而教育行政部门向学校董事会委派人员，也是对董事会工作的支持。因此从某种意义上说，董事会与政府相互服务的关系。
认清了这一关系，董事会在工作的时候，要尊重政府部门的意见，但不必盲从；对待董事会中的政府人员，要一视同仁，不能搞特殊化。
（二）董事会与教代会的关系
有人可能会有疑问，就是设立了董事会之后，教代会的职责是否与董事会有所重复？是否有必要继续存在？我们认为，有必要，因为董事会与教代会在学校中所处的位置不同。董事会代表所有董事的利益，而教代会则是全体教职工的代表。如果不设教代会，光靠董事会中的教职工代表，不足以体现全体教职工的利益。但是，教代会的工作程序必须改变。以往的教代会是通过会议的形式收集教职工的意见建议，然后上报给校长，一些好的意见和建设有可能得不到采纳和实施；如果将教代会的意见建议汇总到董事会，由董事会进行筛选之后再提交给校长，则效果必然不同。
（三）董事会与校长的关系
我们设立董事会的目的是为学校争取充足的办学资源和对学校管理发展进行咨询，是以不影响校长的办学自主权为前提的。但是这个前提如果处理不好，就将成为董事会发展的最大障碍。由于董事会没有什么实际的权限，它对校长办学的咨询、指导、监督、制约功能很有可能得不到真正的体现。要想使董事会的工作有所突破，就必须明确董事会在学校管理中的权限与地位，明确董事会与校长的关系。董事会与校长不是领导与被领导的关系，在实际工作中要将两者的职权范围区分开来。董事会没有介入的事务，校长要有绝对的决定权；但董事会一旦参与审议，则应以董事会的审议结果为主，校长也应服从。
第三节 椒江公立学校董事会的建设实践
浙江省台州市椒江区教育局借鉴“教育民营”和校董会建设的理论与实践，在小学、初中及中等职业学校三个不同的层面开展了公立学校董事会建设的实践，积累了一些宝贵经验。
一、椒江实验小学董事会建设
椒江实验小学的董事会由五部分人员组成：一是教育局人员，负责为学校提供政府教育政策法规和学校教育教学研究的指导；二是学校校长，负责在积极采纳董事会意见、建议的基础上保证学校的正常运行；三是企事业界单位的领导，负责向学校提供国内外的发展信息，并为学校提供办学资源上的支持；四是家委会代表，负责沟通学校董事会与学生家长之间的联系，既能及时向董事会反映家长的意见，又能向家长宣传董事会就学校发展做出的各项审议结果；五是教职工代表，负责反映教职工意见及传递董事会工作结果。
学校董事会的性质是以提高办学水平，培养下一代为目标，加强各董事与学校的密切联系，发挥董事成员作用的桥梁；体现全民办学，支持学校改革与发展，端正办学思想，加强学校管理的外部监督与机构。董事会以不改变办学体制，不影响办学自主权为前提，遵守国家和地方政府有关法律、法规和董事会章程规定开发各种活动。
学校董事会的职责是对学校的发展、教育、科研、建设、管理和改革等重大事项提出建议和批评；协助学校加强对学生的教育管理，全力支持学校的发展；每学期听取、审议校长关于学校的工作思路和措施；参加校教职工代表大会，听取和审议校长的工作报告和教职工的意见和建议；每学年结束后，向教育局提供一份可延长任职期间的报告，建议教育局对可延长进行嘉奖或惩罚；为学校筹集一定的资金。
董事会的工作由董事长负责召集主持，下设秘书处统一安排日常事务，每学期召开两次会议。
二、椒江二中董事会建设
椒江二中的董事会由三部分成员组成：一是教育行政部门人员，共3名，负责为学校提供政策和教育教学上的指导；二是企事业有识人士，共4名，负责调节办学资金，沟通学校与社会的关系；三是教代会代表，共4名，负责沟通教职工与董事会的关系，及时传递教职工对学校发展的意见建议。
学校董事会的职责是对学校的重大事务进行指导评议；对办学资金进行调节，并对使用进行监督；听取审议校长的工作总结，关注学校的教师出入，向上级教育行政部门提供校长的奖惩意见。
三、台州技工学校椒江职业中专董事会建设
八十年代以来，我国的各项事业取得了突飞猛进的进步，究其原因，最根本的是我们采取了改革开放的政策。在教育领域，改革也在如火如荼的展开。但是，当前的教育改革总体上是滞后于经济改革以及形势的发展。尤其是公办学校的办学体制方面的探索。由此，我们希望借助比较成熟的现代企业制度来改造学校制度，以期使学校的改革能跟上时代发展的脉搏，顺应潮流。同时希望经过探索，为同行提供一个可资借鉴的模式。
（一）学校的办学性质及特点
椒江区职业中专是所公立的中等职业技术学校，学校的教育肩负着为国家培养熟练的并有发展后劲的一线技术人员、管理人员、服务人员和高等院校优秀生源的任务。
职业学校的特征决定了他的办学必须满足市场的需要，一方面是家长和学生的招生市场，针对的是对专业的选择满意和对学校的信任度（品牌）；另一方面是毕业生的就业市场，针对的是企业对毕业生的需求量及满意度，要实现潜伏需求转化为现实需求，有效需求转化为有效供给，必须以多渠道、企业化的形式来经营学校。
由此要求学校必须做到以下几点：
1．加强横向联系
①和企业合作，如实行市场调研（人数需求、专业设置、设备更新）合作培养专业人才，如我校的机械专业一直是龙头专业，去年被评为省级示范性专业。由此我校好多教师包括校领导沾沾自喜，以为拥有1800平方的实习工场及大批的机床就了不起，可是经过市场调查以后，我们发现实际上我们的设备已经大大落后，我们使用的都是五十年代的，而企业却拥有了现代化的设备，也就是说我们用这样的设备培养出的人才去操作现代设备是不相称的，这样的话学生没有出校门就已经被社会淘汰了。挂靠实习基地，联系就业合用单位。
②和兄弟学校合作，如和高职院校挂靠“3+2”专业（数控加工技术）、挂靠教学点（浙大）、联办综合高中招生。一方面通过高校了解专业发展最前沿的方向，另一方面，衔接中专走向大学之路，为学生的深造铺平道路，还可以借助高校智力为学校办学出谋出计。
2．密切纵向沟通
如和劳动部门合作，对学生进行等级考试，搞好各类培训，及时推行准就业制度；说服教育部门加大资金投入，搞好教师调动工作；开展高职自考。
3．职教的特点要求规模做大，专业做强，对外招展，形成实业
①组建职业教育集团，优化资源配置，发挥高质量的职教资源优势，避免相同专业的重复建设（东山育英武校，建联，吴子熊玻璃学校）。
②开设培训中心。
③运行鉴定中心。
④开设校办企业（三年级学生能下到生产岗位、办社区大学、开展社会教育）。
（二）学校董事会的性质、宗旨、原则、作用的思考
在不改变学校所有制的前提下，适应产、学、研结合的发展趋势和以政府办学为主体、社会各界共同参与的办学体制需要逐步建立起来，由各级政府、企业界、兄弟学校和社会各界人士共同组成的一种协调、指导性组织、是学校与社会联系机构、是社会共同办学（人民教育人民办）的新型组织形式，是学校领导体制在新时期的有益尝试。
能促进学校与社会建立广泛的联系和合作，争取社会各界的关心、支持与参与、扩大学校办学的自主权、增强学校的办学活力和透明度，共同为培养社会主义接班人和建设者服务。
董事会是学校的最高的决策机构，拥有管理资金、权力任免、人才培养、科技合作、实习基地、实验设备、实习指导、毕业生就业等权力。
董事长由区级或市级领导担任。
董事会的组成：
董事由政府各级部门官员（市劳动局、区教育局）各企业领导、学校领导、社会知名人士、专家（如浙大教
关于校长：
校长是学校的法人代表。校长是职业型的具体经营者，由董事会授予学校办学自主权、承担风险的同时（如每年上交多少资金或者增加学校固定资产，建设一批高素质的师资队伍、学校上台阶、校名作为品牌经营等和系列考核制度）允许拿高薪。也就是对校长的评估必须改变。校长的知名度也是一种品牌，是学校不可或缺的资源。譬如我们要争取一切机会上媒体，目的就是提高学校的形象，因为这时候校长已经不仅仅代表自己，而是学校。
董事会原则：双向参与、互惠互利、全面合作、资源共享、相互促进、共同发展。
董事会的目的：力求打破封闭的办学模式，发挥咨询作用、桥梁作用、纽带作用、支持协助作用，由松散型、随意性使用紧密性、常规性合作。
董事会的作用：通过信息反馈，为学校的人才培养、学校建设（专业、硬件、师资）教学改革、科学研究指明方向。
通过与社会的广泛联系，拓展对外联络空间，扩大学校影响力、产生品牌效应（如今年的招生，把校名当成品牌的经营）。像呵护生命一样呵护学校的声誉。扩大学校的影响力，为学校发展创造良好和外部环境，对品牌可以进行评估。
通过各渠道筹措办学经费，缓解学校办学经费的不足，为改善筹办办学条件提供一定的物质保证。
台州技工学校椒江职业中专的董事会由三部分成员组成：一是教育局负责人，为学校提供政策和教育教学上的指导；一是企事业单位的负责人，除了与普通学校企事业单位董事相同的职责外，还负有优先、优惠为学校提供生产实习基地和场所、选派有经验的技术人员指导学生实习和设计，优先为学校提供价值规律培养方面的合作项目，推荐技术专家担任兼职教师，优先在学校设立专项奖学金，协助学校加强对学生的教育管理等职责；一是学校负责人，除负责保证学校正常运行外，还应优先向董事单位输送各层次各专业毕业生，优先为董事单位培训各类人员，优先招收董事单位的职工和子弟就读，主动为董事单位提供教学、科研、实验设备的服务，与企事业单位联合组织技能鉴定，创造条件增设董事单位所需的新专业，与董事单位共同建立教学、科研、生产基地，积极开发生产技术、管理等方面的信息等。董事会成员任期二年，连选可以连任。校董会高董事长一名，常务副董事长一名，董事长和副董事长由董事会选举产生。
学校董事会的性质是各董事单位与学校建立和发展长期、稳定、全面、紧密的合作关系的桥梁和协调机构。是体现全民办学、支持学校改革与发展，推进学校加强管理、端正办学思想和带入市场的有力后盾。校董会以不更改学校办学的公有制、不影响校长的办学自主权为前提。
学校制定了《董事会章程》，规定董事会的职责是对学校的发展规划、学科建设、专业设置、教学、科研、基础设施建设、管理和改革等重大事项，提出指导、评议；根据国家和地区的经济建设和社会发展对人才的需求，并针对各董事单位对人才的具体要求，审议学校提出的人才培养计划；为学校筹集教育发展基金和学生助学基金，接受社会各界捐赠，审定、监督基金会资金使用方向和年度预、决算；听取和审议校长关于学校的学期工作总结和下学期的工作计划，关于招生和教师聘用的工作报告，关于学校财务年度报告；参加校教职工代表大会，听取教职工的和建议，参与学校重大事项的决策，学年结束后向教育局提供一份校长的任职报告，建议教育局对校长实行嘉奖或惩罚；选举董事长、副董事长、聘任名誉董事长、名誉董事、独立董事、审议吸收新董事，制定校董会议的计划，编印动态、简讯交流信息。
学校董事会根据学校工作安排，由董事长负责召集和主持召开。董事会下设秘书处，负责校董会日常工作。校董会全体会议每年举行二至四次，每次会议应有三分之二以上董事出席方可举行。
附：《董事会章程》
《台州技工学校。椒江职业中专》董事会章程
第一章 总 则
第一条 为贯彻《中国教育改革和发展纲要》，落实全国教育工作会议、省职教工作会议精神，建立以政府办学为主体、社会各界参与办学的新体制，加快职业技术教育发展，加强办大龙头学校，引进现代企业制度改造学校管理，为适应现代科学技术与现代产业发展、满足企业对人才的需要，满足学校进入市场的需要，由首届董事单位共同发起，成立台州技工学校、椒江职业中专董事会。（以下简称校董会）
第二条 校董会是各董事与学校建立和发展长期、稳定、全面、紧密的合作关系的桥梁和协调机构。是体现全民办学、支持学校改革与发展、推进学校加强管理、端正办学思想和融入市场的有力后盾。
第三条 校董会在教育局领导下，加强董事与学校的紧密结合，以科技合作和人才培养为纽带，在优势互补、互惠、互利的基础上面向各市场参与竞争，提高办学水平，促进企业员工素质提高，达到共同发展的目的。
第四条 校董会以不更改学校办学的公有制，不影响校长的办学自主权为前提。
第二章 职 责
第五条 对学校的发展规划、学科建设、专业设置、教学、科研、基础设施建设、管理和改革等重大事项，提出指导、评议。
第六条 根据国家和地区的经济建设和社会发展对人才的需求，并针对各董事对人才的具体要求、审议学校提出的人才培养计划。
第七条 为学校筹集教育发展基金和学生助学基金，接受各界捐赠。审定、监督基金会资金使用方向和年度、预决算等。
第八条 听取和审议校长关于学校的学期工作总结和下学期的工作计划，关于招生和教师聘用工作的报告，关于学校财务年度报告。
第九条 参加教职工代表大会，听取对教职工的意见和建议，参与学校重大事项的决策，学年结束后向教育局提供一份校长的任职报告，建议教育局对校长实行嘉奖或惩罚。
第十条 选举董事长、副董事长、聘任名誉董事长、名誉董事、独立董事，审议吸收新董事。制订校董会议的计划、编印动态、简讯交流信息。
第三章 义 务
第十一条：学校方面
1、优先向董事单位输送各层次专业毕业生、优先为董事单位培训各类人员、优先招收董事单位的职工和子弟就读。
2、主动为董事单位提供教学、科研、实验设备的服务与企事业单位联合组织技能鉴定。
3、创造条件增设董事单位所需的新专业与董事单位共同建立教学、科研、生产基地，积极开发生产技术、管理等方面的信息。
第十二条：董事单位方面
1、优先、优惠为学校提供生产实习基地和场所，选派有经验的技术人员指导学生实习和设计。
2、优先为学校提供人才培养方面的合作项目。
3、推荐技术专家担任兼职教师。
4、优先在学校设立专项奖学金，协助学校加强对学生的教育管理。
第四章 组 织
第十三条 校董会由教育局和支持学校办学的企、事业单位的负责人及学校负责人组成。校董会首届任期二年，连选可以连任。
第十四条 校董会设董事长一名、常务副董事长一名、董事若干名。董事会成员在通过广泛宣传后，由相关群体的所有人员投票产生。董事长和副董事长由董事会选举产生。
第十五条 校董会设秘书处，负责校董会日常工作，秘书处设秘书长、工作人员若干名。
第十六条 校董会全体会议每年举行二至四次。
第五章 工作程序
第十七条 董事会根据学校工作安排，由董事长负责召集和主持召开。董事长因故不能履行职责时，可授权副董事长代行部分或全部职责。
第十八条 董事会实行一人一票表决制。决议以出席董事会的过半数成员通过即为有效。当赞成和反对票数相等时，董事长享有多投一票的权力。当表决与董事有利益关系的事项时，该董事无表决权。
第十九条 董事会会议应有三分之二以上董事出席方可举行。董事会对会议所议事项作出会议记录，所有出席会议的董事均需在记录上签名。
第六章 附 则
第二十条 校董会其他规则依据本章程制定制度。
第二十一条 本章程经校董事会第一次董事会议讨论修订后确认。
第二十二条 本章程解释权属校董会
第十一章 公平与效益：现代学校制度的价值基础
在制度研究中，价值是一个不可回避的重要领域。价值问题本质上是一个选择性的问题，在制度制定和实施的全过程中，价值不仅体现着对人的需要的某种满足，而且还体现着人的主动基础。如果制度研究试图寻求一种普遍的人文规范来统摄人的生命欲求，遮盖人的价值世界，就会出现理性与价值关系的严重失衡，导致偏颇的结论。大约100年前，法国社会学家E·迪尔凯姆曾说，许多社会现象之所以具有一种规律的性质，实际上是强制性的结果，而不是普遍性的结果。人们在强制性面前往往将这种社会现象看成是一个自然的实体，而不是某些利益集团制造的结果。确实，在大多数情况下，制度不过是人们在比较、鉴别、协调、平衡的基础上进行价值选择的结果，一般情况下并不存在类似于自然领域中的所谓“规律”。在这里，所谓的“规律”多少带有一种假设的性质。因此，制度研究的目的就不应该是基础那种现实中一般并不存在的假设的东西，制度研究应揭示貌似自然的事实背后的利益关系、价值选择和价值冲突。本文试图以教育制度为例，尝试回答这样一些问题：制度分析应否涉入价值？如何涉入价值？确立制度价值基础的依据又是什么？一种制度的制定应基于什么样的价值观？这种价值观是如何平衡和协调不同的利益群体的不同需要的？制度研究应如何创造一种新型的人际态度和思维方式？
第一节 确立现代学校制度价值基础的意义
一、现代学校制度价值基础的界定
所谓现代学校制度的价值基础，主要是指这样两方面的含义：一是指现代学校制度的价值取向模式，由一系列价值观念和价值原则构成；二是指价值取向模式赖以存在和确立的理论依据和假设。
一般来说，现代学校制度的价值取向是由一系列层次不同的要素构成的。有学者认为，现代学校制度价值观念主要由制度理论、制度理想、意识形态和制度评价标准组成的。如果我们对这几个方面加以分析就会发现，其中的制度理论和意识形态都属于系统化的政治思想体系，其对现代学校制度在宏观层面上具有根本性的价值导向作用。当代我国所确立的诸如“科学技术是第一生产力”、“以经济建设为中心”、“建设有中国特色的社会主义理论”等应该属于这个层面。制度理想则是对制度体系和制度过程的期望与对未来发展的设计，规定了制度动机、制度目标、制度方向和指导原则等。可见制度理想与制度及制度过程直接相关，它以制度理论和意识形态为背景并取决于制度主体关于制度的理论假设和对于制度所产生的结果的期望。制度理想对现代学校制度的制定与实施具有直接的价值指导作用，它构成了现代学校制度价值观念体系的核心部分。制度评价标准则是建立在一定制度理论、意识形态、制度理想基础之上的衡量现代学校制度好坏的价值标准。在此，我们讨论现代学校制度价值基础的范围主要限定在制度理想的层面上。
二、现代学校制度研究应介入价值
研究现代学校制度的价值基础问题，实际上就是承认这样一个理论前提：在现代学校制度研究中，“价值中立”的论断是不成立的，现代学校制度需要“价值介入”。
在制度科学发展历史过程中，“价值中立”的观点曾经产生了很大的影响。行为主义和实证主义学派主张制度分析要保持“价值中立”和“技术性”，“价值中立”作为一种从事科学探究的规范性原则即研究者应持的立场，强调科学探究的客观性和自主性。孔德、斯宾塞等实证主义思想家认为，社会文化现象和自然现象是同质的，可以把自然科学方法移植到社会科学中去，因而社会科学家应该同自然科学家一样，只是描述客观事实，寻求客观规律，只说“是什么”，只作“事实判断”或“实然判断”，而不掺杂自身的好恶，不包含价值因素，不说“应该是什么”，不作“价值判断”或“应然判断”。这种研究方法的巨大历史意义在于把社会科学从神学和思辩形而上学下解放出来。但这种方法的致命弱点则是将社会科学和自然科学等量齐观，混淆了它们之间应有的界限，并用客观主义排除了社会科学的一个不可或缺的核心内容：价值合理的应有地位。以文德尔班和李凯尔特为代表的新康德主义者或德国历史学派，明确地把自然科学和社会科学从对象、方法、目的上区分开来，把事实和价值、价值联系和价值判断区分开来，认为自然科学是价值无涉的领域，而社会人文科学则是价值的领域，从而肯定了社会历史研究不能摆脱价值，纠正了实证主义的片面性。这一点对社会科学方法论来说，也具有重大的历史意义。但他们在对价值的解释上却陷入了主观主义、相对主义和非理性主义，认为价值的意义决定于主体的情感、意志，认为历史无规律，人们只能靠伦理的、审美的体验来把握过去的历史事件，只能从自己的理想观点出发来评估过去的价值。
韦伯既反对实证主义把价值完全逐出科学之外的观点，也反对德国历史学派把价值伦理化、主观化的倾向。他认为将价值判断完全排斥在科学研究之外的做法并不正确，科学并没有摆脱预先的假设，而“预先假设”其实就是一种价值判断。韦伯指出，“自然科学，例如物理学、化学和天文学，预先假设了以下做法是自明的：就科学能够构成它们的意义来说，掌握宇宙事件的终极法则，是值得做的事。”[24]不仅包括自然科学在内的科学不能摆脱预先的假设，而且，“这一预先假设无论如何是不能证明的。而且也不能证明这些科学所描述的世界的存在是有价值的，不能证明它有任何‘意义’。”[25]尽管韦伯认为科学研究中并非完全价值无涉，因为“科学致力于获得‘有价值的结果’，也就是具有科学意义上的在逻辑上和事实上正确的结果；更进一步说，论题的选择本身已经包含了‘评价’。”[26]但他仍然坚持认为把纯粹从逻辑上可推演的断定和经验事实断定与实际的伦理价值判断或哲学价值判断区分开来的观点是正确的，他认为经验事实与实际评价“这两件事在逻辑上是完全不同的，把它们看作同一的东西是把质上完全不同的东西混淆了。”[27]概言之，韦伯虽然不同意社会科学完全将价值排斥在外，但他相信在研究过程中，经验事实与价值判断是可以区分的，即“价值中立”不仅是必要的，也是可能的。这就是韦伯关于“价值中立”问题的核心思想。此外，韦伯还对自然科学与社会科学的异同作了分析，他指出：“在社会科学中，我们关心的是心理的和精神的现象，而关于这些现象的移情理解无疑是与一般精确自然科学的方案能够或力图解决的问题明显不同的。”[28]虽然韦伯看到了社会科学与自然科学的差异，但他一生的工作却在努力使主观性行动的研究成为一门客观的科学，终究没有能够脱离实证主义的窠臼。
20世纪60年代以来，随着人文主义思潮的加强，对“价值中立”的批判也逐渐加强。近几十年来，“价值中立”的影响在国外受到一定的削弱，正如有的学者指出的：“事实上，近20年来，从事社会科学理论或哲学研究的学者，很少会再认同实证论的观点了。社会研究必然会有价值介入这个论点几乎成为他们的共识。”[29]在美国，米尔斯在《社会学的想象力》一书中批判了以帕森斯为代表的“价值中立社会学”。米尔斯认为，社会学研究不是中立的认识过程，而是在不同的道德的、政治的取向中进行选择的过程。社会学认识本身与社会实践和社会政治价值论反过来又影响社会价值被承认的程度。[30] 法兰克福学派对“价值中立”也进行了批判，法兰克福学派从反实证主义立场出发，认为科学（包括技术）本身就是一种意识形态，科学技术在政治上并不清白，它创造了一个极权社会，造成了一个“单向度社会”，因而在本质上是维护现存社会制度的，它的实用性、功利性和顺从性使它成为统治的工具，即成为意识形态。技术中立性的要害就是价值自由或价值中立，但科学若缺乏价值导向就是盲目的，表面上科学是“客观的”、“中立的”、排斥价值判断的，但正因为如此，它不但丧失了“中立”的立场，而且蜕变为压抑主体自由的极权性意识形态的内部因素，变为与现存社会制度妥协并为之辩护的工具。在法兰克福学派看来，以价值中立自居的科学并不是克服虚假意识形态的解毒剂，相反，在实际生活中，它常常自觉不自觉地维护现存秩序，成为强化现存秩序的思想控制的有效手段。因此，他们的“批判理论”要摒弃价值中立的立场，对资本主义进行文化批判、理论批判、价值批判。这里， 法兰克福学派正确指出了价值中立对资本主义现存制度的肯定性思维方式和辩护性质，但他们却走向了另一个极端：把科学技术当作意识形态，把这种意识形态抬高到决定一切的地步；把科学看作取决于旨趣、价值的东西，使科学失去了客观基础。如果说技术决定论者把科学性、客观性推向了极端，那么法兰克福学派则把意识形态性、主观性推向了极端。这就使法兰克福学派对价值中立的批判没有切中要害，它在批判客观主义时连主观主义也抛弃了，因而缺乏应有的说服力。但法兰克福学派的批判毕竟说明，在国外存在着如此尖锐的对价值中立的批判。
在20世纪70年代，把“价值中立”的社会学称为一种神话的美国社会学古尔德纳，成为“价值中立”批评者的代表。他在70年代初出版的《西方社会学将来临的危机》一书中，对“价值中立”和“价值中立的社会学”作了历史的和现实的考察与评论。他指出：“历史地看，现代‘价值中立’的社会学，与实证主义的追求相关，是社会学实证主义对其政治失败的一种反常的适应物，这种适应物通常采取仪式性的形式，使得纯知识或图解式成为目的本身。它在接连不断地为‘超乎冲突之上’而努力得同时，给那些为处在冲突中的社会寻求一种非政治的替代物作为其主要形象的人们提供一个避难所。”[31]他还指出，客观性不等于实证主义所说的“中立性”、“超然态度”
不仅理论上有分歧，而且在实践上西方社会学家也并非都遵循“价值中立”。在20世纪80年代，曾任美国社会学会会长的M·英格在《论反文化》一书的前言中直截了当地申明：“尽管这主要是一本分析性著作，但是，我也毫不犹豫地阐述了自己的倾向。我不能‘放逐价值’，在作出自己的分析和评论时，也不佯装骑墙。这一点读者将不难印证。当我合情合理地阐明自己的价值观时，我总是力图使读者理解我的价值观在什么意义上从什么角度介入了讨论。”[32]
即便20世纪90年代，对“价值中立”批评的势头并没有减弱。一些权威人士，如诺贝尔经济学奖获得者缪尔达尔曾经指出：“研究的客观性不能仅仅通过试图排除价值观念来解决。相反，社会问题的每项研究，无论范围多么有限，都是且一定是由价值观念决定的。‘无偏见的’社会科学从来就不存在将来也不会有。努力逃避价值观念是错误的，并且注定是徒劳等等和破坏性的，价值观念和我们在一起，即使把它打入地下，它们仍然指导我们等等工作。”[33]社会政策的资深人士蒂特姆斯也指出：“以中立的价值立场讨论社会政策是没有意义的事情。”[34]
从本质上讲，学校制度是规范和调节人们的教育行为与关系的规则。学校制度的根本问题是人们对学校制度的认同、遵守问题，没有人认同、遵守或大多数人都有意违反的学校制度就是无效的制度。要获得人们对学校制度的认同、遵守，学校制度必须表明自己的立场、
基础。因此，从现代学校制度本身的特点和当前我国学校制度的具体背景来看，现代学校制度需要价值介入有三点主要的理由。
首先，学校教育活动本质上是学校制度制定主体的一种主动的选择的活动，而选择则意味着价值理性相对于工具理性的优先性。尽管目前国内外学者对现代学校制度的定义多种多样，但是不论如何定义，从现代学校制度的制定过程来看，现代学校制度都是制度制定主体的一种主动的选择活动。任何一项现代学校制度，从提出问题到解决问题，都会引起现实的变化，而这种变化则是现实之外的价值因素参与制度制定过程的结果。现代学校制度制定主体在经历一系列选择时要面对多种相互冲突的因素、关系和问题，何者在未来的发展中获得优先权，哪种因素或关系得到注重，哪些问题得到优先解决，在选择时都直接受学校制度制定主体价值标准的影响。这种价值标准发生于制度制定主体与外在现实世界构成某种选择性关系之前，决定着制度制定主体对现实所抱的态度和所作的选择。因此，明确的价值标准是这种选择的必要条件，否则学校制度本身就会陷入混乱，失去其应有的内在逻辑。
其次，学校制度存在着一个制度内生化问题。各国的学校制度要解决的是各自不同的问题，这些问题一般都具有区别于别国的某些特征，因此任何学校制度都必须建立在与本国的历史沿革、文化传统、政治经济体制和公众心理特征相适应的价值基础之上。在此，萨维尼的分析对我们认识学校制度很有启发。他在研究罗马法和日耳曼法律史的过程中发现：不同社会中的法律具有迥异其趣的形式和内容。他把这种多样性归因于不同社会中的人们在与其他社会相对隔绝的长期共同生活中所形成的不同习惯或习惯性道德。这就是他所称的“民族精神”。习惯具有两方面的含义：从行动者的角度看，它是人们习以为常的一种生活方式。由于它已经成为一种无需明确意识的近似生物性的行动，西方人很久以来就把习惯称为“人的第二天性”。从社会整体的角度看，习惯是一种人们在这一社会中生活就必须遵从的规范。虽然对习惯的违反不会导致一个专门机构的惩罚，但是却会导致社会成员的排斥和抵制，从而给违反习惯的行动者带来诸多不便。[35]如果学校制度所确定的目标或模式不能从本民族或本国的社会政治经济文化等一系列特征出发，就很难在公共生活中实施并取得预期的效果。这是因为人们不能不受特定文化传统的影响，该文化传统从风俗习惯到观念系统，从心理到意识，形成对人际关系、价值取向、生活方式等的独特看法，并深深地植根在人的心理结构和行为结构中，极大地影响着对于学校制度形成来说十分重要的人的偏好。一种学校制度只有与文化传统相容，才能被接受、被认同，才能存在，才会有效。就此意义而言，学校制度的内生化可以看作是学校制度的本土化、乡土化，这一问题的核心是如何根据本民族和本国的特点来确立自己的学校制度模式。由于教育与社会的政治、经济、文化、历史之间具有直接的密切关系，因此学校制度内生化过程中的价值基础问题就显得尤其突出。宏观政策环境中政治的、经济的、文化的、历史的、传统的价值标准都会通过某种途径转化为学校制度的价值标准，进而使学校制度本土化、乡土化。可见，明确的学校制度价值基础是现代学校制度内生化的必然要求。
再次，在利益多元化的社会中，价值追求必然也表现为多元的形态。为了使现代学校制度真正具有公共性，就必须对不同的价值取向进行必要的整合，在这里，确定现代学校制度的优势价值标准是整合不同价值观的重要手段，所谓优势价值标准是指能代表占大多数人的利益群体的利益并兼顾其他利益群体利益，或虽不能兼顾，但尽量减少这些利益群体的损失，因而能被社会各个方面所接受的价值标准。在我国，这一问题有着特殊的意义，这是因为当前我国社会正在逐步向市场经济过渡，计划经济时代的利益机制正在发生分化和改组，社会生活的各个系统因此会处于某种价值冲突的状态。人们对学校制度的评价远比过去复杂得多，他们对切身利益的得失越来越具有敏感性，并且成为对社会现实满意程度的主要评价尺度。例如，为了提高教育效率而进行的教育资源的优化配置尽管有利于国家财政拨款的高效使用，但却有可能产生教育机会分配的某种不公，其结果有时并不令人感到满意，甚至会使一部分人感到这种优化还不如当年的不优化。我国学校制度的制定过去曾习惯于从国家、社会和个人利益一致这一前提出发去考虑问题。其实在当前的决策实践中情况并不如此简单，个人或群体利益的简单相加并不一定构成社会利益的总体。伴随着社会转型所带来的价值真空，各种新旧价值观念的冲突日趋激烈。人们基本认同新的群体利益结构，但对这一结构的合理性、公正性的认定则远没有完成。因此，现代学校制度对利益主体间关系的调整要比计划经济体制下面具有更多的冲突与矛盾，不同利益主体的需要及其价值追求越来越多地影响决策主体的选择和决策过程。在这种制度环境中，现代学校制度的走向取决于在价值冲突与整合过程中如何树立占主导地位的价值标准即优势价值观。可以说确定现代制度的优势价值标准是当前教育事务决策的一个核心问题。
三、制约现代学校制度价值基础的因素
制约现代学校制度价值基础（前文已经强调过，现代学校制度的价值基础在这里主要指学校制度理想层面而言）的因素包括主观因素和客观因素两类。主观因素主要是指特定的制度理论、意识形态以及实践主体的需要和态度因素等方面。客观因素是指制度活动的事实之间的各种因果关系，即制度活动中不同实践主体相互作用所构成的基本问题和关系。这些问题和关系是对现代学校制度过程内部联系的一系列事实判断，是对于现代学校制度进行描述性研究（事实分析）的结果，它构成了现代学校制度价值基础的事实依据。现仅对客观因素进行简要分析。
从现代学校制度的根本目的来看，制度主体制定学校制度的根本目的是根据不同群体的不同需求进行利益分配，协调由此而引起的各类社会关系。正如诺斯所定义的制度，“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。”[36]学校制度在利益分配过程中所调整的关系具有层次性，其中基本的、全局性的社会关系（如国家、社会与个人之间的关系，政府与学校之间的关系等等）对于其他社会关系具有包容性。而指导学校制度制定主体合理地处理和调整这些基本的全局性的关系的价值标准就构成了现代学校制度的价值基础。
现代学校制度在调整社会关系与进行利益分配方面具有不同于一般公共制度的特性。由于现代学校制度是通过人（即学校制度的利益主体）的发展而体现出来的，因此现代学校价值的实现不仅取决于外部条件，更重要的是取决于受教育者个人的才能和努力，是才能与机会、努力与报偿相统一的过程。这一特性使它显然不同于一般的政治、经济、文化或教育制度。现代学校制度所进行的利益分配和调整实际发生在两个层次。第一层次是对受教育权利和机会进行分配，这是一种权能的分配。现代学校制度的这一分配层次仅仅给利益主体提供了一种获得利益的可能性，它尚不能保证利益的完全实现。第二层次是分配教育资源，提供教育服务，这一分配层次提供了利益主体获得利益的充分条件，使第一分配层次的权能在具体的教育活动中得到体现和落实，最终保证教育价值的完全实现。
学校教育作为一项于国于民都具有切身利益关系的公益性事业，应该是非营利性的事业，其目的不是为了谋求利益，获得利润，而是为了造福他人、社会乃至整个人类，是从文化、精神、体制、社会、环境诸方面开发人的潜能，为人类社会生存和发展创造各种基本条件的事业。学校教育事业的另一个重要特性是它的活动成果由于涉及到人与社会存在和发展的基本价值而不应该成为商品，进入市场。因此在利益分配上如何兼顾国家、社会和个人的利益，保持社会公平就是现代学校制度必须予以考虑的问题。在这里，公平和效益的问题往往比其他社会领域表现得更为错综复杂。为此，国家的介入甚至必要的干预就是世界各国普遍的做法。国家是现代学校制度的主要制定者，借助于一定的制度环境和制度框架来对学校教育进行国家管理，包括必要的干预。而社会组织和公民个人在学校教育方面的利益追求也是在一定的制度环境和制度框架内实现的，也就是说，既受其保护又受其制约。
以上分析实际上涉及到了三个实践主体与八个基本方面，三个主体是国家、社会组织和个人。七个基本方面是国家教育权力、教育制度、学校制度、受教育权利、受教育机会、教育资源、教育过程中个人与组织的活动、制度环境。
上述三个主体和八个方面在现代学校制度活动中相互联系，相互作用，形成了几对基本的、全局性的关系，这些关系对其他关系或具有包容性，或具有极大的影响作用。这些基本的、全局性的关系即：教育权力分配关系、教育权利与机会分配关系、特定学校制度框架下个人及组织活动的关系、教育资源配置关系、学校制度与其他制度环境的关系。在这些主体及其所构成的各种基本关系中，由于教育需要和利益追求的差异会表现为价值认识和选择上的冲突，协调这些主体及其相互关系是学校制度活动的重要方面。现代学校制度价值基础的基本内容就是根据以上主体及其所构成的基本关系的价值需要并整合其他主体及其关系的价值追求所确定的。
第二节 教育公平
教育公平是人类社会具有永恒价值的基本理念和基本行为准则，是人与人的利益关系及关于人与人利益关系的原则、制度、做法和行为[37]。教育公平对于实现教育发展的基本宗旨、对于保证社会的正常运转和健康发展有着极为重要的意义。同时，教育公平问题也有着重大的学理价值，它涉及对于社会政治、经济学、社会学、教育学以及政治学等领域中一些基本问题的理解和具体解释。
教育公平之所以成为教育现代化的基本价值，成为世界各国教育制度、学校制度的基本出发点，除了接受教育已经成为现代公民的基本人权外，教育还能够明显地改善人的生存状态，增进社会公平，因而被视为实现社会平等“最伟大的工具”。
一、关于教育公平的理解
教育公平是教育的一种基本价值观念与准则。教育公平与一定的社会基本制度，尤其是教育制度相联，并以此为基准，规定着社会成员具体的教育基本权利和义务，规定着教育资源与利益在社会群体之间、在社会成员之间的适当安排和合理分配。换句话说：教育公平表现为“给每一个人他所应得的”这种基本的形式[38]。即使人们所应得的权益得到平等的维护，应得的义务得到平等的履行，应得的责任得到合理的分配。当然，这还属于“实质正义”的范畴，因它重视的是各种活动结果的正当性，而不是活动过程的正当性。那么，教育公平究竟是什么？从范畴意义上看，教育公平是一个反映相对性的范畴，而不是反映绝对性或确定性的范畴，是反映教育质的范畴，而不是反映教育量的范畴。教育公平与非教育公平是一对范畴，教育公平与教育效率只是一对相关范畴而非对应的矛盾范畴。教育效率的高低，并不取决于教育是否公平，而取决于教育活动的质量。把教育公平与教育效率作为一对范畴来加以研究，是不符合范畴逻辑的，“把效率这一原来属于人们经济活动范围的内容拨出它自身存在的土壤，被作为一个普遍的社会问题而提出，甚至在社会生活领域内获得了与公平正义一比高下的资格。这是由人们认识的混淆、失误所造成的。”[39]从教育本体的角度来看，教育公平是指教育活动中对待每个教育对象的公平和对教育对象评价的公平。如果仅仅把教育看成一种社会福利事业，那么，每个社会成员都应平等地享有这种社会福利事业。但教育本身是一种促进人的社会化和个性化的活动，教育影响着社会发展和人的发展。从教育对人的个性化的作用来看，教育对每个对象都不应“一视同仁”，而应有区别地对待每个对象，即通常所说的“因材施教”。从教育的结果来看，教育本身就是生产不均等的（即应是有个性的）人的手段。由此看来，教育公平是教育对待对象和评价对象的合情合理。所谓合“情”，是指合乎民心民意；所谓合“理”，是指合乎教育的目的性、规律性。
显然，教育公平这一概念的涵盖面很广，但归纳起来无外乎四大方面，即事实公平、做法公平、制度公平和道德公平。教育公平既涉及社会的基本制度、教育制度，也涉及社会成员的基本行为取向。所以，不能将之仅仅限于教育学的范畴，同理，也不能将之仅仅限于经济学意义上的收入分配领域。
教育公平与教育公正这两个概念非常相近，以至有不少论者交替使用。其实，这两个概念有一些细微的差别，简单地说，教育公正是理念化、理想化的教育公平，而教育公平则是现实化、具体化了的教育公正。其一，教育公平是在现实教育生活中对于某些失当的“教育公正”的“纠偏”。教育制度与规则是针对社会的大多数人和事的，因此，对于某些具体的人或事，这些教育制度与规则有时会出现失当或“例外”的情况。这就需要“因人（或事）而异”，以弥补普遍原则的“空白区间”或“真空状态”。其二，教育公平是基于教育公正的本性对于某些人的“变通”处理。变通一词，初见于《易·系辞下》：“变通者，趣时者也。”含有顺应时势之意。在现代日常使用中，多指对事务不拘常规，灵活处置。由于育人的高度复杂性，对于具体的教育对象就有必要基于教育公正的本性予以因材施教，使得具体的教育方式就总体而言具有一种公正的性质。教育公平与教育平等这两个概念也非常相近，这不仅表现在平等是公平的一项重要依据，而且还表现为这两个概念的内容存在交叉，亦即在某些具体内容方面是一致的。教育公平总是用教育平等或教育不平等或某种意义上的教育平等来作标识的。例如，奴隶社会的教育公平是以不平等作标识的；资本主义社会的教育公平是以教育机会平等作标识的；社会主义教育公平是以兼顾教育机会平等与结果平等作标识的。因为教育公平问题反映的是人与人利益关系的合理或不合理问题，而人类在基础教育公平关系的过程中，总是用某种意义上的教育平等作尺度来衡量的。但仔细推敲，教育公平与平等仍然有一些差异，其一，教育公平概念往往倾向于认可教育现实，而教育平等概念则往往容易导致抵触教育现实的倾向。例如，在奴隶社会，教育公平与教育平等的标准是正相反的，因为那时是以不平等为公平的。如果社会处于稳定详和的状态，教育公平往往是认同这一“常态”现实社会的教育制度、教育规章、教育秩序的。因此，在常态社会的教育生活中，或许存在着等级制、双轨制等不平等的现实，诸如我国重点学校制度和教育政策中的“城市取向”等，但对这样一种现实，公平是调适的，平等则不然。虽然平等是人类社会的永恒基础，但平等是相对的，不平等才是绝对的，如果任其发展，而没有别的因素加以约束，很容易滑向绝对平等的歧途。而在这种“绝对化”了的平等面前，含有等级制、双轨制成分的教育制度很难被承认，进而造成教育平等与教育公平间的冲突和矛盾。其二，教育平等从属于教育公平。正如过度的自由导致秩序失效、社会混乱一样，过度的教育平等同样会阻碍教育的发展，削弱教育发展的生机与活力，降低教育的质量。因此，教育平等需要某种限制，而这种限制只能来自教育公平。
二、教育公平的主要内容与规则
教育公平的内容与规则实际上是由两大部分构成的。第一部分是有关教育公平的基本精神、基本倾向或“形式上的公平原则”，第二部分则是前一部分的实际运用亦即有关教育公平的具体内容与规则，或称作“事实上的公平原则”。
形式上的公平原则是：“同样情况同等对待，不同情况不同对待”。这一形式原则可分解为：形式原则一：无差别、平等的教育公平；形式原则二：差别、不平等的教育公平。形式原则一的内容表征为，“人人享有平等的受教育权利”。但必须明确的是，这种法律权利并不等于现实权利，或者说并不必然转化为现实权利。形式原则二通常表述为，“对受教育者施以适合其能力发展的教育”，对于受教育者来说，作为受教育权利的个体也可以以此原则要求权利实现的任何义务一方为其提供自认为适合其发展的差别教育。公平的形式原则非常重要，但它“并未告诉我们，在这些事情上如何确定平等性或比例性，所以它作为行为的具体指导仍然缺少实用性。”[40]显然，按照形式上公平原则的基本倾向，每个时代的人们对于教育公平的具体内容与规则都会有不同的解释。
我们所面临的问题是，应当依据现代社会平等、自由、社会合作诸项基本理念，现代化、市场化等现实因素以及教育目标、受教育者个体间的差异等情况，合理、恰当地确立现代意义上的有关教育公平的具体内容和规则。
现代意义上的教育公平的具体内容和规则主要表现在以下方面：
（一）受教育权利的保证，亦即保证原则
只有对受教育者的受教育权利予以切实的保证，才能够从起码的底线意义上体现出对个体人缔结社会的基本贡献和对人的种属尊严的肯定，才能够从最本质的意义上实现教育发展的基本宗旨亦即以人为本位发展的基本理念，也才能够从最实效的意义上为教育的健康发展确立起必要的条件。
何谓受教育权（right to education），简单地说，就是接受教育的权利。从法律规范的意义上说，受教育权利是我国宪法赋予公民的基本权利，为保障公民受教育权利的实现，自1986年义务教育法颁布实施以来，初步形成了以宪法为总纲，教育法为基本，相关法律为依据，教育行政法规、条例为补充的法律保障制度体系，在一定程度上为公民受教育权利的实现提供了法律保障。另外，教育权利作为人之为人的基本人权，也是受国际性公约所确认和保障的基本权利。我国作为缔约国之一，已签署了《世界人权宣言》、《经济、社会、文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》、《儿童权利公约》等。
为了更好地揭示受教育权利的涵义，还必须弄清以下三个问题。第一，受教育权利的主体。《世界人权宣言》第2条规定了人权的基本原则：“人人有资格享受本宣言所载的一切权利和自由。不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别。”第23—27条具体规定的经济、社会和文化权利中便有“受教育权利”的规定。可见受教育权利作为“人之为人应得”的基本人权，其主体是所有人。具体到某一个国家中，则受教育权利便是所有公民。我国教育法第9条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享受平等的受教育机会。”第二，受教育权利的相对方。权利的相对性决定了受教育权利的相对方是依法为公民受教育权利的充分实现提供诸种条件的义务一方。我国宪法第19条规定：“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平”；教育法第18条规定：“各级人民政府采取各种措施保障适龄儿童、少年就学。适龄儿童、少年的父母或者其他监护人以及有关社会组织和个人有义务使适龄儿童、少年接受并完成规定年限的义务教育”；教育法第38条规定：“国家、社会、学校及其他教育机构应当根据残疾人身心特性和需要实施教育，并为其提供帮助和便利”等，从这些法律规定中不难归纳出，受教育权利的相对方主要指国家、学校、家庭、社会和公民个人。第三，受教育权利规范的独特性。我国宪法第46条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”，这一权利义务复合的宪法规范其本质属性是一项不可放弃的权利性规范，是以权利为本位的。
由于受教育权利主体比较复杂，而且不同主体的受教育权利的具体内容也各不相同，在此主要以学校教育阶段受教育者受教育权利的内容作一分析。我们认为，学校教育阶段受教育者的受教育权利主要包括三个方面的内容有：第一，受教育的自由权，侧重于权利的“自由”、“选择”的属性。受教育者没有是否接受教育的自由权，但有接受什么样教育的自由权。受教育者受教育的自由权表现为：有选择教育形式的自由权；有选择学校的自由权，即对公立、私立学校的选择自由权；受教育者有权接受他认为是好的、适合其发展的教育自由[41]。第二，受教育的要求权，侧重于权利的“主张”、“权能”的属性。受教育者受教育的要求权可以概括为两种不同的权利：一是要求相同的就学机会、教育条件，得到相同的教育效果，消除个体间差异的权利；二是要求受到不同的教育，即受到适合其发展的教育的权利。第三，受教育的福利权，侧重于受教育者受教育权利作为“权利与义务复合的宪法规范”中的权利相对方的“义务”属性，即福利权侧重于从相对方所履行的“义务”中接受协助与服务的权利。简言之，便是受教育者有从国家、家庭、学校、社会组织和个人那里接受法律规定的，包含自身所要求的诸项“帮助”的权利。这种帮助，即从福利权在完全意义上的享有依赖于义务主体对法定义务、甚至道德义务的充分履行。
值得我们注意的是，在谈论受教育者的受教育权利时，必须看到，受教育者的受教育权利所包括的内容并非一开始就如此全面，而是随着时代的发展逐渐丰富和扩大的，并且对于每项受教育权利的要求程度也是在逐渐提高的，如各个国家对义务教育年限的不断提高就说明了这一点。
还必须看到，对于发展中国家来说，受教育者受教育权利在全社会范围内的全面确立还需要经历一个过程，不宜笼统地完全以现代社会的标准来衡量。但无论如何，受教育权是发展中国家的每个儿童、少年所必须拥有的，而且这项基本权利的重要意义要明显超过发达国家相应权利的意义。比如，同样是受教育权，对于发达国家来说已经是不成问题的事情了，但对于发展中国家来说，则往往是至关重要的问题，在许多国家，就连满足受教育者基本权利的义务教育都是举步维艰。
（二）教育机会平等，亦即事前的原则
教育机会实际上是指受教育者发展的可能性空间，是每个受教育者进入教育机构和参与教育活动的各种条件的总和。教育机会直接影响着未来的分配状况，教育机会的不同将导致受教育者未来发展可能结果的不同，因而从分配的意义上讲，教育机会的条件是一种事前就有所“安排”的原则。不应低估教育机会问题对于整个教育公平体系的的重要意义，它是在为每个受教育者的具体发展提供一种统一的规则。
教育机会平等有二个层面的含义：一是共享教育机会即从总体上来说每个受教育者都应有大致相同的基本教育机会；二是差别机会即受教育者之间的教育机会不可能是完全相等的，有着程度不同的差别。
根据平等的理念，每个受教育者应当具有相同的发展权利，因而在教育机会面前，也应是人人平等。从现实的角度来看，就受教育者所面对的最一般的学习机会而言，受教育者有着相似的发展潜能，其基本的学习技能能够大致具备。例如，在义务教育阶段，应注意起点平等，政府必须确保每个适龄儿童都接受一定程度和质量的义务教育。就社会提供的机会而言，“正义或公平确实要求，人们生活中由政府决定的那些状况，应该平等地提供给所有的人享有。”[42]教育是培养人的事业，那么教育公平首先必须符合人发展的起码要求，保证每个人平等地接受基本的“保底教育”。这与经济领域市场公平的标准有所不同。市场公平是指竞争机会均等，它源于一种赛跑意识，强调参赛者站在同一条起跑线上，按照相同的规则进行比赛。然而，已形成的两极分化的市场格局，决定了这条相同的“起跑线”并不存在，即使有，也会因为“强者恒强，弱者恒弱”的“马太效应”的作用而使下一轮赛跑的起跑线丢失。义务教育的作用就是对儿童的赛跑起点进行调整，让儿童有一条共同的“起跑线”。
共享教育机会的平等固然很有道理，但如果将之推到另一个极端，而否认差别教育机会的合理性的话，则难免成为偏颇之论。教育机会的绝对平均主义必定会压抑、损害整个社会教育的活力。在共享教育机会方面做到平等是可能的，但在一切教育机会方面寻求均等化则是不可能的。在实际的教育生活中，往往会存在着这样几个问题，使得充分化的、绝对化的教育机会平等成为不可能之事。第一，教育机会作为一种资源而言是有限的，无法充分满足受教育者对于教育机会的各种需要。第二，迄今为止，人类社会尚缺乏一种严密而周全的机制对于教育机会进行均等化的分配，除非将整个社会“标准化”，以丧失教育发展的活力为代价。第三，看上去是同样的教育机会而对于不同的受教育者来说，有着不同的甚至是很不相同的意义。比如九年制义务教育非常强调教育机会平等，但对于天赋不同的儿童而言有着明显不同的意义。第四，受教育者在先天性因素如自然禀赋、发展潜力、出身的家庭环境，财产继承等方面的差别是很大的，这就造成了不同的发展起点和发展潜力。从机会的来源上看，教育机会可分为社会提供的机会和非社会提供的机会。非社会提供的机会比较复杂，主要有家庭提供的机会、个人天赋提供的机会等。家庭出生不同，个体所享有的竞争机会是不平等的。家庭的经济状况、家庭成员的职业、文化修养以及他们对教育的基本认识，为儿童的教育提供了不同的机会。西方学者把这种由于家庭或父母因素导致的机会称为“代际转让机会”。来自家庭的这种代际转让机会是儿童不可自主选择的。家庭的地理位置也是影响儿童教育机会的因素之一。我国大部分地区规定：在九年义务教育阶段，学生一般采取“就近入学”的方式就读小学和初中，因而，儿童的家庭住址或地理位置是否靠近某一条件优越的中小学，直接影响着儿童的教育机会。前述这些因素是难以消除的，因此，在教育机会方面绝对均等的设想是不可能实现的。诚如恩格斯所指出的那样，“两个意志的完全平等，只是在这两个意志什么愿望也没有的时候才存在；一但它们不再是抽象的人的意志而转为现实的个人的意志，转为两个现实的人的意志的时候，平等就完结了。”[43]
差别教育机会的主要依据是自由理念和现实原则。在承认受教育者的种属尊严和平等的前提之下，应进一步承认受教育者之间的差别。诸如每个受教育者所获得的“代际转让机会”不同、受教育者家庭的地理位置不同、受教育者所处的地区条件不同，以及受教育者自身的天赋不同，每个受教育者实际所获得的教育机会有差异，所获得的发展潜力的机会也会有所不同。这既符合自由的理念，又符合现实的原则。自由理念的重心在于尊重个体人的选择，鼓励个体人充分开发自身的潜能，鼓励个体人最大限度地使用各种机会以实现自身的价值。现实的原则在某种意义上讲，是承认现实起点与现实环境的合理性。现实原则不寻求过于理想化的规则而一概地否定受教育者所面临的各种现实机会。自由理念和现实原则所造成的，必定是受教育者在教育机会方面的种种差异。只要这些差距就总体而言没有达到极端化的地步，尚未损害教育公平的保证原则和共享教育机会，它们就有助于教育的发展，有助于激发整个教育机体的活力和生机，有助于激发受教育者学习的积极性和创造性。对于差别教育机会的这种积极作用，足应引起我们的重视。总之，天赋不同、家庭出身不同的受教育者具有不同的机会，每个受教育者因其天资不同、家庭出身不同带来的机会是不平等的，而这种不平等本身就是一种公平。让天赋不同、家庭出身不同的人平均分配教育机会，却是不公平的。
（三）按照能力或才能进行分配，亦即事后的原则
对于现有的教育资源，尤其是教育机会如何进行分配，最直接地体现了公平的兑现程度。由于从理论上讲这一问题是发生在教育资源形成之后，因而可将之称为公平的事后原则。
由于每个受教育者所投入学习的时间和精力、学习的数量和质量以及努力的程度不可能是相同的，因而各自对于社会的“未来”贡献是有差别的。根据每个受教育者的能力或才能进行有所差别的分配，一方面体现了教育平等的理念（尤其是平等的教育权利）；另一方面更体现了自由理念，充分尊重并承认受教育者作为个体人对于社会各自不同的“未来”贡献。
按照能力或才能进行分配，是把受教育者的能力或才能同自身的切身利益紧密地结合在一起。从实际效果来看，这有利于调动每个受教育者的学习积极性，有利于激发教育的活力。这是同现代社会完全相适应的一种分配原则，也符合市场经济的现实原则。
在义务教育阶段，由于国家确保了每个儿童都要接受一定程度和质量的教育，保证了每个人平等地接受基本的“保底教育”，因而不存在教育机会按能力或才能分配的问题。义务教育后的教育属于发展型教育，旨在满足个体进一步发展的需要和社会对各层次人才的需求。在国家尚无力保障义务教育后各阶段教育机会均等的前提下，只有通过合理合法的分配让一部分学勤业精者优先进入更高层次的学校，接受更高层次的教育。
义务教育后阶段的教育机会分配规则怎样才能做到合理，这是一大难题。从平等理念、自由理念和社会合作理念出发，教育机会的分配应遵循能力本位的原则。如果用公式来表达，“根据（ ）获得教育”的话，在现代社会公正体系和条件下，“（ ）”应是“能力”或“才能”，而不是“金钱”或“地位”。在较高层次和质量的入学机会供不应求的情况下，以能力或才能为依据，让少数学有所成的学生优先获得相应的教育机会。也就是说，通过考试，让社会来检验学生的“文化资本”，依据其文化资本的数量与质量，配给相应的教育机会。凡是在考试中没有通过检验的学生，则不能获得进一步接受教育的机会。最通俗的提法就是“分数面前人人平等”、“能力面前人人平等”，只有达到了相应分数线和能力标准，才可获得接受高等教育的机会。能力或才能规则要求“分数面前人人平等”、“能力面前人人平等”，只要达到了相应的分数线和能力标准，均可获得入学机会。其合理性体现在，它主要以人的才识和能力为参照，鼓励真才实学。当然，能力或才能规则也有其不合理之处：受教育者的发展是不平衡的，有的早熟，有的缓进，因此，“以分取人”和“以能取人”对于晚熟者来说欠公平。但在更为合理的鉴别方式产生之前，能力或才能规则仍不失为一种较为理想的竞争规则。
以能力或才能作为分配教育机会的规则，一个相应的问题就是应确保规则的程序公正。我们这里所说的程序是指“（ ）”中的“能力”或“才能”确定的公正性、合理性及被认同程度。如何确定“（ ）”的“能力”或“才能”是公正的？在哲学家罗尔斯看来，要解决这一问题，可以按照纯粹的程序正义观念来设计，“以便它无论是什么结果都是正义的。”这种纯粹的程序正义的特征是：不存在任何有关结果正当性的独立标准，但是存在着有关形成结果的过程或者程序正当性和合理性的独立标准，因此只要这种正当的程序得到人们恰当的遵守和实际的执行，由它所产生的结果就应被视为是正确和正当的，无论它们可能会是什么样的结果。例如，公平机会原则的作用就是从纯粹的程序正义的角度保障分配的正义得到实现，因为“纯粹的程序正义的巨大实践优点在于，它在满足正义的要求时不必追踪无数种特殊的环境和各人不断变化的地位。这就避免了当这些细节具有相关性时，为了处理由此产生的十分复杂的情形而定义原则的问题。集中注意个人不断变化着的相对地位，并且要求作为单个行为孤立考察的每一种改变本身都是正义的，那将是错误的。需要判断，并且是从一般观点判断的是基本结构的安排。除非我们是从一个处于特殊地位的相关代表人的立场批评它，我们就不会对此作出抱怨。”[44]不论罗尔斯理论能否以及能在多大程度上为人们所接受，他所提出的程序或过程本身的正当性问题却日益引起了人们的关注。他的理论启示在于：在对一种至少会使一部分人的权益受到有利或者不利影响和活动或决定作出评价时，不能仅仅关注其结果的正当性，而且要看这种结果的形成过程或结果据以形成的程序本身是否符合一些客观的正当性、合理性标准。因此，我们认为，教育评价、选拔程序自身的公正、公平、合理应被视为与程序所要产生的结果无关的独立价值，只有这些价值得到保障，那些其利益会受到程序结果直接影响的人才能受到基本的公正对待，即享有作为一个人而非动物或物品所必需的尊严和人格自治。
另外，教育选拔制度的基本功能就是对稀缺教育资源进行分配，它力图通过公平的分配来实现社会的正义，并使教育资源得到合理有效的配置。从这个意义上说，教育选拔制度本身就是一种教育机会分配的程序。但是，在具有同样分配功能的道德规范和宗教戒律中，分配的正义并不是以“看得见的方式”实现的，在那里，只要目的是正当的或正义的，就可以不择手段。现代教育选拔制度不仅应以形式合理性为特征，而且这种形式上正义的教育选拔制度，在实施的过程中也必须是正义的，因为程序正义的实质就是“过程的正义”，它要求“正义不仅必须实现，而且要以人们看得见的方式得到实现。”[45]这一格言说的其实就是这种通过公正程序所作选拔结论具有可接受性的意思。
在是否将按照能力或才能进行教育机会分配作为分配的一项基本原则方面，是没有多少分歧的。问题在于对这一原则的重要程度的不同看法。例如，有人认为，我国目前应主要以能力或才能来分配教育机会，但应辅之以金钱。我们对这一主张基本上持赞成态度。所谓教育机会分配中的金钱规则，是指在义务教育后教育阶段，让金钱在教育机会的分配中发挥一定程度的作用。不同层次和类型的教育，由于其主要受益对象不同，应在总体上体现“谁受益、谁付钱”，“ 受益多、多付钱”的成本分担原则。但是金钱规则必须在能力或才能的基础上发挥作用，即能力或才能为第一规则，金钱为第二规则。如果不以能力或才能作为分配教育机会的第一前提条件，则难以保证基本的人才质量，这也会影响民族整体素质的提高；如果仅仅以金钱作为教育机会分配（主要指公立学校）的前提条件，那么教育就会变成少数人的“世袭领地”，教育就会成为名副其实的少数有钱人的教育，其不公平是显而易见的。
能力或才能、金钱在教育机会分配中同时发挥作用的情况大体如下：一是以能力或才能为主，金钱为辅。如为国家培养急需人才，或为艰苦行业、特殊行业以及边远地区输送人才的特殊专业和学校，应主要看能力，其学杂费、培养费的主要部分由政府负担；二是在注重能力的前提下，适当增加教育收费，即除上述特殊的专业和学校外，普通公立学校的学生入学既要达到统一的能力标准，还应支付相当数额的学费，学费可根据专业性质的不同有所差别。同时，政府还必须建立和完善奖学金、助学金、贷学金制度，以保证家境贫寒的学生完成学业；三是在一定能力要求的前提下，金钱起主要作用。这种情况只存在于义务教育后阶段的民办学校、私立学校中，主要是为了照顾不同阶层、不同对象对教育的选择需求。这些民办学校、私立学校对学生同样应该有能力方面的要求，以保证一定的教育质量，但可以不按照国家或地方的统一标准，由学校自行灵活掌握。
（四）补偿原则
补偿原则的基本含义是挑选出处于社会不利地位的群体，从这一不利群体的特殊地位、视角来看问题、分析问题，以“是否最大限度地满足这一不利阶层的利益为标准来确定教育的分配。”[46]哲学家罗尔斯也表达了相似的看法，“社会和经济的不平等（例如财富和权利的不平等），只要其结果能给每个人，尤其是哪些最少受惠的社会成员带来补偿利益，它们就是正义的。”[47]这一原则的主要内容是，立足于教育的整体利益，对教育发展过程中形成的不利群体的教育进行必要的调整和补偿，使不利群体普遍地得由教育所带来的收益，进而使教育的质量不断有所提高。教育中的“不利群体”，通常是指处于家庭经济不利地位的贫困家庭学生、身体或智力不利的肢体障碍学生和智力障碍学生，处于与主流文化相对不利地位的少数民族学生，与我国特有的户籍制度相关联的流动人口子女以及所谓的以违法犯罪学生为代表的反社会学生等。“不利群体”从一开始就处于不利地位，他们所受的教育是不完整的，有欠缺的。《学会生存》一书指出：“教育某些部门的人享有高度的特权，其他则是贫苦的‘农村兄弟’，这种差别是根据他们所依附的阶级的社会地位决定的。穷人的子女或那些遭受民族歧视或社会歧视的集团的儿童们，从一开始就处于困难的地位；他们或者由于缺乏儿童早期所需要的身体上或心理上的适当照顾，或者是由于缺乏学前教育。他们同那些比较富裕阶级的儿童相比，都是处于不利地位的，这种不利的程度有时达到了不可挽救的地步。在学生增加很多而学校场所有限的地方，学校便采取任意挑选的办法，使得许多能够继续学习的学生不能升学。扫盲计划和校外职业训练没有得到充分的发展，因而那些从一开始就失去入学机会的人们感到，当他们年龄更大时就越来越不能使自己受到教育了”[48]即，那些最没有社会地位的人们往往享受不到普遍受教育的权利，“在一个贫穷的社会里，他们是首先被剥夺权利的人；而在一个富裕的社会里，他们是唯一被剥夺权利的人。”[49]由于他们的教育受益的不足即教育机会的不足，他们发展某些有价值的新的能力的机会也就有限，从而社会在这些“不利群体”的新的能力的发展方面获益较少。但是就潜力而言，每一新生的社会成员都是一未知量（an unknown quantity）[50]，所以，“任何社会成员获得做某些可能有价值的事情的新能力，都必须始终被视为是其所在社会的获益。……这意味着增进任何个人的能力和机会的可欲性，并不取决于他人的能力和机会是否也可能得到同等程度的增进，当然，这是以他人并不因此而被剥夺获得同样的能力或其他新的能力的机会为条件的。”[51]只要这种机会没有被那个已掌握了此种能力的个人所垄断，其他人就有可能习得和掌握这些能力。
每个受教育者对于教育整体而言，不仅具有一定的权利，同时也必须负有一定的责任，尽一定的义务。具体到教育资源分配方面，教育责任理应包括对在实施教育过程中形成的不利群体的教育进行必要的补偿，以推动教育的整体化发展。罗尔斯曾指出：“为了平等地对待所有人，提供真正同等机会，社会必须更多地注意那些天赋较低和出生于较不利的社会地位的人们……遵循这一原则，较大的资源可能要花费在智力较差而非较高的人们身上，至少在某一阶段，比方说早期学校教育期间是这样。”[52]也就是说，在满足了一部分人接受良好教育需求的同时，还应该及时向处于不利地位的那些“最少受惠者”进行必要的教育补偿，弥补他们能力的欠缺，从而缩小处于不利地位受教育者与获利群体间的教育机会差距。我国的《教育法》第38条规定：“国家、社会、学校及其它教育机构应当根据残疾人身心特性和需要实施教育，并为其提供帮助和便利。”第39条规定：“国家、社会、家庭、学校及其他教育机构应当为有违法犯罪行为的未成年人接受教育创造条件。”基础教育公平的潜台词就是教育资源的分配存在差异。差距是不可避免的，但不能是无限度的。“教育是一种集体财产”，对教育资源分配的差距应具有一定的度，差距过大必然因此而导致扩大社会的不公正。一种公正的教育制度应该有助于减少社会的不公正，而不应加剧社会的不公正。
补偿原则有着重要的意义。一方面，通过补偿原则，可以使为数众多的已得到保证原则支援的那部分受教育者进一步改善自身的教育环境，增强自身的发展能力，从全社会的范围来看，受教育者的整体教育水平会因之普遍得以上升，并使整个社会的教育发展得到提高。另一方面，通过补偿原则，弥补“不利群体”能力或才识方面的欠缺，可以缩小他们与获利群体间的教育机会差距，因而优势群体与劣势群体、不利群体与其他群体之间许多由教育水平而引发的冲突也可以程度不同地得到缓解，从而使整个教育最大限度地降低辍学率、失学率，实现一种相对稳定的正常发展。
教育公平的补偿原则与保证原则在层次上有着明显的区别。教育公平的保证原则是立足于确保受教育者的基本权利，而教育公平的补偿原则是注重教育中的“不利群体”的最大限度的发展。比如，同样是重视教育，公平的保证原则强调的是普及九年制义务教育，而公平的补偿原则则着重通过加大补助金、奖学金以及实行倾斜政策等方式来尽可能使不利群体完成教育，并扩大受教育者接受教育的面。正如罗尔斯所说：“假定有一种自然禀赋的分配，那些处在才干和能力的同一水平上，有着使用它们的同样愿望的人，应当有同样的成功前景，不管他们在社会体系中的最初地位是什么，亦即不管他们生来是属于什么样的收入阶层。在社会的所有部分，对每个具有相似动机和禀赋的人来说，都应当有大致平等的教育和成就前景。那些具有同样能力和志向的人的期望，不应当受到他们的社会出身的影响。”[53]当然，还应看到，这两个原则又是有所联系的。补偿原则的实施是以保证原则的实施为前提条件，从时序上看是一前一后的。
确立教育公平应成为我国现代学校制度的首要价值选择。正如何怀宏所说：“有关制度原则对个人的原则的优先性是指我们在考虑道德或伦理体系时，首先要考虑制度伦理，考虑它是否符合正义，这表示因为它是我们最高的道德目标，而可说是它是最起码的，但也是最基本的，甚至对我们每一个人都是生死攸关的规范标准。这样，原初状态中的人要建立一个社会时，就要首先选择有关根本制度的正义原则，然后才是制宪、立法和定规。”[54]
第三节 效益优化
一、效益优化的基本概念
人们在讨论教育资源配置和使用问题时经常使用效益、效率等概念来表达自己的观点。那么何为效率呢？所谓效率，不过是人的活动的属性。人的一切活动显然都是为了实现某种目的，都不过是实现某种目的的手段而已。但是，不同人的活动或同一人在不同条件下的活动，实现其目的的程度往往是大相径庭的：有的投入的活动虽然较少，所实现的目的却较多；有的投入的活动虽然较多，所实现的目的却较少。用多少活动实现多少目的的比例，就是所谓的效率。《辞海》写道：“效率（1）指消耗的劳动量与所获得的劳动效果的比率。（2）一种机械在工作时输出能量与输入能量的比值。”更确切地说，效率是人的活动实现其目的的程度，亦即人的活动与其所实现的目的之比值、活动过程与活动结果之比值、活动投入与活动产出之比值、活动成本与活动效益之比值。一般说来，效率用投入与产出或成本与效益之比值来表示。由此可见，人的活动效率的高低与活动的产出或效益的多少成正比，而与活动的投入或成本的多少成反比。这就是效率高低变化的规律。然而，人的活动又分为创造、获得精神财富的活动与创造、获得物质财富的活动。相应地，效率也就分为创造、获得精神财富的效率与创造、获得物质财富的效率——后者也就是所谓的“经济效率”。效率，众所周知，主要是指经济效率。经济学表明，一个社会的经济效率的高低主要取决于其经济资源（人力、物力、财力）是否有效配置。所以，经济效率，说到底，也就是经济资源的配置效率。
具体到教育领域，一般认为，教育效益比教育效率在外延上更为广泛，教育效益内涵中包括了教育效率。[55]在教育实践中，其实二者经常是一致的，即效率越高效益越大，但有时又是相互背离的，即效率越高效益反而越低。本文仅在第一个意义上使用这两个概念。另外，影响教育效益的因素多种多样，教育效益具有复杂性并且难以量化。[56]在影响教育效益的多种因素中，本文仅在教育资源配置和使用的合理性即教育投资经济效益的意义上进行讨论。
根据以上两个限定，我们认为，效益优化的基本含义是：教育资源配置应遵循“教育利益生产原则”，[57]保证教育资源使用的最大效能，不断提高教育资源利用效率，基础教育效益最大化。效益优化最主要的判断标准就是：教育生产保持最佳的“投入——产出”比例。
效益优化是任何教育制度必须要面对的一个严肃问题。效益优化是教育发展的必然要求，特别是在我国教育资源与应受教育人口相比十分有限的情况下，发挥现有教育资源的最大效能，实现效益优化就成为教育发展的必要条件。一般来说，实现教育效益优化的途径主要有三个：一是降低制度代价；[58]二是实现教育资源的合理配置；三是提高管理效能和教育实践主体的积极性。其中，教育资源的合理配置就是在教育内部按照恰当的原则和比例分配现有教育资源，以基础效益优化。
二、教育资源配置中的“均等不相容性”
教育资源配置的合理性往往与教育资源配置过程中的“均等不相容性”密切相关。在现实的教育活动中，教育资源的有限性与教育平等之间往往存在不相容性，即有限教育资源的有效利用往往与基础教育平等的目标相矛盾。这种“均等不相容性”在理论上就表现为：平等与效益的矛盾。关于平等与效益的关系目前在经济领域已非常明确，“效益优先，兼顾公平”已成为经济政策的选择。但是鉴于教育效益问题的复杂性，简单地把经济领域中讨论平等与效益关系的结论移植到教育问题中是不行的，需要对教育资源配置作具体分析。
教育资源配置具有层次性，一般可以分为两个层次，即宏观的资源配置与微观的资源配置。宏观资源配置是指不同层次教育整体比重安排，即教育资源在不同层次教育部门（如初等、中等以及高等教育等）之间的分配。教育资源主要表现为教育投资。按照效益优化的标准，基础教育资源的最大利用效率是确定教育投资优先去向的基本标准。不同的时期和不同的教育发展水平，教育投资在不同教育部门所形成的教育效益是不同的。[59]因而，在客观上，教育平等与效益之间既可能非常统一，也可能彼此矛盾。当二者相统一时，基础平等与效益的统一就成为可能；当二者严重矛盾时，“效益优先，兼顾公平”就应该成为价值选择。微观资源配置是指在同一层次教育中，不同组织或个人之间的资源分配。微观领域教育资源一般可具体化为教育的条件（或办学条件）。教育效益在这个层次主要表现为在组织、个人之间如何分配教育条件以及如何高效率地使用教育资源，达到最好的教育质量。有关的实证研究表明，在这个层次上，教育平等与效益之间的关系是呈“象限模式”而存在的，即可能有“平等水平高，效益水平高”、“平等水平高，效益水平低”、“平等水平低，效益水平高”、“平等水平低，效益水平低”这四种不同的情况，每种情况都可以找到相对应的实例。[60]这说明，在微观层面，效益与平等并不存在必然矛盾，教育资源配置基础平等有效益的相对统一是可能的。
所以，面对“均等不相容性”问题，教育制度处理教育资源配置关系价值选择的基本原则是基础效益与平等的相对统一。在教育资源的宏观配置中，当平等与效益矛盾突出时，应遵循效益优先，兼顾平等的原则。并根据对社会经济、教育发展水平的实际情况确定效益重点和教育投资优先领域，而且应建立调整机制对教育投资优先领域及时进行调整。在教育资源的微观配置中，由于效益与平等并不必然矛盾，公立教育办学条件的平等分配与提高管理效能、降低制度代价以获取最高的教育质量就成为教育制度选择的核心。在私立教育或民办教育中，则主要通过市场手段来调节资源配置。
公平与效益是现代学校制度的价值基础，二者完全可以有机地统一起来。一方面，教育越是公平，每个人的努力、刻苦、能力与所得便越一致，每个人的学习积极性便越高，从而效益也就越高；教育越不公平，每个人的努力、刻苦、能力与所得便越背离，每个人的学习积极性便越低，从而效益也就越低。另一方面，教育越公平，人们损害社会或他人与损害自己便越趋于相等，人们损害社会和他人的倾向便越小，从而教育活动的总体效益便越高；教育越不公平，人们越是害他便越是利己，人们损害社会和他人的倾向便越大，从而教育活动的总体效益便越低。也就是说，教育公平与教育效益完全一致而成正相关变化：教育公平主要通过作用于教育效益的动力因素，即调动人的劳动积极性、学习积极性而提高效益。反之，不公平与效益完全相斥而成负相关变化：不公平主要通过削弱效益的动力因素，即降低人的劳动积极性、学习积极性而降低效益。一句话，教育公平是教育效益的保证。
第十三章 理想与现实：现代学校制度的基本架构
椒江教育改革试验区提出的“现代学校制度”建构问题，曾经一度受到了不少专家学者的质疑，他们认为在教育领域搞所谓的类似于现代企业制度的经营方式是不合适的；也有学者提出，我们现行的学校制度就是“现代学校制度”，这在教育发展史上早就存在了，而椒江教育改革实验区所描述的以淡化公立学校现行管理模式为特征的“现代学校制度”，恰恰是比“现行学校制度”更不现代；等等。所有这些意见都有部分的合理性。正是在这些意见的启发下，我们对“现代学校制度”的内涵进行了更为深入的探讨，结合椒江目前已经在进行的实践和预期要开展的实验，就我们目前达到的认识水平，可以这样来描述椒江推行的“现代学校制度”的基本特征：政府专注于制度建设和公平保障，充分发挥市场机制在教育资源配置中的基础作用；完善学校法人制度和法人治理结构，学校依法自主经营；以利益共享和自治精神为核心，建立权责明确、合理高效的学校管理体系。如此设计和构建的“现代学校制度”既不是单纯的学校管理问题，也不能限定为微观层面的学校经营问题，它要处理的是关于政府、市场、学校和社会的全面关系。从五年前的“教育股份制”到现在的“现代学校制度”，政府的主导作用、市场的基础作用、学校的主体作用的有效配合，使椒江的教育制度创新得以平稳推进，体现了制度演进过程中强制变迁和诱致变迁共同作用的结果。也正因为如此，椒江目前所实践着的“现代学校制度”，它既不是纯粹干中学（摸着石头过河）的产物，也不是完全理性设计的结果，而是在实践中思考，在思考中实践的持续探索过程，是理想的追求与现实的约束相互牵引的过程。
第一节 现代学校制度的来源
一、“现代学校制度”是“教育股份制”自然演进的结果
“教育股份制”是椒江教育的一大创举，也是构建现代学校制度的重要源泉。在“教育股份制”这种办学模式中， “股东（投资人）、教育发展公司（举办者）和学校（办学者）”三者之间形成了一种规范、明确的法律关系，他们之间有明确的产权界定、权力分配和职责划分，使专业人员（经理人、校长等）的人力资本和投资人的货币资本有效结合，通过专业化分工有效提高了资源配置效率。与其他办学形式相比，“教育股份制”办学在资金募集上的制度优势已经成为人们的共识，目前在沪深股市就有多个上市公司从事教育投资活动，这可以看成是“教育股份制”的拓展。特别值得关注的是，一旦《民办教育促进法》中“允许合理回报”条款得以通过，那就意味着打开了利用资本市场获取教育投资的大门。事实上，中国政府在加入WTO时关于开放国内教育市场的承诺中就已经允许了WTO成员国以“商业存在”方式进入我国教育市场，[61]而所谓的“商业存在”也就是来中国从事营利性办学活动。
与显而易见的筹资优势相比，“教育股份制”对中国教育发展一个更为重要的贡献是揭示了建立学校法人制度和完善学校法人治理结构的一种现实途径。在“教育股份制”的办学模式中，学校法人身份的确立是其制度设计中的一个关键环节，用意就在于为学校依法自主经营建立法律基础。在学校法人制度的基础上，完善学校法人治理结构既是制度发展的自身逻辑，也是保证学校依法自主经营的制度基础。
与股份制办学中的“股份制学校”或“股份合作制学校”相比，“教育股份制”的制度设计还排除了投资人利用资本权力对学校进行不当干预的可能性。“教育股份制”在椒江运行五年来，没有发生过投资人对学校的不当干预，而这种现象（董事长—校长问题）一直是影响民办学校健康发展的主要问题之一。
学校法人制度的建立排除了政府对学校进行直接干预的可能性，而学校完善的法人治理结构的建立则排除了投资人对学校进行直接干预的可能性，这样，学校依法独立自主经营就有了现实的基础。
“教育股份制”精致的制度设计和成功的实践为椒江进行“现代学校制度”的探索提供了极其重要的经验基础和思想资源。
二、 增加优质教育资源供给，优化教育资源配置
椒江构建现代学校制度的一个重要出发点是增加教育资源供给，特别是增加优质教育资源供给。从优质教育资源形成的可能途径分析，一是吸引民间投资形成新增优质教育资源，二是对现有教育资源进行重组改造，优化教育资源配置，使其转变为优质教育资源。吸引民间教育投资，创办新的学校是第一种途径，改制和加强学校内部管理，提高办学效率和形成办学特色则是第二种途径。政府虽然是教育投资的主要来源，但其主要责任是保证教育的均衡发展以促进教育公平的实现，不具备也不适合对个别学校直接进行锦上添花式的投资倾斜。因此，利用市场机制，借助民间力量就成为加速教育发展的重要政策方向。
吸引民间投资必须改善投资环境，除了国家明确规定的各种政策优惠，保证投资安全是投资人考虑的首要问题。椒江经济经过十多年的高速增长，民间闲散资金积累十分富足，只要政府在公办学校和民办学校之间建立和维护公平竞争的市场环境，民间资金就会有信心进入教育投资领域。
为了建立公平竞争的市场环境，政府必须转变职能，调整角色意识，从公办教育的管理者调整为全社会教育的管理者，从主要依靠行政手段进行教育管理转变为更多地依靠经济、法律手段进行教育管理，首先转变公办学校与政府之间的管理模式，逐步增加非公办教育在教育总量中的份额，使民办教育的重要性通过对当地教育发展的影响力得到事实上的体现。
对存量教育资源的调整和改造，一方面需要吸引新的民间投资，另一方面需要进行制度创新，在学校产权制度、学校组织制度和学校管理制度各个方面进行新的探索，通过制度创新实现教育资源的优化配置和增强学校的市场竞争力，以此解决教育产业发展的制度供给不足问题，吸引更多的社会资源流向教育产业，实现教育资源乃至整个社会资源配置的优化。
教育资源的优化配置至少有两层意思：一是指教育产业内部的资源（人流、物流、财流和信息流）优化配置；二是指教育产业与其他产业领域间的资源优化配置。无论在哪一种情况中，通过市场机制实现的教育资源的优化配置过程中，学校（或其他教育机构）为获得本身进一步生存和发展所需的资源，必然会伴随着它们在服务的数量与质量、价格和办学特色方面激烈的竞争，促使教育服务的供给者不断实施教育系统内部的创新，由此推动地区教育品质的全面提升，[62]从而推动区域教育的良性发展。
现代学校制度正是实现上述理性思考的实践方案。
三、改革传统的教育管理体制
1985年公布的《中共中央关于教育体制改革的决定》，指出我国教育管理体制的主要弊端是：“在教育事业管理权限的划分上，政府有关部门主要是……统得过死，是学校缺乏应有的活力；而政府应该管理的事情，也没有很好的管起来。”[63]具体表现在：（1）学校缺乏办学自主权。国家既是学校资产的占有者，又是学校的直接管理者。不但学校的创办、停办由国家决定，学校的招生、分配、专业设置、人事安排、教师聘任等学校内部管理活动也都受到政府教育行政部门的严格管制，学校的办学自主权难以真正落实。（2）所有者缺位，学校法律身份不明确。学校依法自主办学是近年来受到广泛认同的教育改革取向，也是市场机制发挥积极作用的重要前提。学校依法自主办学的前提是学校必须具有独立的法律身份，即学校必须是独立法人，但根据《中华人民共和国教育法》第二十六条、第三十一条规定，依法设立的学校可以不具备法人条件，因而可以不是法人，如果再结合第三十一条第三款规定“学校及其他教育机构中的国有资产属于国家所有”，则公办学校都不可能具备法人资格，[64]这显然是现行教育法的一个重大疏漏。同样道理，民办学校如果没有进行法人登记，没有明确学校所有的独立资产，也不具备法人资格。（3）教育资源利用效率低下。政府实施的重点学校制度既是教育资源短缺、教育发展不平衡的结果，也进一步强化了教育发展的不平衡状况，对实现教育的社会公平功能是一个严重的损害，导致一方面教育经费严重短缺，另一方面教育资源大量浪费，这种现象常常被人们错误的认为是为效率而牺牲公平，但从效率的本意来说，其实也是效率的重大损失，因为公平作为教育的基本目标已经受到了严重侵蚀。
在传统的公办学校体制内已经无法解决上面所面临的问题。因此，从制度创新角度入手寻求改革教育管理体制弊病的途径就成为椒江教育发展的迫切需要。
四、学校与企业的比较
增强学校的活力，提高学校的效率，用企业精神改造公办学校管理体制既是提出构建“现代学校制度”的实践背景，也是“现代学校制度”理性设计的一个重要起点。
对现代企业制度的借鉴是形成现代学校制度抽象概念的重要来源，这种借鉴的逻辑基础是学校和企业在组织层面的比较。现代社会是由学校、企业（工厂）、政府、家庭和社会团体（机构）等一些基本的组织细胞构成的一部精密机器。“企业”与“学校”作为支撑现代社会经济领域和教育领域的两类基本组织形态，人们往往将其放在特定环境下孤立、片面地加以考虑，就经济而论企业，就教育而论学校，只见其异，未见其同。其实，在组织层面，无论学校还是企业，都是人类为更有效地实现特定目标而形成的人群集合系统。企业作为一种营利性机构，其目标是创造利润，为了获取利润，企业必须具有效率。人类社会企业制度的发生和演变的历史就是持续提高企业效率的历史。
与企业比较，学校是人类进行自觉的教育活动，传递人类社会文化知识，有计划、有目的和有组织地为一定社会培养所需人才的机构。[65]相比较而言，在单个企业或单个学校的组织目标之间的差异并不是十分明显，表面上看，企业的目的在于创造利润，而学校的目的则在于促进学生的发展，但是，在与社会进行价值交换的层面，在获取组织生存与发展资源的意义上，他们都是通过向社会提供价值（产品和服务）来实现的。一般而言，实现组织生存与发展的目标可以有两种基本的方式：一为在既定的资源条件下，使组织目标更好地实现。这一方式在企业那儿就变为能否在既定的资源条件下，使利润最大化；在学校方面就变为能否在既定的资源条件下，培养更多更好的各类优秀人才和出更多更好的一流科研成果。第二种方式是，在既定组织目标条件下，尽少地占用和消耗有限资源。这一方式在企业中就是在既定利润目标条件下使成本尽量小；在学校方面就为在既定人才培养数量和质量的要求下，使投入的费用尽量少。企业由于市场竞争的压力，通过持续不断的制度创新在实现资源配置效率方面已经远远走在了学校的前面。作为人类生产活动的不同形态，学校也完全有可能结合学校经营管理的特点，借鉴现代市场经济中企业运行的有效机制，创造性地建立起一套适合教育自身发展的现代学校产权制度、现代学校组织制度和现代学校管理制度，这种可能性对于追求提高办学效率和效益的组织创新目标来说是一个无法抵挡的诱惑。
第二节 现代学校制度的基本制度框架
“教育股份制”、现代企业制度、既是产生“现代学校制度”的二个重要思想源泉，也是我们认识椒江“现代学校制度”概念模型，在以下的分析中，我们将充分利用这种思想资源。
一、“现代学校制度”的一般特征
现代学校制度是一个在实践中内涵不断得到丰富和更新的动态概念，它的核心是“政校分离；产权清晰；利益共享；充分自治”，其中“政校分离”指“政府退出教育活动的微观层面”，或者叫“教育民营（学校民营）”；“产权清晰”指完善学校法人制度和学校法人治理结构，推行“校长经营责任制”；“利益共享”指形成学校利益共同体，既是一种管理理念也是一种管理实践；“充分自治”指体现以人为本的现代教育理念，以培育学校及其内部组织的自治精神为核心建立有助于学校可持续发展的学校内部管理体系。这四个方面构成了“现代学校制度”中的现代学校产权制度、现代学校组织制度、现代学校管理制度三大制度体系和体现了现代政府公共管理职能的重新定位。
（一）转变政府职能
在现代学校制度的理性设计中，政府将逐步全面退出教育活动的微观层面，专注于制度环境建设、市场秩序维护、公共产品提供和宏观调控，即教育行政部门从一切不必管又管不好的领域中退出，凡是学校能够办好的事情都让学校办、学校办不好而政府能办好的事让政府办、学校和政府都缺乏优势的事情就让社会（市场）来办，通过经济手段、法律手段及发挥中介组织的作用对学校的活动和行为进行调节、引导、服务和监督，保持教育规模总量的大体平衡和促进教育产业结构的整体优化，保证教育市场的公平竞争，发挥市场机制的积极作用，健全教育机会平等的保障体系，保持教育的社会主义方向，维护教育公平和公正。
政府退出教育活动的微观领域是为了更好地强化和改善政府在宏观层面对教育的公共管理职能，确立政府是全社会一切教育活动的公共管理者的角色意识，转变政府应该优先管理公办教育的传统思维模式，建设对公办学校和民办学校一视同仁的制度环境，吸引更多的民间资金投资教育。
转变政府职能的一个重要方面是探索新的、更有效率和更为公正的提供公共产品的方式，其中一个特别重要的领域是建立关于教育活动的公共财政制度，在受教育者权利平等的基础上将政府教育投资的基点从学校转移到学生，积极探索和稳步推进“教育凭证制度”[66]，引导学校在形成办学特色和提高教育质量上开展竞争。
政府退出教育活动的微观层面的合理性可以在实践和理论两个方面得到说明。实践上，改革开放以来，中国教育系统不断增强的体制活力与政府逐步放弃和减少对学校（教育机构）教育活动的直接干预是紧密联系在一起的，这已经成为政府在教育领域继续改革开放的基本政策方向。民办教育的发展，它所显示的比公办教育更强的体制优势为政府退出教育活动微观层面提供了本土化的制度实践经验。理论上，学校作为现代社会高度专业化的社会分工组织，保证组织效率的专业知识是政府所不具备的，因此，当政府直接干预学校的微观活动时，知识与决策权的分离就成为无法避免的结果，决策的效率和效能必然受到损害。事实上，这个结论乃是对近百年来计划经济思想和实践的经验总结。
比照政府在经济活动领域的改革思路和教育活动领域的改革实践，认为政府不应该和不必要退出教育活动微观层面的想法都是缺乏依据的。
（二）完善学校法人制度
在现代学校制度下，由于学校法人制度的确立，所有者和学校的关系变成了投资者和学校法人的关系（捐赠类学校除外）。在这种关系中，投资者（自然人或法人）投入学校的资产与他们的其他财产相分离，投资者将财产投入学校后，成了学校的股东，对学校拥有相应的股东权利与权力，包括参加股东大会和行使股东大会赋予的权力，按照股本取得相应收益的权力，转让股权的权力等等。学校对股东投入学校的资产及其增值拥有法人财产权，即对财产拥有占有、使用、收益和处分权。投资者仅以投入到学校的那部分资产对学校的经营承担有限责任，学校以其全部资产对债权人承担责任。由于教育活动的专业性，在学校的管理和经营中也需要所有权和经营权的分离，所有者将资本交给具有学校经营管理专门知识和技能的教育专家（校长等）经营和管理，这些专家不一定是学校的股东，或者不是学校的主要股东，他们受股东委托，作为股东的代表经营管理学校。
在如此设计的学校法人制度中，公办学校的所有者虽然仍为国家（中央政府或地方政府，根据十六大最新精神，可以由地方政府或中央政府分别代表），但国家除了在行政管理权上与其他投资人不同以外，他与学校法人之间的关系是两个平等的民事主体之间的关系，除了透过董事会或理事会按章程对学校发生影响，也不可以直接干预学校的正常活动。
民办学校在这个问题上有更大的灵活性，投资人可以是法人也可以是自然人。在教育法相关条款未做修改以前，投资人直接对学校进行投资成为学校法人的股东并获取资本收益是不符合相关法律规定的，此时需要投资人先行组建一家教育投资公司，然后由该公司对学校投资，这种办学模式就是由椒江首创并在全国推广的“教育股份制”。需要特别强调的是，无论是哪种办学模式，也无论是公办还是民办，通过建立学校法人制度使学校具备独立的法律人格，是学校依法自主经营的基石。
（三）形成学校利益共同体
在现代学校制度条件下，学校作为向社会提供教育服务的市场主体，将更加关注市场信号传递的社会需求信息，并在国家法律允许的范围内独立自主的决定自己的人事、财务、课程、教学、招生、毕业、人力资源开发和对外投资等属于学校法人民事权利范围内的一切事务，同时承担由此产生的民事责任。
与学校在传统的公办教育运行体制中不同，学校在现代学校制度的运行体制中，由于确立了学校法人制度，作为一个独立的利益主体将在学校内部形成更为紧密的利益相关性，学校内部的各种生产要素及其所有者也会因为利益上的相互依赖而更具有责任意识和产生持续改进的激励，按此原则建立起来的新的学校经营运行机制，将充分考虑投资人、校长、教职工和学校的其他利益相关人的合法权益，使知识资本、管理才能和货币资本实现有效结合，通过各种激励机制充分发挥教职员工的积极性，保证学校教育质量的持久提高。书生中学的实践提供了营造学校利益共同体的一个可资借鉴的成功案例。
学校利益共同体是一个开放的概念，除了反映学校中各种利益相关人的要求之外，还将与学校所在社区形成密切的关系，充分反映社区发展的需要，同时更多地利用社区资源促进学校的发展。
通过学校利益共同体的持续营建，必将形成良好的动力机制、约束机制和保证学校长期稳定发展的有效决策机制。
（四）培养自治精神
现代学校制度的管理没有固定的模式，鼓励尝试探索新的管理方法，形成具有学校特色的校本管理体系将是现代学校制度建设的长期任务。但是，在学校的管理实践中，特别提倡以人为本，充分自治的管理理念，发挥基层单位、部门、班级和个体的主动性、积极性，尊重人的需要，为每一个教师、每一个学生的充分发展创造条件。
自治作为现代学校制度中的核心理念是为了培养具有自治精神的良好公民，进而形成一个具有自治传统的健康社会。通过自治精神的培养，彻底消除中国传统社会中的依附人格，实现学生人格的健康发展。
以培养自治精神为核心管理理念建立现代学校管理体系的合理性，与转变政府职能中要求政府退出教育活动的微观层面具有同样的理性基础，它既是实现决策权与知识有效结合的前提，也是培养现代社会核心价值观——责任意识最有效的途径。[67]
二、现代学校制度的基本架构
现代学校制度的设计和实践是在教育活动的基本约束下对现代企业制度的全面借鉴。这种借鉴的合理性与有效性是基于组织对效率目标的共同追求。在此基础上，由现代企业产权制度、现代企业组织制度和现代企业管理制度构成的现代企业制度的基本架构成为我们分析、设计和实践现代学校制度的重要背景。
现代学校产权制度是现代学校制度的基石。产权归属的明晰化、产权结构的多元化、责任权利的有限性和治理结构的法人性是现代企业产权制度的基本特征，也是现代学校产权制度的基本特征。与国有企业建立现代企业制度首先要进行公司化改造不同，现代学校产权制度并不要求学校的公司化改造，它的核心是学校法人制度，即学校因拥有投资人投入学校资产而形成的学校法人财产权，以及因此所明确的独立法律地位。在这个问题上我们曾经指出，公办学校因现行教育法规定投入学校的国有资产归国家所有和对学校法人财产权的忽视，使得公办学校在现行法律框架内不能具备完整的法律人格。
现代学校产权制度与现代企业产权制度不同的另一个方面是，在现代学校制度框架内的学校并不需要人为推广所有权与经营权的分离，无论是两权分离的“教育股份制”办学模式还是两权结合的私人办学模式，只要它是独立法人并能独立地对外承担民事权利和民事义务，就并不违背现代学校产权制度的要求。因此，目前占民办学校中重要份额的私人办学、股份合作办学等组织类型在现代学校制度中都可以找到他们自己的位置。在现代学校产权制度的规范下，学校不再是国家行政机关的附属物，国家也不必再是学校的惟一投资主体，学校通过自己独立的法人地位运营全部资产，学校与国家之间、学校与分散的股东之间，各自的责任与权利是明确的。
学校产权（Property Rights）是学校财产权的简称，它是法定主体对财产所拥有的各项权能的总和。学校产权是以财产为基础的若干权能（所有权、占有权、收益权、处置权、支配权和使用权）的集合，其核心是所有权。在学校财产出现所有权和使用权分离的情况下，会有这样一种关系，即人们对资产没有所有权，却拥有在一定时间和一定程度的使用、收益、转让和处置的权利。学校产权在现代学校制度下，其各项权能不仅可以分解与组合，而且在一定条件下，一些权能还会发生转化。如所有权转化为股权；占有权转化为法人产权；支配权转化为经营权等等。而一个学校产权的各项权能是否完整，主要可以从所有者对它具有的排他性和可转让性来衡量，如果权利所有者对他所拥有的权利有排他的使用权、收益权和转让权，那么他所拥有的产权是完整的，如果这方面的权能受到限制或禁止，就称为产权残缺。因此，现代学校产权制度是指以产权为依托，对学校财产关系进行有效的组合、调节的制度安排。这一制度安排表现为在建立具体的投资关系基础上，对学校财产占有、支配、使用、收益和处置过程中所形成的各类产权主体的地位、行为权利、责任及相互关系加以规范的法律制度。
现代学校产权制度的基本特点可以参考现代企业产权制度加以辨认。在现代企业产权制度中，其基本特点是：
确认投资人财产和公司财产分离，使公司具有独立的财产权利。根据公司法的精神，公司的股东向公司出资后，不再对其所投入的财产享有直接控制权，而只享有股东权（股权），即公司股东作为出资者按投入公司的资本额享有所有者的资产受益、重大决策和选择管理者等权利。在强调出资人出资后仅有股权的同时，公司法强调公司享有由股东投资形成的法人财产权。这样，公司就有了独立的财产权利，即公司可依法对其拥有的财产占有、使用、受益和处分。并且，出资人的财产和投资于公司的财产分开了，从而实现了股东财产和公司财产的分离。
确认股东承担有限责任。在有限责任公司，股东以其出资额为限对公司承担责任；在股份有限公司，其全部资本分为等额股份，股东以其所持股份为限对公司承担责任。并且，在这两种公司中，都是公司以其全部资产对公司的债务承担责任。这样，公司法就确立了股东有限责任原则。其含义是：股东仅对公司负责；股东仅以出资额为限负责；股东不对公司的债权人直接承担责任。有限责任原则的出现促进了社会经济的发展，在国外曾引起一场轰动。有位美国学者曾这样评述，"有限责任公司是当代最伟大的发明，其产生的意义甚至超过了蒸汽机和电的发明"。应该肯定地说，有限责任原则无一例外地适用于公司（企业）所有股东，包括国家股股东、法人股股东和自然人股东。由此，它调动了所有投资者的积极性。需要说明的是，有限责任仅就出资人而言的，它不适用于公司，公司应以其全部资产承担民事责任。
确认公司具有法律上的独立人格。有限责任公司和股份有限公司均为法人，国外称社团法人，我国依据民法通则称企业法人。换言之，公司具有权利能力和行为能力，能以自己的名义独立享有权利、承担义务，能独立承担民事责任。这种独立的人格表现为：公司以其全部法人财产，依法自主经营，自负盈亏。作为人格的独立性，还表现为独立于股东和其他人（包括自然人和法人），也表现为独立于政府。
人格的独立性和股东（出资人）的有限责任的结合，是公司作为现代企业的重要标志。企业只有具备了这样的特征，才能成为富有活力的市场经营主体。但是，公司的独立人格和股东的有限责任，又都是以股东和公司的财产相互分离为前提的。公司因其具有独立财产才具有独立人格；股东因其投资并放弃对公司投资的具体的直接的支配权，才享有股东权并享有了承担有限责任的待遇。相反，如果股东与公司的财产分离不存在了，股东承担有限责任和公司的独立人格也即成为不可能。[68]
对照现代企业产权制度，我们可以从以下几个方面认识现代学校产权制度的基本特征：（1）教育市场参与者必须是教育产权主体。所谓教育产权主体，即相应的自然人、教育机构法人及其所有者对其用于交换的资源拥有排他的所有权，自由的转让权和收益权。（2）各个教育产权主体的产权边界必须是清晰的，即教育市场参与者（投资者、学校、教育消费者）对其产权的权能是完整的，对应每项权能的责任、权利和利益是明确的并拥有明确的人格化代表。在现代学校制度下，产权明晰、具有明确的人格代表，是一个最突出的特点，这也是教育投资者法定权利及产权权益能够得到有力保障的前提。（3）产权可作为商品在法律规定条件下流动。在市场经济背景条件下的现代学校制度中，学校的产权不是凝固的，学校产权也可以成为一种可以交换的商品，在教育市场中流通，并通过这种流通实现教育资源配置的帕累托改进。以往人们谈及学校间的横向联系时，多数只从教育教学经验交流等教育专业化协作等方面去认识，这可以看成是教育活动中的联系，除此以外，学校之间还存在经济活动中的联系，其中产权联系就是学校间横向联系的一项不可忽视的重要内容。
基于上面的分析，我们可以看到学校产权制度的功能有：（1）财产约束功能。在合理健全的产权制度下，明晰的学校产权关系可以是所有者通过产权有效地约束经营者，从而保证资产增值，显现所有者的利益。（2）自主经营和激励机制功能。现代学校产权制度界定下的产权具有独立性和排他性，能有效地克服公共教育产权因所有者缺位产生的制度缺陷，进而激励学校经营管理者抓好学校各项教育教学工作，提高教育质量。（3）增进资源配置效益功能。由于学校产权的各项权能是可以分解、转让的，因此通过以产权转让为基础的在各个不同投资主体间的流动，可以盘活教育资产，吸引其他产业的资源流向教育，优化整个社会资源的配置。（4）规范教育市场行为功能。学校产权关系的界定具体规定了人们那些与物相关的行为规范，每个人在与他人的相互交往中都必须遵守这些规范，或者必须承担不遵守这些规范的成本。这样，保障收益和受损索赔的原则可以有效抑制不当办学行为和交易行为的发生，从而使学校经营管理行为和教育投资行为的合理化。
其次是现代学校组织制度，这是现代学校制度包含的第二个重要内容。在这里我们所指的现代学校组织制度主要是现代学校法人治理结构即学校决策、执行和监督之间的法律关系。其治理结构具有决策权、监督权与执行权相互分离、相互制约、相互合作的特点。学校法人治理结构，与我们通常所说的学校领导制度相近，但它是基于产权关系的法律。学校作为法人，在股东投资入股并在政府有关部门注册登记以后，便对自己的资产拥有合法的财产权，投资者只就其投入学校的出资拥有股权并享有由此产生的决策参与和投资收益等项权利。在投资人较少便于有效沟通时，可以在校长、其他教育专家、社会知名人士等的参与下直接组建学校董事会，负责学校发展的决策活动。为了更有效地吸引民间资金，在投资人众多时建立教育发展有限责任公司是另一种有效的制度选择，如椒江的“教育股份制”。[69]董事会的主要作用是决定学校的经营决策、确定财务计划、高级教育管理人员的任免，等等。在董事会的领导下，以校长为代表的学校教育管理执行层的作用是管理学校日常教育教学活动。学校管理经营中的监督职能可以通过成立专门的审计监察部门来实现，发挥党支部和学校教职工代表大会的作用也是一个有效的制度选择。
在个人独资办学和合伙办学的情况下，由于财产的所有权、占有权、使用权、收益权、处置权基本上是合为一体的，因此在管理的组织形式上相对也是比较简单的，即业主既是所有者，又是直接的经营管理者；既是决策者，又是执行者。此时，不存在所谓的现代学校法人治理结构。这一现代学校组织制度是伴随着教育投资主体多元化，不同的投资主体（自然人和法人）与学校间的产权关系日益复杂特别是股东数量众多的情况下出现的，学校法人治理结构是一种比较规范的学校领导制度，是由股东大会、董事会、监事会和教育管理执行层构成的，法人治理结构便是这些机构之间形成的相互制衡的权责关系的制度化表现，它是建立在财产的所有权与占有权、支配权、使用权、收益权等权能相对分离基础之上。由于行业属性的问题，学校法人治理结构与企业的法人治理结构在具体形式上也会产生一定的差别，但本质上相通的。我们以椒江“教育股份制”为例对此作进一步的分析。台州市书生教育公司和书生中学历经两年多来的运作，教育股份制在办学方面已初步显示其制度优势，这一制度的一个本质特征就是双法人治理结构。在双法人治理结构中，包含教育股份公司和书生中学两个独立的法人实体，它们拥有一个共同的最高权力机构——股东大会，由一个共同的董事会作为其常设机构。股东大会由全体股东组成，董事会由股东大会选出，对股东大会负责；监事会由股东代表和教师代表组成的，对股东大会负责。经营管理执行层由学校和教育股份公司管理部门构成，教育股份公司具有独立的企业法人资格，属于资本运营机构，它对董事会负责，其主要职责就是多方筹集资金，并对募集资本按标准化作股本给予投资者相应的股份，一定时期后按比例支付股东股息，至于资金的使用权、处置权由公司支配，用于教育的持续发展上。公司把资金投到学校，学校自主使用。公司作为中间媒介，在股东和学校间建立起间接投资关系，同时隔离了投资人对学校进行直接干预的可能性，使得股东不能随意干涉学校的正常教育教学活动，也使得学校有一个相对稳定的制度环境独立经营，自主办学。公司把资金投入学校，为学校提供硬件条件，学校作为独立的事业法人，自主经营，自我发展，按教育规律实施教育教学过程。学校和教育股份公司借助现代学校组织制度相互制约，以解决教育的特殊性与市场、企业化运作的矛盾。当然椒江教育股份制——双法人治理结构不过是现代学校治理结构中一种表现形式。实际上，只要学校与投资者有清晰的产权制度给予界定，或许随着现代学校制度的进一步发展，教育公司的资产管理功能便可以由学校自主完成了。通过以上的分析，我们可以从中概括出现代学校法人治理结构的一般特征。（1）权责分明，各司其职。在现代学校制度下，其领导体制有权力机构、决策机构、监督机构和执行机构组成，各个机构的权力与职责都是确定的、明确的，它们各司其职，相互配合。科学合理的学校法人治理结构就是要摆脱过去那种以行政隶属关系为特征的行政管理体系，建立起新型的以资产权利为核心的委托代理关系。实现了监督方式的制度化、规范化，和监督费用的合理化。董事会代表投资人和利益相关人（政府、家庭、教职工等）是学校的最高权力机构，它代表产权所有者对所属学校拥有最终的控制与决策权；监事会是学校的自我监督机构，它对投资人负责，依法对董事会和校长在行使职责时的行为进行监督；教育管理层是学校决策的执行机构，对董事会负责，在学校办学章程和董事会授权范围内行使职权，开展学校日常教育教学活动。决策机构、监督机构和执行机构之间权责明确，相互制衡，相互协调。（2）委托代理，纵向授权。在现代学校制度框架下，学校各层级之间是以一种委托代理关系来维持的。投资人作为委托人将其财产交董事会代理，并委托监事会进行监督，作为代理者，董事会由将学校财产委托给学校管理层代理。从学校的管理层到学校的教师员工之间，虽然中间层次较少，但学校上级对各部门负责人之间的授权行为还是易于发生的。（3）激励与制衡机制有机结合。由于在学校委托代理关系中，存在代理人（学校管理者）的动力、信息的不对称性等问题，所以就有对代理者进行激励和建立制衡关系的必要。从激励方面来看，主要就是委托人如何通过一套激励机制促使代理人采取适当的行为最大限度地实现委托人所预期的目标。在现代学校制度中，学校除直接以报酬形式对代理者激励之外，还通过一套制衡关系对代理者的行为加以制约，如董事会与监事会之间的制衡关系、董事会与校长之间的制衡关系，所有者对经营者的制衡等。（4）职工参与民主管理的途径扩大。在现代学校领导体制下，通过选举教师代表参与学校管理的决策环节中，行使决策权；参与到监事会工作之中，行使监督权，不仅扩大民主管理的幅度，而且还能有效维护教师员工的利益。
最后是现代学校管理制度。现代学校管理制度包括政府对学校的管理和学校自身的运行管理两个方面。在政府对学校的管理方面，现代学校制度所倡导的是建立一种法治化的公共治理结构，包括学校的设立审批制度、评估监督制度、信息披露制度等各个方面，在学校和政府、学校和社会之间建立起既有利于学校自主经营，又有利于公众参与和社会监督的法律环境，改变目前一方面政府对学校行政干预过多、过深，另一方面社会对学校参与不足了解不够的状况。鼓励学校和社区的相互融合，鼓励学校自治，培养自治精神。
在学校运行管理方面，现代学校管理制度建设的目标是形成灵活高效的决策机制、沟通无碍的信息机制和以人为本的激励机制，广泛借鉴现代企业制度中各种先进的管理理念和管理手段，充分利用现代信息技术提供的技术手段和管理方法，按照系统管理和整体优化的要求，在学校发展战略、人力资源开发、财务管理、学生管理、教学管理和后勤管理等各个方面实现学校管理的现代化。
树立学校需要经营的管理理念，提倡校长职业化，建立校长经营责任制。在现代学校制度中，由于实现了政府职能转变和确立了学校法人制度，学校依法独立自主经营成为必要和可能，学校必须面对市场，提高质量，加强管理，不断创新，创造竞争优势，提高办学效益，体现管理专业化、决策科学化和利益共享化的管理原则。
树立以人为本的管理理念，尊重教师的发展要求，营造教师发展的环境，提倡教师校本发展。在现代学校制度中，要把学校的经营与发展建立在教师发展的基础上，促进教师发展既是学校发展的重要基础，也是学校应尽的社会责任，倡导教师的科研发展，鼓励教师的专业发展和职业发展，通过调动每个教师的积极性和主动精神，为实现学校的可持续发展建立最重要的人力资源基础。
鼓励学校内部的自治活动，把培养学生的诚信意识、责任意识、创新精神和自治精神全面贯彻到学校管理活动中去，围绕社会发展和学校发展挖掘学校管理的潜能。
以上对现代学校制度基本制度框架的分析和探讨还停留在一个较浅的层面，实践的开拓和理论的积淀都还远远不够，所作的分析表明，我们对现代学校制度的探索才刚刚开始，无论在实践还是在理论上都还有待于进一步的深化。
第十四章 培育教育法治新理念
在走向法治的时代举办现代学校教育，应有法治的理念，并构建适应现代学校教育发展的管理制度。本书第四、十四章从学校自治制度和教育法治理念两个方面展开对现代学校教育制度的法学探讨。本章将以“培育教育法治新理念”为题，分析作为教育生活方式的教育法治，法治进程中的教育法，教育法治理念的内化等问题。
第一节 作为教育生活方式的教育法治
教育是现代社会生活的重要内容。把教育领域的法治理解为教育的一种生活方式，——准确地说，是一种现代教育的生活方式，首先要从论证法治是一种社会生活方式出发。
一、对法治的多层面理解
无论是作为一种理论学说，还是作为一种社会实践，法治都可以说是源远流长。早在古希腊时期，亚里士多德就明确提出了法治的概念和主张。他认为：“法治应包含双重意义，已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是良好的法律。”他还深入分析了法治的优越性，认为“法治应当优于一人之治”。我国先秦时代的思想家也提出过“法治”的概念。《管子·明法》中有：“以法治国，则举措而已”。《韩非子·心度》中有：“治民无常，唯以法治”。
我们今天对法治有多种层面的理解。法治可以作如下不同的理解：
1．法治是一种治国方略。法治通常被人们理解为是一种治国方略，与人治、礼治、德治等治国方略相对称。在这种意义上，法治意昧着国家的治理主要依据法律来进行，社会的整合主要由法律来实现。
2．法治是一种行为模式。从人们据以指引自己行为的规范来看，行为模式可以是多种多样的：人们可以依道德规范行事，可以依宗教规范行事，可以依风俗习惯行事，也可以依法律规范行事。在这种意义上，法治是指一种依法行事的行为模式，与依其他行为规范行事的行为模式相对称。
3．法治是一种社会意识。我们经常所说的“法治观念”、“法治意识”，就是一种作为社会意识的法治。作为社会意识的法治融汇一系列进步观念和意识，如公民意识、民主观念、权利意识、参与意识、自由观念、平等观念、秩序观念、守法观念等，与人治观念、专制观念、特权观念、臣民观念、等级观念等相对立。
4．法治是一种社会秩序。我们通常所说的“法治秩序”、“法治状态”，谈的就是作为社会秩序的法治。
此外，法治还可以理解为一种理性的办事原则，一种民主的法制模式，一种文明的法律精神，法治是一种理想的社会状态。
二、法治应当是一种社会生活方式
所谓的生活方式（life style），是指在一定的生产方式基础上产生，在诸多的主客观条件下形成和发展的人们生活活动的典型形式和总体特征。生活方式有广义和狭义之分。广义生活方式包括人们在劳动、物质消费、政治、精神文化、家庭及日常生活等一切社会生活领域中的活动方式。狭义生活方式只包括人们在物质消费、精神文化、家庭及日常生活领域中的活动方式。[70]这里取其广义，简言之，生活方式是指人类生命的活动方式，包括思维方式和行为方式。本文所称“社会生活方式”是指社会个体（公民）、社会群体和国家等三种基本社会主体的活动方式。
为什么说法治应当是一种社会生活方式？其理由如下：
1．从法治的产生来看，法治是人类经过长期实践而选择的一种理想的社会生活方式。神治、人治、礼治、德治……，人类最后选择了法治。柏拉图开始主张贤人之治，认为“法律的制定属于王权的专门技艺，但最好的状况不是法律当权，而是一个明智而赋有国王本性的人作为统治者。”[71]但柏拉图在政治现实面前不得不抛弃哲学家治国的幻想，转而作“第二种最佳的选择”——法律和秩序。他说：“如果当一个国家的法律处于从属的地位，没有任何权威，我敢说，这个国家一定要覆灭；然而，我们认为一个国家的法律如果在官吏之上，而这些官吏服从法律，这个国家就会获得神的保佑和赐福。”[72]亚里士多德则明确地提出，“法律是最优良的统治者。”[73]
2．从法治的发展历史来看，法治是伴随政治国家与市民社会互动关系而不断调适与发展的一种社会生活方式。按照马克思市民社会理论，市民社会与政治国家并列是现代国家的基本特征。只要有私有制和社会分工的存在，市民社会与国家的分离及其矛盾关系就不会消失。在市民社会与政治国家并存的现代社会，法治在二者的互动中发展。法治随着政治国家的社会定位变化和市民社会的不断成熟而进行自身的调适。中国的法治也必然建立在国家与市民（公民）社会的二元良性互动关系基础上，并为中国政治、经济和社会发展提供必要保障。
3．从法治的动态过程来看，法治既体现为各社会主体生产法律产品的生活方式，也体现为消费法律产品的生活方式。不能把对法治的考察局限在对“已成立的法律” 的普遍遵守上，同样应关注“良好的法律”的制定过程。在一个法治的国度里，人们生产着“良好的法律”，同时又消费着这些“良好的法律”。各社会主体（社会个体、社会群体和国家）都是法律产品的生产者和消费者，但各社会主体在生产和消费法律产品的过程中有合理的分工和合作。法律产品的生产和消费，是各社会主体的重要生活；其产生和消费的方式亦成为各社会主体的重要生活方式。
4．从法治的内容来看，法治既是现代政治国家的基本运行方式，又是市民社会行为选择的基本方式，法治是政治国家与市民社会共同遵从的行为方式。现代国家存在于合法的基础上，按照法治的原则运行，越来越多地采用法律的语言表达政治行为。市民社会中的个人自治和社会自治也是法治的重要内容。在法治社会，个人自治、社会自治和国家治理，形成一个多元的社会治理体系。所以，法治不仅仅是政治国家的“治国方略”，不等于“依法治国”，不仅仅指法治的政治或“法治国家”的涵义。因为社会个体、社会群体和国家均生活在法律的统治下，就不存在法治的主体是国家（政府）还是人民的问题，将法治理解为“依法治官”或者“依法治民”都是片面的。
三、教育法治是教育生活的一种生活方式
在中国历史上，儒家思想基本上占据教育领域的主导地位。因此，人治、礼治和德治思想也不可避免地对教育产生深刻的影响。法治思想在教育生活中影响甚微，即便存在，那也是封建专制的法治思想，与现代民主的法治思想相去甚远。
教育是现代社会的一种普遍和重要的生活内容。在我们这个走向法治的时代，教育生活必须采取法治的生活方式，即教育法治化。教育法治化已是大势所趋。正如《教育部关于加强教育法制建设的意见》（1999年12月2日）所言：“依法治教是21世纪我国教育事业深化改革，加快发展的必然要求。社会主义市场经济体制的建立与逐步完善，要求建立与之相适应的以法制为基础的教育体制和运行机制；社会主义民主与法制建设的不断深入，要求完善教育法律制度，保障公民的受教育权和人民群众参与教育事业管理的权利；依法行政，建设廉洁、勤政、务实、高效政府的目标，要求教育行政部门进一步转变职能，正确行使权力，严格依法办事；全面推进素质教育，提高国民素质，培养和造就21世纪的一代新人，根本上要靠法治、靠制度保障；教育改革和发展中出现的新情况和新问题，要求更多地运用法律手段予以调整、规范和解决。因此，教育领域必须按照依法治国基本方略的要求，进行深刻的观念更新与制度变革，加强法制建设，全面实行依法治教。”
教育法治化，其主要内容包括教育管理的法治化和教育当事人行为选择的法治化。
（一）教育管理法治化
教育管理，包括政府对教育事业的行政管理和学校内部管理两部分。前者是国家行使行政权的活动，后者是学校的自治活动。
1．政府依法领导和管理教育工作
《中华人民共和国教育法》第十四条第一款明确规定：“国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作。”第十五条第一、二款规定：“国务院教育行政部门主管全国教育工作，统筹规划、协调管理全国的教育事业。”“县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的教育工作。”按照《教育法》的规定，国家和政府的教育管理权主要体现在以下几个方面：（1）建立各项教育基本制度；（2）制定教育发展规划；（3）举办学校和其他教育机构；（4）负责学校和其他教育机构设立、变更和终止的审核、批准、注册和备案；（5）保护学校和其他教育机构以及教师的合法权益；（6）为受教育者提供各种帮助；（7）为受教育者创造良好的社会环境；（8）保证国家举办的学校教育经费的稳定来源；（9）对教育活动依法进行监督，追究教育违法行为的法律责任。
政府（特别是教育主管部门）依法行政，是教育管理法治化的关键。《教育部关于加强教育法制建设的意见》要求将教育事业的管理与发展全面纳入法治的轨道。要形成与教育改革和发展需要相适应的，层次合理、内容完备的教育法律法规体系；逐步完善教育行政决策和管理制度，做到严格、规范地履行法定职责，提高依法行政水平；建设一支具有较高素质的教育行政执法队伍，形成公开、公正、公平的教育行政执法与执法监督制度；落实各级各类学校的办学自主权，做到依法自主管理学校；努力提高广大教育工作者的法制观念和法律知识水平，使依法办事成为共识。
《教育部关于加强教育法制建设的意见》特别强调严格依法行政，强调教育行政部门、政府有关部门依法行政，是实现依法治教的关键。要求各级教育行政部门要努力转变领导方式和管理方式，转变已经不能适应依法治国、依法行政要求的观念、工作习惯、工作方法，善于运用法律引导和保障教育的改革和发展，尊重、落实和维护学校的自主权。严格依据法律法规的规定，明确本部门及各职能机构行使行政权力的权限与程序，保证行政决策、行政行为符合法律的规定与原则。逐步实行政务公开，将涉及群众切身利益事务的办事规则、程序及监督途径向社会公布。依法理顺政府与学校的关系，明确各教育主体的权利和义务，依法管理学校。促进学校法人制度的建立与完善，并逐步建立健全对学校的监督与评估机制。依据保障教育优先发展战略地位的法定原则，积极推动落实教育经费“三个增长”、提高教师待遇等法律规定。要依据有关的法律法规，明确对社会力量办学的管理职责，健全审批程序，规范管理行为，保障社会力量办学的健康发展。
要加大教育行政执法力度。各级教育行政部门应自觉履行教育行政执法主体的职责，健全以行政领导责任制为主的执法责任制，明确行政执法程序，依法处理、纠正教育活动中的违法行为。切实保障适龄儿童和青少年受教育的基本权利，坚决制止侵犯学生合法权益、特别是损害未成年人身心健康发展的违法行为，保障学生的健康成长。要与政府有关部门相配合，依法整治校园内部和周边环境，维护学校的正常教育教学秩序。建立健全处理教师申诉、学生申诉的程序与机制，加强与人民法院的沟通，运用司法手段解决各种教育纠纷，保护学校、教师和学生的合法权益。
《教育部关于加强教育法制建设的意见》提出的教育行政法治化的基本要求，应当在教育行政管理中贯彻落实。
2．学校依法自治
《中华人民共和国教育法》赋予学校及其他教育机构按照章程自主管理、组织实施教育教学活动等办学自主权。学校依法自治的关键是：依照《教育法》及其他教育法规规章制定符合本校发展要求的章程；确立行之有效的内部管理体制；按照章程实施管理；对学校内部管理中产生的纠纷依法、依章程进行及时的处理。
《教育部关于加强教育法制建设的意见》要求积极推进依法治校。各级各类学校特别是高等学校要提高依法管理学校的意识，依据法律、法规的规定，尽快制定、完善学校章程，经主管教育行政部门审核后，按章程依法自主办学。要依法实施教育教学活动，保证教育方针的全面贯彻执行。建立校务公开制度，明确学校重大事务和涉及教职工切身利益事项的议事、决策与监督程序，发挥教职工代表大会在学校民主管理和监督中的重要作用。依法规范校内各种管理制度，切实保护学校、教职工和学生的合法权益，积极协助有关部门对侵权行为进行查处。认真配合教育行政部门依法进行的督查和评估，不断提高依法治校水平。
（二）教育当事人行为选择法治化
教育当事人是指教育关系的主体，主要包括教育行政主体，学校和其他教育机构，教师和其他职工，受教育者，与教育活动有关的其他组织和个人。各教育当事人在各项教育或与教育有关的活动中按照法律的要求进行理性的行为选择，形成法治的思维方式和行为方式，是教育法治化的基本内容。
在当今社会，我们经常性地面临法律行为的选择，不同的社会个体和社会群体在同一事务上或同一情景下会作出不同的选择。譬如，有的人选择登记结婚，有的人选择非法同居；有的人选择书面合同，有的人选择“君子协议”；有的人选择诉讼、仲裁、和解、调解，有的人则选择武力解决。总之，有的人“法治”地生活着，有的人“人治”地生活着。
在教育生活领域，这种情况也普遍地存在。譬如，有的学校通过建章立制，确立学校自治的基本规则，使学校的各项工作有条不紊，各种问题按照事先确立的规则得以解决；有的学校负责人并不相信规章制度的作用，即便制定了规章制度，也只是装点门面。
我们发现，人们在进行行为选择时，往往要寻找行为选择的合理性或合法性的依据。但在中国这样正处于人治社会向法治社会过渡的时期，这种选择有时会发生冲突。
人们的法律行为选择，就个体而言，可能取决于个人的经验、观念；但就社会整体而言，则有其深刻的社会基础——经济的，政治的，文化的，等等。
市场经济是法治的盟友。法治的进程与市场经济的发展往往是同步的。市场经济的发展，一方面促使各社会主体产生强烈的法律需求，另一方面也产生了支持法治的强大力量。社会主义的市场经济为我国人民的法律行为选择实践提供了广阔的天地。组织经济主体，进入市场，进行交易，处理经济纠纷，每一个环节都不断打上法律的烙印，出现法律的话语。一个没有法治观念（包括权利义务观念、合同观念、证据观念、保全观念、时效观念、程序观念等等）的经济人，往往要付出巨大的代价。市场经济的发展，为市民社会的成熟、社会结构的合理化重组提供了机会，从而有利于法治社会的建立。
我们认为，法治的特征之一是权力的权利化，即将既存的国家权力、社会权力和个人权力[74]转化为法律规定的权利。依法动用权力，是法治社会的重要准则。国家（政府）不能随意介入市民社会的自治领域，是社会个体、社会群体进行正常法律行为选择的前提。倘若国家（政府）可以随意干预（甚至包办）社会个体、社会群体的生活，国家工作人员滥用政治权力，人们将无所适从，其结果只能是市民社会的退化和萎缩。法治的政治，是培育市民社会必不可少的条件。
文化的力量在社会主体的法律行为选择方面也有不可低估的影响。传统的文化，以文化动力和文化阻力两种方式影响着法治进程。但是，解决文化问题，主要应通过文化的手段来解决。持之以恒地坚持全社会的法律文化传播，与社会主体产生、消费法律产品的真切体验相结合，是培育法治的社会文化基础的基本渠道。
教育当事人的行为选择同样有其社会基础，并正在接受社会转型的深刻影响。举办学校及其他教育机构，得到教育许可，组织实施教育教学活动，处理教育纠纷，都难以回避法律。缺乏法治观念的当事人将付出代价。譬如民办学校的产权和其他财产关系未作明确界定，诱发了一些纠纷和诉讼；在校学生身体伤害事故，也产生了诸多的纠纷。
教育法治化要求教育当事人的行为选择法治化，也就是将《教育法》及其他教育法规规章的规定落实到有关社会主体的行为之中，即：教育主管部门作出具体行政行为，均应有合法依据；学校和其他教育机构实施管理，应符合法律和《章程》的要求；教师实施教学活动，不能采取法律不允许的手段；教职工和学生的合法权益得到有效保障。
（三）生活在教育法律关系中
教育法治化的结果是教育当事人不仅感觉到教育法律关系的存在，而且实实在在地生活在教育法律关系之中。
教育法律关系包括各教育主体之间的法律关系，即举办者（国家、社会组织、公民个人等）、办学者（教育机构）、管理者（教育行政部门）、教育者、受教育者和与教育有关的其他社会主体之间的法律关系。教育法律关系可以分为教育行政法律关系（即教育行政部门与学校等教育机构之间的法律关系）、教育民事法律关系（包括举办者与所举办的学校之间的法律关系、教育机构与其他社会主体的民事法律关系）以及学校内部法律关系。学校内部法律关系主要包括学校与师生员工的法律关系以及师生间的教学关系。学校内部关系属于学校依法自治的范围，而师生间的教学关系是一种比较特殊的社会关系。我们认为，教学关系包括指导、合作、服务的关系，在法律上可以视为一种特殊的民事法律关系，既包含教育消费性质，也包含教育福利性质。教学关系不是一种行政法律关系，不是上下级的关系。教师的权威建立在自己的学识、人品和教学成就之上。
第二节 法治进程中的教育法
伯纳德•施瓦茨说：“我们都是法律的用户。我们享用的这种产品的质量，在我们生活的每一个环节上，都直接影响着我们。”[75]在法治社会，各社会主体对法律产品的生产和消费方式，就是法治生活方式的表现过程。教育法治，也表现为教育当事人对教育法律产品的生产和消费的过程。
一、法律产品的生产与消费
法律产品，可分为初级法律产品和最终法律产品。
初级法律产品是指处于准备阶段、尚未直接影响法律消费者生活的法律产品，即各类法律规范、法律机构、法律工作者和法律手段（实用设备和象征标识）。最终法律产品是指已直接影响法律消费者生活的法律产品，即法院裁决、仲裁裁决、行政决定、公证及其他一切能直接影响法律消费者生活的法律措施。
初级法律产品可以被称作法律制度。作为初级法律产品的法律制度应具备以下三大要素：第一，有一整套体系化的法律规范；第二，有一个由内化了法律规范的特定角色集团（即主体体系）主持法律规范的生成和复现；第三，有一套按照法律规范生成、复现要求配置的手段（指实用设备和象征标识）。初级法律产品还是不能直接消费的，它还是“半成品”。但这些“半成品”的质量将直接影响最终法律产品的质量，从而影响法律消费者的生活。
最终法律产品主要包括以下种类：各级权力机关就特别事项、对特定人所作出的决定；各级审判机关的裁判及其执行措施；各级检察机关的侦查、公诉等法律监督行为；各级公安机关的治安处罚决定和刑事侦查措施；各级行政执法机关的行政决定；仲裁机构（含劳动争议仲裁机构）的仲裁裁决；公证机关的公证行为；律师服务机构提供的服务。
初级法律产品（法律机构、法律工作者、法律规范、实用设备和象征标识）实际上是生产最终法律产品的基本生产要素。但在实际生产中，非初级法律产品的社会资源也可以成为生产要素。法律的生产要素主要有：以立法者、执法者、司法者队伍为载体的立法、执法、司法劳动；立法、执法、司法技术；一定量的物质财富。
法律产品是供全体社会主体消费的。社会个体是法律产品的消费者（用户）。社会群体是法律产品的消费者。国家既是法律产品的生产者，也是法律产品的消费者；因为不仅在国家内部管理过程中消费法律产品，同时在许多情形下就是法律后果的承受者。
二、快速成长的教育成文法
教育领域的初级法律产品包括教育成文法和教育习惯法。我国的教育成文法在恢复法制建设以来迅速成长。
《教育法》制定于1995年3月18日，自1995年9月1日起施行。它规定了教育的指导思想、教育方针、教育的基本要求、教育基本制度、教育机构、教育关系主体、教育与社会的关系、教育投入与条件保障、教育对外交流与合作等内容，是调整教育社会关系的基本法。
《义务教育法》制定于1986年4月12日，自1986年7月1日起施行。这部法律规定国家实行九年制义务教育，并对义务教育作了基本的要求。全法共18条，比较简略。1992年2月29日国务院批准、3月14日国家教育委员会发布了《义务教育法实施细则》。
《职业教育法》制定于1996年5月15日，自1996年9月1日起施行。这部法律适用于各级各类职业学校教育和各种形式的职业培训，强调职业教育是国家教育事业的重要组成部分，是促进经济、社会发展和劳动就业的重要途径，并对职业教育体系、职业教育的实施、职业教育的保障条件等作了具体规定。
《教师法》制定于1993年10月31日，自1994年1月1日起施行。这部法律适用于在各级各类学校和其他教育机构中专门从事教育教学工作的教师，规定每年九月九日为教师节，并对教师的权利义务、资格和任用、培养和培训、考核、待遇、奖励、法律责任等方面作了规定。
《学位条例》制定于1980年2月12日，1981年1月1日起施行。该法规定我国的学位分学士、硕士、博士三级。并规定了各级学位的授予条件和程序。1981年5月20日国务院批准实施的《学位条例暂行实施办法》作了详细规定，规定我国的学位按十大学科门类授予，即：哲学、经济学、法学、教育学、文学、历史学、理学、工学、农学、医学。
《高等教育法》制定于1998年8月29日，自1999年1月1日起施行。这部法律是规范高等教育活动的法律，包括总则、高等教育基本制度、高等学校的设立、高等学校的组织和活动、高等学校教师和其他教育工作者、高等学校的学生、高等教育投入和条件保障及附则等内容。
我国在教育立法方面成绩卓著，但完善和加快教育立法，仍然是教育管理法治化的迫切要求。《教育部关于加强教育法制建设的意见》提出要按照法制统一的原则和法定的立法权限，进一步推动教育法律法规体系的完善，加快教育法律的配套性法规、规章的制定。适时提出《义务教育法》、《学位条例》的修改草案；积极配合做好《民办教育法》的立法工作，逐步完善促进民办教育发展和规范管理的规章、规范性文件。要依据教育法律法规的规定，针对社会普遍关注、影响教育改革和发展的若干重要问题，制定有关的部门规章及规范性文件；依照全面贯彻国家教育方针、面向全体学生、促进学生全面发展的原则，建立全面实施素质教育的规章和制度。要积极推动教育法律、行政法规的实施细则等配套性地方法规及规章的制定，加快地方教育立法的进度。对教育工作中的热点难点问题而国家尚未立法予以规范的，可以依据法律确立的原则，根据地方实际制定暂行规定，使之成为国家教育法律法规的有益补充。要进一步提高教育立法质量，增强立法的系统性、合理性和可操作性。要加强立法的前期调研工作，做好拟制定的法律法规草案及规章的可行性论证，广泛听取意见，深入调查研究，准确把握党的政策和有关法律规定，实现教育立法决策的民主化、科学化。要建立规章、规范性文件的制定程序和合法性审查制度，健全备案制度；重视现行规章、规范性文件的审查、清理工作，对不符合改革的原则与精神，或与上位法相抵触的，要依照法定权限和程序及时修改或废止。
三、作为“活的法”的教育习惯法
“活的法”主要是非国家的社会主体所创造的法律产品。教育习惯法主要是指学校等教育机构在教育活动中形成的、不违背成文法规定的规章制度和行为惯例。
在法治进程中，不仅国家创制法律，非国家的社会主体同样具有巨大的“造法”活力。我们认为：
1．“活的法”是法的重要组成部分。法律社会学的创始人埃利希认为，无论现在和过去，法发展的重心不在立法、不在法学、也不在司法判决，而在社会本身。国家制定和执行的法律——法律条文仅仅是法律中很小的一部分。与法律条文相对的是“活法”（living law），这种“活法”就是人类组织（商会、教会、学校、工会等）的内在秩序。它们支配着实际的社会生活，是人类行为真正决定因素。“活法”不仅是原始的法的形式，而且直到今天仍然是最基本的法的形式。
2．“活的法” 主要是非国家社会主体创造的法律产品。在各社会个体、社会群体及其相互之间的长期互动中，行为规范（包括解决纠纷的规范）得以产生，从而在他们之间开始了新的生活方式。国家在其政治生活也创造出许多制定法中找不到的“活的法”。
3．在当今社会，“活的法”主要存在和应用于国家法（制定法）影响较弱的领域，主要在市民社会。在农村地区，在各种社会群体（企事业单位、社会团体等）中广泛地制定（或形成）规章制度并在其有效的范围内实施。这是市民社会必不可少的一种生活方式。
4．“活的法”与国家法是相互渗透的，并不能截然分开。国家法不能不汲取民族生活的历史与现实的资源，“活的法”也会主动或被动地从主导法律文化中寻找支持。在我国2500件制定法中，有24件（31条）提及“风俗习惯”，有73件（91条）提及“习惯”，还有39件（46条）提及“惯例”一词。[76]这说明在我国法律中，习惯实际上已成为法律渊源。[77]
5．不能将“活的法”（或民间法）的生产和消费方式完全看成是落后的体现。苏力认为：“在中国的法治追求中，也许最重要的并不是复制西方法律制度，而是重要中国社会中的那些起作用的，也许不起眼的习惯、惯例，注重经过人们反复博奕而证明有效有用的法律制度。否则的话，正式的法律就会被规避、无效，而且可能会给社会秩序和文化带来灾难性的破坏。”[78]应当辨证地看待市民社会的“造法”行为，其间或许有落后性和狭隘性，但也不乏先进性和创造性。
观察一下我们的教育领域，可以发现我们也创造我们的教育习惯法。我国各地教育改革中的许多新措施（包括椒江的教育改革实践）和新规章，正是教育工作者创造出来的教育习惯法。
第三节 教育法治理念的内化
教育法治的实质和目标是在教育生活中形成法治的生活方式，——包括法治的思维方式和法治的行为方式。在中国法治进程的基础阶段和巩固阶段[79]，法治理念的灌输和内化是必不可少的。
一、教育法治理念内化的概念
在社会学上，内化与社会化这两个概念没有严格加以区别。社会学的文化学派认为社会化的实质是社会文化的内化。美国的社会心理学家米德认为，把别人的态度内化，并按照社会上其他人的一般期待判断自己的行为的过程，就是社会化过程。某些社会学家在使用这两个概念时稍加区别，强调社会化是生物人向社会人的转化过程，内化则主要是对社会文化的接受。
从一些学者概括的社会化内容看，内化与社会化的内涵是相近的。郑杭生等人认为，社会化的基本内容包括：促进个性形成和发展，培养完善的自我观念；内化价值观念，传递社会文化；掌握生活技能，培养社会角色。[80]上述内容也就是个体内化的基本内容。当然不能说两者是完全相同的一个概念。迪尔凯姆最初使用内化概念时，仅指社会规范通过内化过程深植于个人意识之中，而后扩大到社会文化的内化。而社会化的概念也同样从狭义(仅指个体的社会化，特别是指未成年人的社会化)演变为广义(不仅指个体的社会化，也指社会群体的社会化；不仅指未成年人的社会化，而且指个体一生各个阶段为适应社会而进行的社会化)。内化仅强调社会文化的接受，而社会化则强调其明确的目的性。
我们认为，内化是社会化的基本途径和方式。虽然它们在词义上有细微差别，但可以认为两者是相近的两个概念。
教育法治理念的内化和教育当事人法律行为选择的实践是教育生活提高法治化程度的必由之路。我们都渴望一个法治的社会，但法治社会的形成，依赖于每一个公民形成法治的生活方式。
法治理念的内化实际上是一个法律文化的学习过程，是个体认识法律文化（包括法律制度等）的活动。通过个体的行为反馈和社会影响也可实现法治理念的内化。
二、教育法治理念内化的途径
教育法治理念的内化过程可分为学习、反馈和影响三种途径。
1．学习
学习法律文化，是个体的法治理念内化的基本途径，既包括个体学习法律制度文化（如学习宪法、法律及其他法律规范，了解法律机构和法律工作者及其手段体系）的内容，又包括个体学习法律精神文化（如学习法学理论、法律思想、体验法律价值、法律观念和法律理想，形成法律心理和法律习惯等）的内容。教育当事人学习法律文化的重点，是《教育法》及其他教育法律、法规和规章，以及其他与教育生活相关的法律法规。法律文化的学习，不能局限于对法律规范的粗浅了解，更应注重对隐藏于法律条文之中的法的精神的体会。
值得注意的是，犯罪亚文化也可以通过学习而获得。班杜拉通过实验证明，儿童们的侵犯行为是通过模仿和酬赏性强化习得的。犯罪心理学的许多理论也证明犯罪亚文化的传播性。犯罪分子之间相互传授犯罪技巧和犯罪暗语，培养反社会意识。犯罪亚文化对犯罪亚群体及其活动具有凝聚力、感召力，具有吸收和同化功能。犯罪团体、集团乃至犯罪黑社会的形成，无不起因于犯罪亚文化的传播。在学校中，阻遏犯罪亚文化或其他低俗文化的传播，是教育工作者的重要职责。
法治理念内化的学习模式如下图：
法律文化
教 育
个 体
学 习
法治理念
图12-1
2．反馈
在个体的法治理念内化过程中，行为反馈机制不应忽视。个体的法治理念并不完全直接来源于书本，更主要的是来源于日常行为的反馈过程。
各种合法行为和违法行为均可产生反馈作用，强化个体的法治理念。依法办事，得到预期的法律后果（如依法签订合同，合同产生法律约束力，双方履行了合同义务，就强化了相应的法治理念）；相反，如果违法犯罪，受到法律制裁，就同样从反面加强了法治理念，了解到法律的权威。在教育生活中，要善于利用教育当事人的行为反馈机制，不断强化教育法治理念。
法治理念内化过程的反馈模式如下图：
个体的法治理念
法律行为
违法行为
法 律
后 果
图12-2
3．影响
社会影响在很大程度上促进了法治理念的内化。社会影响以暗示、模仿、感染、时尚、流行、社会舆论、命令、说服多种方式实现个体的内化。
法治理念内化过程中的社会影响模式如下图：
社
会
环
境
暗 示
个
体
法
治
理
念
模 仿
感 染
流 行
其他方式
图12-3
暗示是社会影响的重要方式之一，是指人或环境以含蓄、间接的方式向个体发出某种信息，从而影响个体的心理和行为。法律心理、法律习惯、法律观念在很大程度上是受其他社会成员的暗示而潜移默化，培养起来的。社会暗示通过人们之间的交往实现。在个体与他人和群体交往中，如能创设一定的暗示环境，就能在一定程度上控制个体的行为，形成良性的内化。在学校法治教育和宣传中应理解和掌握这一原理，利用各种法治教育活动（特别是公开审判等）和法制新闻、文艺暗示广大社会成员，使之在无意识中接受法律意识，同时应避免不良的暗示。
模仿是个体受社会刺激而引起的自觉或不自觉地模拟他人行为特征的行为。模仿是社会行为领域的普遍现象，在法律领域也不例外，如法律院校学生的模拟法庭，某公民模仿他人订立遗嘱，某盗窃犯模仿惯盗进行撬门作案等。合法行为可以模仿，违法行为也可能模仿。学校可以组织模拟法庭等各种模仿活动，加深了教育法治理念的内化。
感染比模仿更能说明以情绪状态进行传播的社会现象。感染是指个人的情绪反应受社会影响而产生无意识、不自主的遵从。在大规模的群众运动中，感染作用十分明显。学校应当利用感染这一机制，向教育当事人传递有影响力的信息，引起教育当事人的共鸣和相互感染，如利用教育生活领域中的典型案例的公正处理进行法治教育，在学校教育范围造成依法办事的舆论，培养尊重教育法律权威的心理。在出现校园异常情况时，应预见到可能产生大众感染的可能，及早作好防范准备。在学校教育生活领域中，社会成员的感染促进法律心理、观念的深化。
三、教育法治理念内化的条件
从教育法治理念内化的过程分析中可以看出，要实现教育法治理念内化需要两个方面条件，即个体的心理素质和社会环境。
1．教育当事人个体的心理素质
从教育当事人的教育法治理念内化来看，良好的心理素质是必备条件之一。心理素质是指个体在感觉、知觉、记忆、思维、情感、意志、气质、能力、性格等方面的状态。感觉灵敏、记忆力强、意志坚定、性格正常、智力较高的人能较快、较好地完成教育法治理念内化过程，掌握必要的法律和法律技能，培养起稳定的法治观念和法治心理，反之则内化过程较为困难和缓慢。
2．社会环境
教育法治理念内化是在一定社会环境中完成的。这里的社会环境包括了学校教育小环境和社会大环境。
学校的法制教育一直是普法的重点。学校在法治理念的内化方面应起到主导作用，但学校法制教育的方式、方法尚有待进一步完善。《教育部关于加强教育法制建设的意见》提出要把对教育法律、法规的学习、宣传、普及作为全面依法治教的基础性工作，按照普法规划有组织、有步骤、有重点地开展。要加强对各级各类学校教育普法工作的指导，在广大教师、学生中开展法律、法规学习和法制教育，并面向社会，采取多种形式宣传教育法律，促进形成知法、守法、依法履行职责和规范行为的社会氛围，为全面实施依法治教奠定基础。
我国已将“依法治国，建设社会主义法治国家”载入宪法。建设社会主义法治国家这一治国方略的确定，对全国人民具有极大的号召力。国家和政府应该继续惩治腐败，坚持公正执法与司法，促使广大人民群众对社会主义法治增强信心，这是促进教育法治理念内化的最佳社会环境。
第十五章 现代学校制度的国际比较
“现代学校制度”是建立在对教育管理体制的深刻认识之上，并在原有教育管理体制的基础之上进行创新和变革而产生与发展的。认识并理解国外各类中小学管理体制有利于通过借鉴国外相关的经验和教训来实现“现代教育制度”的自我完善。这里讨论的管理体制包括宏观和微观两个层面，即各国政府对各级各类学校所进行的管理，亦称为教育行政管理；各级各类学校自身的内部管理，亦称为校内管理。我们将对国外公立、私立中小学的管理体制以及“公校私营”模式进行全面的阐述。
第一节 国外公立学校管理体制
二战以来，世界各国都十分重视并致力于发展其公立教育体系，尤其在基础教育阶段。基础教育为国家培养具备基本素质的合格公民，与国家的稳定和发展休戚相关。尽管有少数国家的中小学系统主要由私立中小学构成，例如，荷兰、爱尔兰、智利等国，但在绝大多数国家，诸如美国、法国、德国、日本、加拿大等，它们的学校制度均以公立为主，私立学校只作为有益的和必要的补充。公立学校由国家投资创办，由政府部门对其进行统一的管理。各国政府是公立学校的创办者和管理者，国家向学校以财政拨款的方式提供经费。虽然各国公立学校的管理体制有很大的相似性，但是由于政治、历史、文化等因素的影响，在很多方面也存在着各自的特点。因此，我们将对各国公立学校的管理体制从政府与学校的关系及学校内部管理这两个层面进行阐述，并且在对典型的案例国家的分析基础之上，总结一些规律性的内容和特点，有利于理解各国公立学校管理体制的异同。
一、政府与公立学校的关系
由于各国政治、经济、文化和历史传统等因素的影响，国家干预教育的内容和方式有所不同，并随着社会的进步和历史的发展而不断变化。下面我们就将英、法、美、日等国作为研究对象来分析中央教育行政机关、地方教育行政机关与学校三者的关系，权力的分配，各自承担的责任和义务。
（一）法国
法国的政体是中央集权制，其教育行政体系也是中央集权式的，即国家直接干预教育的方方面面，对教育法令法规、教育方针、发展规划、教育经费、课程设置、教学内容、考试制度等等都做出统一的规定。国民教育部是法国的中央教育行政部门，对全国28个学区实行集中、统一的管理。大学区是最高的地方教育行政单位，下面还有省、市两级教育行政管理机构。在法国，不仅公立学校没有教育和管理的自主权，而且地方教育行政机构也基本没有自主的权力。国民教育部权限很大，包括组织实施教育法案、制定教育方针、规定教学大纲、领导公立教育机构，甚至制定学校规则等。地方教育行政部门虽然权力有限，但是对初等和中等教育仍具有全面指导和监督权，包括审核学校及班级的开设与关闭，教员的任命，教师的培养，等等。因此，法国的国民教育部，尤其是下属的幼儿园、小学教育局、初中教育局、高中教育局拥有公立中小学教育的绝大部分管理权，公立学校的教育经费全部来自中央的拨款。
（二）美国
美国是联邦制的国家，其教育行政是地方分权式的，即教育权归地方所有，教育事业由地方政府或公共团体自主经营管理，中央没有统一的规定，也不能领导地方，只起指导、监督等作用。教育行政部门共分为三个层次：联邦、州和学区。在教育体制上，美国公立学校的管理权都集中在州一级，而联邦教育管理机构（联邦教育部）只提供咨询服务。不过，实际上，大多数州往往继续权力下放，交由各个学区掌握，因此学区有很大的自主权。一般公立中小学都由地方教育行政机构管理，包括设立学校、筹措、分配教育经费、征收教育税、选择中小学教材和教科书、设置及变更课程、视导、考核学校教育、确定入学年龄、划分就学片，雇用和解雇教师，编制预算等。公立中小学的经费主要由地方教育行政部门承担。
（三）英国
英国教育行政机构分为中央的教育与技能部（DfES）以及基层的地方教育当局（LEA）。教育与技能部的职能是制定教育政策、颁布法令、并对地方的执行情况进行监督。地方教育当局有权设置和管理学校，制定课程标准，选用教材，聘任教职员工等。公立中小学由地方教育当局管理。地方教育当局不隶属于教育与技能部，而是由地方政府和议会通过任命或选举产生的。中央和地方是一种相互协作的“伙伴”关系。英国比较强调合作关系，除中央与地方，地方与学校之间的伙伴关系外，地方教育当局还与地方长官协会、家长、教师协会、主教教区等组织相互合作。因为英国政府相信加强学校与学校之间、学校与地方教育当局、学校与民间团体的合作，能提高办学水平和学生的学业水平。[81]地方教育当局在必要时有权干预学校的管理，但学校更希望地方教育当局支持其提高教学质量而非直接干预。《1996年教育法》使地方教育当局拥有提高中小学教育质量标准这一职责，要为本地区学校制定目标。除此之外，地方教育当局有权向辖区的学校派遣董事会补充成员，从而参与各校的管理，以及雇用学校教职员工。公立中小学的教育经费依靠地方教育当局的拨款。虽然英国公立中小学很多教育管理权归地方教育当局所有，但是与其它国家相比，英国校长的权力较大，能够决定学校的课程，选择教科书等。英国政府为了加强中央一级管理，采取了“直接拨款学校”制，即学校可向中央教育行政当局提出申请接受中央教育行政当局直接管理，其经费由中央承担，而地方教育当局无权干预这些学校，从而绕过了地方教育当局。此举也可被视为是中央和地方争夺教育管理权，加强中央统一管理的表现。
（四）日本
日本共有三级教育行政机构，即中央的文部省、地方的都道府县教育委员会以及市町村教育委员会。文部省的主要职权有：为发展教育文化事业进行研究并制定规划，设置各级学校，制定教育内容的各项标准，为地方教育行政机关、大学，及其他教育文化与科学机构提供指导或提出建议，管理由文部省直接设立的教育机构，任命地方教育委员会的负责人，教育经费的预算及分配、对地方教育提供经费补助等。从文部省的职权分析，它拥有较大的教育管理权，并对地方教育具有一定的控制权和约束力。虽然文部省、都道府县教育委员会和市町村教育委员会之间不存在隶属关系，但是都道府县教育委员会的行政主管（都道府县教育长）的任命须得到文部省认可，同样，市町村教育长的任命须得到都道府县教育委员会的认可。地方教育委员会具有一定的自治权，其主要职责是发展基础教育，对所管辖的学校在经费供给、人事决策、教育教学、教师培训、教育财产等方面负有责任。日本公立中小学的教育内容一律以文部省颁布的《学习指导要领》为基本标准，教科书由文部省审定，并由各校自主选择教材。
从各国的教育行政体制来看，无论是实行中央集权制还是地方分权制的国家，所谓的“集权”与“分权”指的是中央与地方对各级各类教育管理权的分配。作为承担各国基础教育任务的公立中小学，基本没有教育管理自主权。相比较而言，实行地方分权或“伙伴关系”的国家，如英国和美国，其公立中小学拥有的权力相对较多。一般来说，掌握管理权、控制权的一方必然承担绝大多数的教育经费。比如教育管理权在中央一级的国家，如法国，其教育经费由中央拨款，而教育管理权主要在地方一级的国家，如美国、英国，主要由地方一级来提供教育经费，中央可以在必要的时间给予财政资助。无论是中央集权还是地方分权的管理都具有优势和不足，前者虽然便于管理和协调，但是不利发挥地方的积极性和主动性，容易偏于单一、僵化，后者虽然有利于因地制宜却容易造成各地区自行其事，标准混乱，发展不平衡等问题。即使是英国或日本，它们实行的是介于中央集权与地方分权之间的，中央与地方合作管理的体制，但是两者之间的协调合作难度颇大，有待于进一步完善。对于个别公立学校而言，地方分权制更有利于它的发展，因为地方教育管理部门更了解地方的教育实际。但从所有公立学校的有序发展来看，国家必须有较为统一的规划和标准，正如英国在1988年颁布的教育法中规定了全国统一课程标准。从各国情况分析，由于公立中小学缺乏自主权，其管理模式较单一，不够灵活，不利于学校积极性的发挥。教育经费由政府承担，因此公立学校没有生存压力，没有竞争，结果导致部分学校办学效益低下，教育资源浪费。
二、公立学校的内部管理
（一）法国
法国的公立小学由各省的初等教育委员会管理，包括人事、教学等各项事务。公立中学直属教育部初中司和高中司。公立小学的校长由初等教育委员会任命，而中学校长则由教育部长任命。学校理事会是协助校长工作的主要管理机构，由校长、行政和服务部门代表（5人），教育工作者代表（5人），家长代表（5人），学生代表（5人），及地方各界人士代表（5人）组成，理事会主席由校长担任。校长是教育部政策方针的主要执行者，而学校理事会将对校纪校规、班级数量、教学活动、课时安排等问题提出建议并对经费进行预决算。学校还设立了各种委员会，如：主要负责指导学生升学和就业的教师委员会，研究解决教学问题的学科教学委员会，由家长、教师和学生代表共同参与的班级委员会等。
（二） 英国
英国公立学校由地方教育当局管理，而校内管理主要由学校董事会来进行。董事会由选举产生的家长校董、教师校董和校长组成。校董事会的职能很多，概括起来有以下几个方面：[82]
1） 制定并核准学校年度预算；
2） 对各类校内委员会的工作进行审核。各类校内委员会的建立是为了提高学校组织管理的效率，如招生委员会、学生纪委委员会、教职工免职委员会等。委员会的主要成员也是董事。
3） 参与决策教职工的人事安排。
4） 确定教学内容及课程方向。
5） 通过民主、开放、透明的方式选举董事会主席。
6）罢免增补董事的权力。
为了促进学校教育质量的提高，地方教育当局有权向各校董事会派遣增补董事。一旦新增补董事与校董产生很大意见分歧时，董事会可以在地方教育当局许可下罢免增补董事。
校长在教学内容、教学方法、课程设置、设备设施和财务管理方面有一些自主权，但在行使职权时要受校董事会、地方教育当局的制约。校长将主要执行校董事会的决议，以及处理日常工作。除受地方教育当局检查、监督外，学校还要接受皇家督学及各教育局视导机构的视导员的视察、监督。
随着教育改革的深入开展，英国逐渐意识到学校自主权的重要性，因此颁布相关法令法规，使地方教育当局更侧重于制定管辖区的发展规划与重点，并对学校进行指导、监督而逐渐退出对学校的直接干预。在经费使用和支配上，学校也获得部分支配与控制权。而且在学校董事会成员中，社区代表和家长代表的人数增加了，相反地方教育当局代表的名额减少了。
（三）美国
美国公立中小学的经费、人事及课程主要由学区教育行政机构管理，所以学区虽然是最基层的管理单位，却拥有实际的管理权。学区教育委员会领导下的校长负责制是公立中小学的主要管理模式，执行学区教育委员会的政策和决议，此外，组织与协调校内各个部门，改革教学方法，安排人事工作，处理日常事务等都是校长的主要职责。八十年代的教育改革为美国公立中小学的管理注入了新的活力，尤其是地方学校理事会（Local School Council）的建立，加大了学校自身的管理权限，并注重调动学校教职员工的积极性，让更多的人参与教学改革和学校决策。比如，1985年芝加哥颁布了有关学校改革的法令，规定该地区的每一所公立学校要成立一个地方学校理事会，并由地方学校理事会直接管理、决策学校各项工作，如预算、课程设置、教材选用、设备引进等。每个地方理事会成员包括校长、教师代表、学生家长代表、社区代表若干名以及1名学生代表。除校长由学区教育委员会任命外，其余理事会成员都通过选举产生。
从以上公立中小学的校内管理模式来看，有的实行校长负责制，即校长对相关教育管理部门负责，有的实行董事会领导下的校长负责制，即董事会具有校内事务管理的决策权，校长负责执行董事会的各项决议并主持日常工作。虽然各国学校决策机构名称不同（如董事会、理事会、校务委员会），但是董事会领导下的校长负责制成为越来越多学校内部管理的主要形式。校长往往是董事会的核心人物，可以由董事会任命产生，也可以由相关教育管理部门任命。许多国家已经认识到公立学校缺乏自主权，校内管理缺乏主动性和灵活性，因此各国逐渐放弃“自上而下”的垂直管理模式，取而代之的是“自下而上”的新模式，学校基层教职员工、家长、学生、社区代表逐渐加入到学校自身的决策与管理中，更有利于提高学校办学效率，实现学校管理的民主化。
第二节 国外私立学校管理体制
私立学校的历史久远，无论是东方盛行的私塾、私园，还是西方流行的教会学校，贫民学校都有其产生与发展的政治、文化背景。在管理体制上，私立学校与公立学校有很大的差别，作为独立的法人，私立学校的经费自筹，创办资金来自举办者或社会的捐赠及投资，一切经常性的费用自行解决。私立学校的举办者是个人或社会团体等非政府组织或机构。虽然私立学校在各国教育体系中的地位各不相同，然而在许多国家，私立学校的作用仍十分重要。由于私立学校的历史传承，自身特点，人们对其地位、作用、功能的认识不同，许多国家实行的私立学校制度各异，私立学校内部管理也各具特色。我国近些年来，与西方各国私立学校性质十分相似的民办学校不断涌现，显示出极大的生命力，而且“国家对社会团体和公民个人依法办学采用积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针。[83]为了借鉴国外私立学校发展的经验和教训，为了进一步加深对私立学校的制度、作用和地位的认识，我们将对私立学校的管理体制进行较为全面和细致的分析。
一、政府与私立学校的关系
回顾各国教育的发展历程，私立学校的发展与其它教育现象一样，受到各国社会政治、经济、文化、宗教等因素的制约，在各个时期经历了不同的演变过程，因此各国私立学校的制度、发展模式，所处地位差异很大，为了便于研究和总结，有人将私立学校的制度模式分为二种[84]：一种是侧重私立学校公共性的模式，其特征是在教育行政方面，国家对私立学校的统治、管理较为严格，私立学校从其设置、经营到教学内容等都在国家教育行政管理部门的监督之下；另一种是尊重私立学校的独立自主型的模式，私立学校享有较多的自主权，国家对私立学校不直接干预，教育目标、教学计划、课程内容、人事管理、财务管理、办学模式与特点等都按照学校设置者的思想进行。也有学者从分析国家有关私立学校的法律、法规和政府行为入手，将私立学校概括为以下三种类型[85]：国家主导的公共—从属型，社会主导的自主—独立型和介于两者之间的协调—平衡型。前两种类型与统治型和自主型的实质内容是一致的，国家主导的公共—从属型强调经国家办学为主，公立学校是整个学校的主体，私立学校是国家办学的补充，受到国家严格的管理和监督。国家对私立学校不进行经费资助或者是附加条件的资助。与此相反，在社会主导的自主—独立型模式中，社会具有充分的办学自主权，私立学校作为独立的教育实体拥有较高的自治权，国家一般无权采用任何的形式对其进行干预。而第三种国家与社会协调—平衡型的模式主要是权力制衡的结果，是前两种模式的中间状态，国家有义务保证社会力量办教育的权力，必须赋予私立学校自主权，同时通过相关法律、法规对私立学校进行引导，并为其提供一定的经费资助，但对学校自主性有一定的限制。我们基于上述分类，选择典型的案例国家，从各个角度，具体分析国家与私立学校的各种关系。
（一）法国
法国是国家主导的公共—从属型的典型代表，法国的教育行政制度是中央集权制，而且在历史上，法国曾长期对私立学校采取压制甚至取缔的极端行为，至使法国长期以来民间办学发展缓慢。早在十九世纪初，拿破仑政府就陆续颁布一系列法令，使帝国大学成为统治全国教育的最高行政管理机关，并规定未经帝国大学许可不得开设学校。而后，为了使教育与宗教分离，又明文规定禁止教会参与开办学校。只有到了二战以后才颁布新的法律赋予了私立学校教育的自由权，其中最重要的是《国家与私立学校学校关系法》，之后私立学校教育在法国逐渐得到发展。但是国家为了能够实现对私立学校进行控制，采用签订契约的方式来干预私立学校的发展。主要采用三种契约：统一契约（contrat-d’inntegration）、联合契约（contrat-d’association）和简单契约（contrat-simple），一旦私立学校与国家签订了契约，就可以得到由国家提供的教育经费，但是学校必须按契约规定的内容来组织实施学校的一些教育活动。不难看出，国家希望通过私立学校自愿签订契约的方式来调控契约之内的私立学校，通过资助等形式对签约的私立学校施加影响，附加条件，从而加强控制。因此，国家虽然赋予私立学校以合法权利，提供其教育自由权，但是从不甘心放弃干预权，努力在私立学校内部实行公共教育。
（二）英国
英国与法国一样是欧洲发达的资本主义国家，同样拥有悠久的历史文化传统，然而英国却有着与法国截然相反的私立学校制度。在英国，私立学校具有牢固的社会地位，国家无法从根本上动摇这种地位。私立学校具有高度的教育自由权，有自己独特的管理方式和运作模式，国家无权干涉私立学校办学自主权，只能依法对其进行监督和检查。因此，英国私立学校制度是典型的社会主导的自主—独立型。
从历史角度而言，英国国家与私立学校的关系明显受到本国传统和宗教的影响。英国以往并不重视教育，长期忽视对教育的控制和管理，一直是社会、特别是教会承担着国家的教育重任，曾一度呈现私立学校“一统天下”的局面，因为当时在社会上有两种类型的学校，一种是教会或私人创办的慈善性质的如“主日学校”、“贫儿学校”等，一般接收平民子弟。而另一种就是古老的贵族学校公学及与之相衔接的预备学校。直到1870年《初等教育法》的颁布，政府才开始干预教育并建立公共教育体系。但在很长一段时间，公立学校只不过是私立学校的一种补充而已。1944年的教育法颁布以后，国家逐渐加强对学校的统治，使公立学校迅速发展，然而国家对私立学校的态度并未改变，让其保持相对的独立性，并对部分私立学校进行经费资助。除了一些接受政府资助的私立学校外，还存在着依靠捐赠学费等非政府资金维持的、由私人管理的真正的私立学校，即“独立学校”（the Independent Schools），其中以公学最为著名。公学最早由公共团体或私人集资或者募捐兴办的，由于其学费昂贵，一直为少数上流社会子弟所独占，并成为培养英国社会各领域精英的摇篮。与剑桥、牛津一样，公学既是英国文化的堡垒，也是珍贵的文化遗产，国家希望其继续保持独特的办学模式和深厚的文化底蕴。诚然，公学具有鲜明的阶级性和等级性，这也使其成为众人批评的焦点。
总之，英国尊重并认可社会办教育的权利，政府与私立学校是两个办学权利主体，私立学校的地位、作用受到法律保障，政府无权改变，也无权干涉私立学校的运作和发展，其自主性得到绝对的保障，只负责对其进行监督和检查。部分私立学校受政府资助，但是政府希望其保持独立，因此政府往往采用对学生的资助而非对学校财政的直接补助方式，从而扩大教育的选择权，让更多的人能在公立与私立学校之间选择。对于独立学校而言，创设与开办的经费主要由捐助和学费为主，而且学校办学质量越高，越有特色就越容易获得较多的社会捐助，因此公学得到社会捐助的机会最多。
（三）美国
私立中小学在美国已有较长的发展历史，成为其教育体系的重要组成部分。美国私立中小学的开办必须满足以下3个条件： 第一，由州或州的下属机构或联邦政府以外的个人或机构管理，第二，通常主要不由公共资金所资助，第三，私立学校不由公众选举或任命的官员进行管理[86] 。教会学校（religious school）和独立学校(independent school)组成了美国的私立学校，其中独立学校占私立学校总数的10%。[87]在美国私立学校的发展过程中，西欧的教育传统，尤其是宗教对私立学校起到较大的推动作用。在殖民地时期，美国建立了各种私立中小学，其中一些就是教会学校，就连早期的一种新型的私立中等学校——文实学校也有许多是与教会相联系的。直到今天，美国大多数私立学校（81%）附属于某种有组织的宗教团体或申明学校的课程和经营具有宗教倾向，就读于具有宗教倾向的私立学校的学生达86%，而就读于非教派私立学校的学生只占14%[88]。
美国国家与私立学校的关系研究、分析起来比较复杂，因为其教育行政制度是地方分析制，教育的管理权被视为各州的事务，各州因地制宜，对私立学校的立法和管理不尽相同，但是各州对私立学校管理还是遵循一定的原则，即尊重和保障私立学校的地位和自由，反对任何形式对私立学校存在和发展的干预，私立学校按照自身的传统，自主经营，享有与公立学校平等的地位。政府对私立学校提供资助，但通常对私立学校的学生而非学校提供资助，而且一般不附加任何条件，并以立法的形式表现出来。其实，美国政府与私立学校关系是通过不断的发展而逐渐确定下来的。比如，其中有一著名的案例使私立学校的法律地位得到明确。1922年，俄勒冈州颁布一项法律：要求所有义务教育适龄儿童进行进入公立学校。之后，关于是否实行强制性公共教育，私立学校作用何在，政府是否有权“垄断教育”等问题展开辩论。最后，联邦最高法院判决是此项法律违宪并在判决中指出：“联邦各政府赖以建立的基本自由理论不论各州有任何普遍性的权力，可对儿童进行标准化训练，强制他们只接受公立学校教师的教育。儿童并不只是国家创造物，养育儿童并引导其发展的人有权利，同时也有崇高的义务，认识儿童并教育他们准备负起其它一些责任。”[89]联邦法院的裁决既表明私立学校特有的地位受法律保护，政府对公立与私立学校应平等对待，也说明父母具有教育选择权。
在联邦政府赋予各私立学校教育自由和很大的自由权方面，美国的私立学校制度与英国的私立学校制度有很大的相似性，也属于社会主导的自主—独立型，另一个相似性则反映在政府重视对私立学校的资助上。以前私立学校就受惠于税收方面的优惠政策，尤其是免税政策，即私立学校免除税赋负担，而且私立学校的捐助人可以税前抵扣（tuition tax deduction）[90]。但是免税政策仅限于非营利性的私立学校，而营利性的私立学校不能享受这一优惠政策。有些州为私立学校提供校车健康保健服务，也有一些州为私立学校的学生提供免费教材等等。也有几个州出台了“学券”计划，家长选择私立学校，并用政府提供的“学券”作为进入私立学校交纳学费之用。尽管政府希望通过一些资助方式来鼓励私立学校的正常有序发展，从而保持其教育多元化的特点，但政府对私立教育的财政支持毕竟有限，私立学校资金主要来源于学费，捐资机构，公众募集等。联邦政府不向私立学校提供直接的资助，但对私立学校的学生提供一些经费的支持比如“学券”制。
此外，美国对私立学校实施管理还主要依靠社会的评估机构。私立学校十分重视社会评估组织对其学校质量的评估，因为这样它的办学质量才得到社会的检验和承认，学校才有可能更多地得到政府或社会各界的资助。社会评估机构实质上代替了教育行政部门的部分职责，在政府的承认、许可下行使审察、评价与监督的职责。
（四）澳大利亚
澳大利亚的私立中小学教育比较发达，私立中小学学生数占全国中小学生总人数的30%左右，而该比例在英国为6%，美国为8%，可见私立中小学在澳大利亚的重要地位和作用。私立学校主要包括天主教学校（占绝大多数）其它教派学校、独立学校、非宗教性学校。其中，独立学校教育质量高，入学要求较为严格，主要招收背景较好的学生。与英国、美国的情况十分类似，澳大利亚的私立学校享有较大的教育自由和经营自主权，政府对学校不直接干预。然而，值得一提的是政府与其私立学校的资助与英、美等国有所差别，因为联邦政府向各州的私立学校提供公共资助，这与美国联邦政府不直接资助私立学校的做法正好相反。此举对澳大利亚私立学校的发展起到了极其重要的推动作用，保证了财政收入的稳定，增加了招生人数，也有利于进一步提高教学质量。但也遭到一些批评，指责政府人为造成公立学校与私立学校的不公平竞争，私立学校声誉的提高是以公立学校质量下降为代价的，政府对私立学校的资助和相对宽松的管理使其在竞争中占优势。
在澳大利亚，州政府拥有教育管理权，各州在对待私立教育上总有些差异。但是，对私立学校的资助主要来自联邦政府，而不像大多数公立学校，它们的资助来自州一级政府。联邦政府对私立学校的资助以政策的形式规定下来，并且资助的金额与学校自身的收入成反对。政府把私立中小学校分成12类，1994年，一所最穷的第12类私立中学每个学生可以得到＄2681元的津贴，而第一类的学生却只有人均＄706元，[91]与在校人数成正比，学校招生人数越多，获得的资助金额越大。该项政策到1997年又有了新的改革举措，即开始引入“教育资源指数”（Education Resources Index）来规范对私立中小学校的经费补助。按照学校教育的资源状况把学校分成12个等级，联邦政府将按等级标准分别给予学校相应的财政支持，学校教育资源状况的高低与政府补助成反比。具体见表15-1：[92]
表15-1 教育资源状况与政府补助表
教育资源指数
学 校 等 级
人均资助金额（澳元）
小 学
中 学
88以上
1
466
740
76-87
2
622
981
51-75
3
778
1137
46-50
4
947
1492
41-45
5
1128
1642
36-40
6
1247
1819
31-35
7
1369
1998
26-30
8
1505
2203
21-25
9
1663
2435
16-20
10
1788
2611
11-15
11
1922
2806
0-10
12
2064
3015
私立学校获得政府资助经费可用于经常性经费（包括教职员工的工资，教师培训，课程开发等），特定的资金项目以及针对特殊需要的学生的项目等。但是政府与其资助对象也附加一些要求，比如资助对象必须是非赢利的私立学校，学校的招生人数，教学设施，校长与教师的资格等方面要达到政府规定的基本标准，甚至要依照政府的课程大纲，同时，政府也要保证资助经费使用的合理性，对学校进行定期的监督和检查。
（五）日本
早期日本民间就出现了一些私立教育机构，如“寺子屋”、“私塾”等。随着日本近代教育制度的建立，政府对私立教育认识与态度不断变化，由否认到承认，由限制到重视，尤其二战以后，私立学校获得了与国立学校平等的地位和大力发展的权力，至此，私立教育在日本得到了迅猛的发展，虽然在义务教育阶段，国立或公立学校仍占绝大多数，但是在学前教育，职业技术教育，高等教育方面，私立学校占了绝大部分。下列的表格从三个方面说明了1997年日本私立学校的发展状况及在整个教育体系中所占比例。
表15-2 日本私立学校占总学校数比
类 别
学校数
比 例
学 生 数
比 重
教 师 数
比 例
幼儿园
8556
58.2%
1422022
79.5%
78493
75.6%
小 学
171
0.7%
68137
0.9%
3204
0.8%
初 中
661
5.7%
23944
5.3%
11939
4.4%
高 中
1315
23.9%
1311296
30%
64148
23.2%
大 学
431
73.5%
1927510
73.2%
74050
52.2%
数据来源：姜沛民.日本私立学校教育.教育研究.1998(10)
日本政府对私立学校的管理十分规范、有序，均建立在一系列法律法规的基础上，这是日本私立学校制度的特点。有关私立学校行政管理的法律包括：《教育基本法》，该基本法明确规定学校法人（学校法人指以开办学校为目的，根据相关法律规定而成立的组织，由1名理事长，4名理事，2名监察及若干评议会及评议员组成）有开办学校的权力，同时还保留了私立学校进行宗教教育的权力；《学校教育法》中规定了私立学校的管理体制，即私立大学，短期大学等由文部大臣管辖，而私立幼儿园、中小学等由都道府县知事管辖。该法律还规定了私立学校的办学基准，开办者拥有学校管理权但要负担费用，一旦学校有违反国家法令法规的行为，政府主管部门有权关闭学校。《私立学校法》是一部关于私立教育的基本法律，明确规定了政府对私立学校的管理权限及提供必要资助，也规定了学校法人的设立、批准、管理和解散等内容。其中有一条规定值得关注，即学校法人可以从事营利性的事业只要不影响学校教育的正常开展，但是所得盈利必须用于学校的经营。一旦学校法人从事规定以外的营利性事业，或盈利用于学校经营以外的目的时，政府部门有权力停止该项营利性事业，甚至可以解散学校。《私学财团振兴兴》和《私学振兴援助法》规定了政府对私立学校可以通过财政资助，减免税收，实施长期低息贷款等方法进行援助。由学校法人设立的幼儿园，小学，初中，高中等均由都道府县进行资助，资助经费一部分来源于地方的税收，另一部分由中央支出。资助的标准除了根据学校的条件和经营情况来确定补助金额之外，对一些办学有特色，有个性的学校也给予特别补助。政府对私立学校的资助，提高了其办学条件，改善了管理水平，减轻了在校学生的负担，有利于其健康有序的发展。
为加强政府管理的科学性，有效性，在私立学校的管理机构主要有：管理私立大学与高等专门学校的文部大臣，以及文部大臣的咨询机构——大学设置。学校法人审议会；管理其它学校与幼儿园的都道府知事，及其咨询机构——私立学校审议会。两大审议会的成员由私立学校的校长、教员和社会相关人士组成，由政府负担其各项经费，是受政府控制的民间机构。政府尊重私立学校的办学自由性，对私立学校的干涉也要受到限制。一旦政府利用职权对私立学校进行干预时，例如私立学校违反相关法律法规，政府命令其关闭时，要充分听取审议会的意见，否则将视作非法。因此，审议会虽然属于咨询机构，却能在一定程度上制约政府的行政管理权力。此外，还有许多由私立学校组成的团体，如私立学校联合会，私立中学及高中联合会，私立幼儿园联合会等。这些团体维护私立学校的利益，又接受政策委托的一些管理性事务，既同政府保护密切的关系，又在某种程度上制约政府的行为。
总之，日本政府对私立学校管理主要通过一系列法律法规来实现，注重指导、援助和服务，赋予私立学校在法律规定以内较大的自主权和经营权，是典型的国家与社会协调—平衡型的管理模式。
二、私立学校的内部管理
就学校的组织经营而言，私立学校与公立学校的内部管理有些类似。但是，由于私立学校在财政管理、课程设置、人事决策、教学计划内等方面有较大的自主权，其管理的模式更灵活、多样和有效。私立学校向来把自主权集中表现在其管理运营与组织结构上，但是由于各国对私立学校干预程度、赋予私立学校的权限以及对私立学校地位与功能的认识和态度不尽相同，表现在具体的组织经营上也会有所区别。我们选择较有特点的几个国家的私立学校内部管理模式进行分析。
英国的私立学校在内部管理方面有着较为显著的特色，尤其是英国的公学。公学的校内管理均由董事会来进行。董事会一般由10到20人组成，董事会的许多成员分别由牛津大学、剑桥大学、伦敦大学、首席大法官、皇家学会、当地郡长等推举任命，有的公学董事会还有著名的大主教、郡长本人参加。董事会对校领导、教师有很高的要求。公学的校长通常经过严格选拔，大多受过公学及牛津或剑桥的良好教育，对董事会所做的决策认真务实地执行。公学与其它独立学校的经营权基本不受教育当局的限制，董事会可以决定学校内部或与学校相关的一切事物。
美国私立学校董事会一般不参与学校的具体管理，而是由董事会任命的校长来行使包括教育教学，人事管理，经费筹措等在内的各项具体事务，校长的权力较大。校董事会一般是自选，自定而成，不必通过政府，其成员包括企业家、校友、教育家及社会名流。在一些州，与学校利益无直接关系的政府官员也可以参加董事会。美国私立学校的主要特征就是自我管理，一般不受州政府的干预，同时获得的政府资助也十分有限。学校的决策和执行工作主要由经董事会选举并授权的校长及主要行政人员来进行。
日本私立学校管理的特点极为突出。与其它国家不同，日本私学管理机构由三方面构成：理事会，监事，评议会，它们各自行使职责但又彼此制约，形成了一种较为民主的自律机制。理事会拥有私学的最高决策权，相当于一些国家的董事会，由5人以上组成，其中有1名理事长。决定学校发展目标，制定重大政策与措施，决定学校重要的组织管理人员等都属于理事会的职权范围。监事是对私学进行监督、检查的机构，它将对私学的财务状况，理事的工作执行情况等进行监督，并向学校评议会或相关机构报告，也可以向理事会直接提出意见和建议。法律上规定理事和该校所有教职员工都不能担任监事，使监督的工作更公正客观。评议会相当于学校理事会的咨询机构。在做出一些重大决策之前，理事长必须征求评议会的意见，比如关于预算借款，学校的合并或解散，盈利事业，捐赠事宜等。评议会对所咨询的问题进行审议和表决，并最终形式决议。评议会的成员人数一般是理事人数的两倍以上，由向学校捐赠者，校友，或学校教职员等组成。按照法律规定，身为理事的学校校长具有执行理事会决定与管理日常校务的职责。日本私立学校在理事会的组织与监督方面实行了权力的制衡，这种类似于“三权分立”的做法有助于学校稳定、良好的发展，有利于学校自主权的有效发挥。
私立学校的内部管理不仅包括组织结构，而且包括教学管理，人事管理，财务管理等内容。由于篇幅有限和研究重点的不同，我们不再详细地介绍和分析了。
第三节 国外的“公校私营”办学模式
从以上分析，我们不难看出，各个国家似乎存在着一些相同的问题。公立学校长期由各级教育行政部门管理，享受政府的拨款，有较为稳定的生源，这些条件使公立学校没有竞争的压力，但同时也失去办学的活力。公立学校教育质量低下，校风日渐堕落，管理低效，经营不当致使国家教育资源浪费。而私立学校的经营基本不受政府的干预，有充分的自主权和灵活性。私立学校大多没有政府的资助，即使有也比较有限，办学和运用的资金来自民间，来自社会。私立学校承受巨大压力，一旦失败将面临倒闭，因此它们竭尽所能提高教学质量，加强学校自身管理，妥善经营，注重办学效益，努力赢得良好的社会声誉。只有这样，私立学校才能有稳定的生源，让更多的学生家长舍弃公立学校，同时获得更多的资助，如捐赠和政府资助，这样才能使学校具有良好的发展前景。正是公立学校与私立学校在教育质量，经营管理，办学效益等方面存在的差异，使人们希望通过某种方式改革或创建新的公立学校，在其动作方式上能吸取学校的办学经验。因此，一些发达国家特别是英国和美国开始探索和实践公立学校私营化的办学模式，并以得了一定的成效。
一、“公校私营”产生的背景
在西方发达国家，近几十年来，在公立教育体制发展过程中，也出现了学业成绩下降、吸毒、暴力、犯罪等问题，严重困扰着一些公立学校，不尽人意的公立中小学教育环境迫使人们决定改革现有的公立学校体制。在各国教育内部，公立与私立这两种学校间的横向比较显示了私立中小学的价值，私立学校以其优良的业绩吸引了许多家长，转而选择私立中小学的家长逐渐增多。向私立学校办学模式学习，改革公立学校的管理是“公校私营”产生的重要原因之一。
“公校私营”即指把现有的或新建的公立学校通过承包，租赁等方式交给社会团体、私营公司或个人管理。政府对私营的学校不再直接参与管理，主要承担检查、监督和指导服务的工作。学校的经营者要按合同上的要求完成预定的计划和目标，如果目标不能如期实现，政府有权终止合同，将学校的经营管理权收回。从经营层面看，私营学校的管理、运作与私立学校有很大的相似性，在所有权上，私营学校仍归国家所有，并没有改变其本质属性。这种“公校私营”办学模式同样受到教育产业化、市场化等理论的影响，为“公校私营”提供了理论基础。教育产业化的理论认为；教育具有产业属性，是一种特殊的产业，教育也是一种服务，是商品，因此，在经营层面、教育与物质生产企业具有极大的相似性，应当用市场经济的法则和机制对教育产业进行运作，让学校面向社会，参与市场竞争。只有这样才能最大限度地提高办学效益，节约教育资源，使教育资源得到合理化的配置。而历史经验表明，在近代公共教育体制建立以后，政府成为教育的主要供给者和管理者。在各级各类教育，政府均投入大量的人才、财力、物力，并理所当然地成为教育的所有者和经营者，而公立学校似乎是国家对教育垄断的牺牲品。因此，有人提出在大力发展私立教育的同时，应该使学校和企业一样，把所有权和经营权分离，让作为独立法人的办学者为争取教育资源而进行公平、有序的竞争。这种想法与“公校私营”的办学模式不谋而合。
同样，教育既然是一种服务，学生和家长是该服务的消费者，因此教育必须满足他们的需要，他们也有权选择接受何种教育服务。许多国家的公立学校教育体系剥夺了家长和学生没有择校权，采取按划分学区的方法分配入学名额，只有少数家庭十分优越的学生可以进入著名的私立学校。随着人们需求的多样化，刻板僵化的公立教育体制逐渐引起公众的不满。针对这种情况，英、美等国相继推行“择校制”、“学券制”，赋予受教育者更多自由选择的权利。所谓“学券制”是指每个学龄儿童所获得由政府提供的一张有价证券，“学券”将用于购买教育服务，可以抵一部分的学杂费。学校拿收到的“学券”到政府有关部门换取与凭证相同金额的货币。那么，学校获得公共教育经费的多少就取决于在校学生的数量，而且在某些地方，政府规定允许“学券”用于私立学校，迫使公立学校参与竞争，把提高教育质量与学校的生存发展紧密联系。虽然“学券制”遭到部分人士的反对而推行缓慢，它使人们逐渐适应用新的思维方式去审视公立教育体系，因此从某种角度而言，在择校方面所取得的进展也为“公校私营”模式的最终产生起到一定的推动作用。
二、“公校私营”模式的典型
（一）英国“教育行动区”
1997年英国工党执政以后实施的“教育行动区”（Education Action Zone）是“公校私营”模式的典型代表，也是英国公共教育决心摆脱政府垄断，向私营化道路迈进的重要一步。所谓“教育行动区”是指政府把一些教育质量低下，管理不善的公立中小学委托给社会团体，个人，私营企业等进行管理，每一个行动区管理15至25所中小学，比如2到3所中学，十几所小学。“教育行动区”的委托管理将采用投标的方式进行，即由私营企业、家长或当地相关团体组成独立的联合体——“行动论坛”（Action Forum），向中央教育大臣申请建立“教育行动区”，接管该地区教育质量差、办学力量薄弱的一批中小学。“行动区”在申请之初必须有一个三至五年的计划，详细阐述将采用何种策略和措施使接管的学校在教育质量、校风建设、校内管理等方面有显著的改善，并且提出一个较高的阶段性目标。“教育行动区”将由“行动论坛”来管理和运行。“行动论坛”的成员既包括工商界、家长、相关学校代表，也包括地方教育局，甚至中央教育大臣任命的代表。根据《1988年教育法》的有关条款规定,"行动论坛"是教育行动区的管理机构，的主要任务是：“提高每一所加盟学校的质量”。[93]具体职能有：对行动区进行有效的领导，起草和执行年度行动方案（包括预定要达到的目标），根据行动方案进行监督和评价，管理教育行动区的各项工作并有效使用资源等。“行动论坛”像是十多所学校共有的“董事会”，进行计划、决策和监督工作，同时它将聘请一名项目负责人（Project director）来具体执行一切日常工作。与一般公立学校相比，“教育行动区”管辖下的学校拥有更多的自主权，包括制定教育计划，设置课程，聘任教职员工，开展各项教育活动，等等。学校可以不受“国家课程”的限制，并自由灵活地采用各种方式开展教学，激发学生的兴趣，提高其学生水平。学校拥有人事决策权，可以用优厚的待遇和灵活的人事制度吸引人才担任教师或学校的行政管理人员。更为有利的是行动区内的各个学校能够实现资源的共享，有利于教育资源的合理有效分配。在经费方面，每一个行动区除获得政府提供的正常学校预算之外，还可以得到25万英镑的额外资助，并希望由工商界筹集25万英镑作为行动区的配套资金。
从1998年第一批“教育行动区”建立到现在,英格兰已有73个较大的法定的行动区,有的在城市,有的在乡村。在整个计划中，已有约2198所学校接受行动区的管理。第一批教育行动区每年得到政府750，000英镑的资助，并希望每个行动区每年从经营及其他合作项目中获得250，000英镑的收入。英国政府已经开始对第一批行动区进行检查和评估，充分肯定了一些行动区所取得的成绩，尤其在小学，教育质量有显著的提高。[94]虽然“教育行动区”这种“公校私营”的模式还不够完善，但它已经得到英国政府及社会各界的普遍认同。
（二）美国的“特许学校”
“特许学校”（Charter School）是“公校私营”又一典型的办学模式，在20世纪90年代初开办以来备受社会各界的广泛关注。美国的“特许学校”是新型的公立学校，由企业集团、教育公司、社会团体或个人向相关教育行政部门申请创办并管理，或者与地方教育当局签订合同，接管已有的办学质量差的学校。在某种程度上，“特许学校”与“教育行动区”的做法极为类似，就是将由公共经费支持的公立学校交给私人或私人团体来经营。经营者与政府达成协议，政府负责提供办学经费，而经营者负责提高该校的教学质量，管理水平和办学效益，资助最终完成由经营者提出并经过地方教育当局认可的质量指标。一旦学校无法达到合同规定的目标，政府有权中止合同，收回学校的管理经营权。
对政府而言，保证每一位学生及其家长拥有自己选择公立学校的权力是“特许学校”建立的初衷，而希望通过公立学校间的公平合理竞争而改善公立教育体系是这一“公校私营”模式形成的动力。“特许学校” 办学模式通过让公立学校自由地创造、革新并负起责任，来提高绩效责任。对受教育而言，他们拥有更多的自主权，因为学生和家长而非学校有权决定什么是好的教育，什么样的教育才能满足他们多样的需求。对“特许学校”而言，它将以自身独特的优势吸引生源。随着“特许学校”不断发展壮大，逐渐形成了许多特点，如：多样化的办学理念，自主型的学校管理等等。
“多样化的办学理念”是“特许学校”最独特，最吸引人的地方。教师、企业、家长、社会团体等都有权创办“特许学校”。来自不同的领域，有着不同社会背景的办学群体决定了“特许学校”的多样化。“特许学校”是实现办学者各自的教育理想和办学理念的地方。第一所“特许学校”是一位教师于1992年在明尼苏达州创办的。作为教育工作者，能摆脱传统公立学校的种种约束，能充分发挥自己的主动性和创造性，从而实现一直追求的教育理想将是一件多么令人振奋的事。在已经建立的上千所“特许学校”中，有相当一部分是由教育家，学校领导或教师团体开办的，多样的教学目标、教学组织形式、教学方法使这些学校充满了生机与活力。面向社区的“特许学校”自然有着不同的使命，“面向社区，为社区服务”是它们的办学宗旨。在民族聚居并为少数民族学生创办的学校则以弘扬民族文化，抵制外来文化冲击为其主要办学目标，从课程的设置到教材的选择无不充满了民族色彩。当然，也有部分学校致力于各民族的融合和文化交流。也众多“特许学校”中，也不乏一小部分以营利为目的学校，它们的创办者是各种私营的教育公司，他们既自己开办“特许学校”，也接受其他特许学校的委托来经营，其中最著名的是爱迪生教育公司（Edison Schools Inc），它是以与地方教育当局签订合同，把传统公立学校承包下来。目前，爱迪生教育公司管理着拥有38000学生的79所学校，其中26所是独立的“特许学校”，以及通过与学区签订合同而管理的53所传统公立学校和特许学校。[95]由教育公司开办经营的“特许学校”从经费筹集到内部管理都独树一帜，学校的运行更有企业经营的痕迹，教育经费除政府提供外，还通过市场来筹措，办学目的除教书育人以外还有赢利的目的，因此，特别重视投入与产出的关系，注重提高管理效率和资源的利用率。尽管至今为止，开展“公校私营”的管理公司都没能赢利，但是它们高效的管理在提高学生学业水平方面取得的成绩博得人们的好评。没有一家由私营公司管理的“特许学校”被地方教育当局收回的。只是由于连年的亏损，一些教育私营公司已不愿再续签合约了。
自主型的学校管理使“特许学校”的各项制度十分灵活。如在人事聘用方面，学校可以广纳人才而不必受“教师必须拥有教师资格证书”这一规定的限制。学校与教职员工签订合同，允许教师在合同期满以后自由流动。在课程设置更注重学生个性和创造力的培养，不同的学生采用不同的教学内容和方法。一般特许学校的办学规模要远远小于传统的公立学校，这样不仅便于管理，而且可以采用小班化教学，有利于教师因材施教。在保证质量的同时，再通过教育经费的合理使用寻求扩大教育规模的机会。下面表格所显示的数据可以让我们更加清楚地认识到地方教育当局赋予“特许学校”自主管理的程度：
表15-3 教育当局与特许学校控制权
控制方
涉及领域
特许学校
控制权（%）
教育当局
控制权（%）
学校与教育当局
共有的控制权（%）
其他方面
预 算
72.9
19.4
0.3
7.4
设备购置
87.7
7.6
0.2
4.5
学年安排
76.8
19.6
0.1
3.5
日常计划
94.8
2.9
0.2
2.2
学生评估政策
71.5
19.7
0.6
8.2
学生招收政策
59.4
27.8
0.7
12.0
学生行为纪律
87.3
9.0
0.1
3.6
教职员工聘用
87.5
7.4
0.3
4.8
数据来源：赵中建.今日美国特许学校.教育发展研究.2000(8)
特许学校从开办到现在已有10年，学校数量、办学规模、就读人数正不断发展壮大。为美国的公立学校注入了新鲜血液，为更多的受教育者提供了学习机会，通过公平的竞争，提高公立学校的教育质量和管理效率，对美国社会产生了重大影响。同时，特许学校是新生事物，不仅“公校私营”模式仍需完善，而且特许学校也遇到了许多现实的问题，如经费不足，管理者素质参差不齐，教师的教学经验不足等等，所以，有的学校由于经营不当而关闭，也有的学校由于没能完成预定的目标而被教育当局收回管理权。特许学校今后如何在完善制度和发挥优势方面取得更大的进展，我们将拭目以待.
[①] 1986年10月，浙江台州地区黄岩县下发了全国第一个关于股份合作制的县级政府文件《关于合股企业的若干政策意见》。1987年10月，台州地委召开扩大会议，提出“取两南（苏南、浙南）之长，走自己的路，大力发展股份合作经济”的口号，推动本地股份合作经济快速发展。
[②] 张宇燕. 国家放松管制的博弈——以中国联合通信公司的创建为例. 中国制度变迁的案例研究. 上海人民出版社. 1996: 8.
[③] 1999年因高校扩招而引起学术界广泛关注和参与的关于“教育产业”和“教育产业化”的讨论，最终形成的主流观点“教育是产业，但是不能产业化”是一个无论在理论上还是在实践上都站不住脚的结论，关于这个问题，吴华在相关论文中进行了深入分析，详细可见：吴华. 发展“教育产业”的理论与政策研究. 浙江大学学报（人文社会科学版）. 2001(1).
[④] 在因特网利用搜索引擎http://www. google. com键入“股份制办学”可获得详细资料。
[⑤] 王善迈. 教育投入与产出研究. 河北教育出版社. 1996.
[⑥] 苌景州. 教育投资经济分析. 中国人民大学出版社. 1996.
[⑦] 范先佐. 筹资兴教. 华中师范大学出版社. 1999.
[⑧] 中国教育报. 2002.1.9.
[⑨]. 浙江省大力发展社会力量办学的实践探索. 民办教育动态. 2001(4)
[⑩] 徐正福、牟振彬、王丽华. 椒江“教育股份制”在教育产业化模式发展中的可行性研究（下）. 民办教育动态. 2001(7).
[11] 国家举办的学校应当按照《教育法》及其他有关法律、法规和规章，制订学校章程。
[12] 在《民办教育促进法》（草案）中对此已有新的提法。
[13] 国家教育发展研究中心. 2001年中国教育绿皮书——中国教育政策年度分析报告. 教育科学出版. 2001: 108.
[14] 吴华. “教育民营”的理念与制度创新设计. 民办教育动态. 2001(11)
[15] 郑锋. 国有民办――民办学校的另一种形式. 民办教育动态. 2002(2)
[16] 曲恒昌. 西方激进派的“一致性”理论与世界教育私营化的勃兴. 比较教育研究. 2001(6)
[17] 陈白玉. 市场经济与基础教育改革研究. 湖南教育出版社，2000: 288.
[18] 五类不同性质的教育具体包括哪些形式可参见：厉以宁. 关于教育产品的性质和对教育的经营. 教育发展研究. 1999(10).
[19] 魏新、丁小浩. 市场经济与高等教育――相关概念及分析. www. gse. pku. edu. cn.
[20] 同上.
[21] 同上.
[22] 参见刘宝存. 美国公立高等学校董事会制度评析. 高教探索. 2002(1)；车云海. 美国高校董事会的比较研究. 江苏高教. 2001(3)
[23] 刘宝存. 美国公立高等学校董事会制度评析. 高教探索. 2002(1).
[24] W·韦伯著. 社会科学研究方法. 华夏出版. 1999: 18.
[25] 同上：19.
[26] 同上：109.
[27] 同上：110.
[28] 同上：170.
[29] 阮新邦著. 批判诠释论与社会研究. 上海人民出版. 1998. 3.
[30] 侯均生著. 价值立场与社会学知识的客观性. 社会学研究. 1995(6)
[31] 郑杭生著. 究竟如何看待“价值中立”？. 社会科学研究. 2000(3).
[32] 郑杭生著. 究竟如何看待“价值中立”？. 社会科学研究. 2000(3).
[33] 缪尔达尔. 亚洲的戏剧. 经济学院出版. 1992: 13.
[34] 蒂特姆斯. 社会制裁十讲. 香港商务印书馆1991: 15.
[35] 李猛编. 韦伯：法律与价值. 上海人民出版. 2001: 60.
[36] D·诺思著，陈郁译. 经济史中的结构与变迁. 上海三联书店、上海人民出版. 1991: 225.
[37] 这里用“做法”来表示做法公平，用“行为”来表示道德公平。
[38] M·米尔恩，夏勇等译. 人的权利与人的多样性——人权哲学. 中国大百科全书出版. 1995: 58.
[39] 高兆明. 从价值论看效率与公平——再论效率与公平. 哲学研究. 1996(10).
[40] 汤姆·L·比彻姆. 哲学的伦理学. 中国社会科学出版. 1990: 334.
[41] “好的”，用以指称适合受教育者发展的、受教育者自认为“是”的类似于标准、满意的态度或倾向。
[42] 弗里德利希·冯·哈耶克著. 邓正来译. 自由秩序原理（上）. 三联书店:1997: 121.
[43]. 马克思恩格斯选集（第3卷）. 人民出版. 1972：443—444.
[44] 约翰·罗尔斯著，何怀宏等译. 正义论. 中国社会科学出版. 1988: 87—88.
[45] J·R·Lucas,On Justice . 程序正义论. 载中外法学. 1997(2)
[46] 何怀宏著. 契约伦理与社会正义. 中国人民大学出版. 1993. 183.
[47] 约翰·罗尔斯著，何怀宏等译. 正义论. : 12.
[48] 联合国教科文组织编. 学会生存——教育世界的今天和明天. 教育科学出版社: 100.
[49] 同上：101.
[50] 弗里德利希·冯·哈耶克著，邓正来译. 自由秩序原理（上）：103.
[51] 弗里德利希·冯·哈耶克著，邓正来译. 自由秩序原理（上）：106.
[52] 约翰·罗尔斯著，何怀宏等译. 正义论: 96.
[53] 约翰·罗尔斯著，何怀宏等译. 正义论: 69.
[54] 何怀宏著. 契约伦理与社会正义. 中国人民大学出版. 1993: 160—161.
[55] 依据顾明远主编. 的教育大词典（第6卷，第304、326.）中的解释，教育效率是教育效益的一部分
[56] 教育效益从内容上划分一般包括经济效益和精神效益；从形式上划分一般包括社会效益和个人效益。教育效益具有长期性、迟效性、潜在性、多效性等特点，影响教育效益的因素众多，如资源配置的合理性、教育管理水平、教育直接产出的社会化程度、教育活动中个人的能力与努力程度等，从而导致教育效益具有复杂性和难以计算。
[57] “教育利益生产原则”是指对教育进行投资，生产教育利益时应遵循的基本原则。如“教育投资收益率原则”、“教育利益生产最高限原则”、“教育投资发挥最大效能原则”、“人才有效利用原则”、“教育及时适应劳动力市场变化需要原则”等。（参见顾明远主编. 教育大词典》（第6卷），第325.）
[58] 教育制度代价是教育制度为推进教育进步而承担的损失、浪费和牺牲，包括成本性代价、人为性代价和补偿性代价。降低制度代价就是指成本性代价减到最小，坚决避免人为性代价和适当付出补偿性代价，其中，人为性代价大多是由于制度主体制度动机不纯或无知、无能所造成的，属于完全可以避免的代价。
[59] 例如，1984年世界银行经济考察团认为：“对于发展中国家来说，初等教育的投资效益高于中等教育，而中等教育的投资效益又高于高等教育。”（参见吴德刚著. 中国全民教育问题研究——兼论教育机会平等问题. 教育科学出版. 1998. 273.）可以推论，随着发展中国家经济水平和教育水平的提高，这一顺序会发生相应的变化。在不同发展水平的国家中，投资与效益的关系也会有不同的表现。
[60] 袁振国著. 论中国教育政策的转变——对我国重点中学平等与效益的个案研究: 80.
[61] 陈至立•我国加入WTO教育面临的挑战与对策研究中国教育和科研计算机网（http://www.edu.cn/20020109/3016862.shtml）
[62] 张铁明著. 教育产业论. 广东高等教育出版. 1998: 92.
[63]. 教育改革重要文献选编. 人民教育出版. 1986: 17.
[64] 根据《中华人民共和国民法通则》第三十七条、第五十条规定，有必要的财产是除机关法人之外其他法人成立的必要条件，但这个条件在《中华人民共和国教育法》相关条款中没有选择强制性规范，所以依法设立的学校完全可以不是法人。
[65] 顾明远等编. 教育大辞典. 上海教育出版. 1998: 1822.
[66] 1962年，美国经济学家米尔顿•弗里德曼（Friedman M.）在其《资本主义与自由》一书中首先提到教育凭证制度。其要点是：政府发给每位学生一定数额的有价证券（即教育凭证），以此支付部分学费。这样，家长可为子女选择任何学校就读，不再受到学区的限制。而学校将所收集的教育券向政府兑换现金，用以支付办学所需费用。详见[美]米尔顿•弗里德曼 著，张瑞玉译《资本主义与自由》，商务印书馆1986年版
[67] 自治的本意是自我管理，一般指社会组织的自我管理。自治曾经是大学的基本管理方式，并被认为是大学保持学术活力的一个重要基础。目前在中国社会规模最大的自治现象是“村民自治”，已经制定了《中华人民共和国村民委员会组织法》以推动基层民主制度建设。自治的认识论基础是公民有自我管理的愿望和自我管理的能力，因此，在基础教育中培养自治精神具有特别重要的社会价值和教育价值。
[68]王保树•现代企业法律制度•全国人大常委会法制讲座第二十讲，2002年5月31日
[69]在公司制的法律框架中，股东大会是最高权力机构，拥有公司的最终控制权，通过股东大会，股东可以参加公司发展的决策。法律规定了股东所拥有的权利和股东大会的权限。董事会是股东大会的一种常设机构，由于股东众多，不可能通过股东定期召开股东大会来直接管理经营学校，因此就有必要由董事会受全体股东的委托，来代表全体股东发展和保护股东的投资，使股东的投资保值增值。
[70] 王康主编. 社会学词典》“生活方式”条，山东人民出版. 1988: 118.
[71] [古希腊]柏拉图. 政治家. 黄克剑译，北京广播学院1994: 92.
[72] 转引自西方法律思想史资料选编. 北京大学出版. 1983: 25.
[73] [古希腊]亚里士多德. 政治学. 吴寿彭译，商务印书馆1965: 171.
[74] 人是政治动物，在人的一生中，无时无刻不处于支配或被支配的状况。除了国家权力、社会权力外，还应有个人权力的存在，虽然它不如前两项重要。
[75] [美]伯纳德•施瓦茨. 美国法律史. 王军等译，中国政法大学出版. 1990: 3.
[76] 苏力. 当代这个法律中的习惯——一个制定法的透视. 法学评论. 2001(3)
[77] 我们认为，法律渊源可分为直接渊源（即法律明确规定的渊源）和间接渊源（法律工作者在进行法律活动时实际作为适用依据的因素，如习惯、学理等）。
[78] 苏力. 法治及其本土资源. 中国政法大学出版. 1996: 36.
[79] 我们设想中国的法治进程大体上分为法治基础、法治巩固和法治健全三个阶段。经过恢复法制建设以来20余年的奠基工作，目前我国已处于法治基础向法治巩固阶段过渡的时)
[80] 郑杭生主编. 社会学概论新编. 中国人民大学出版. 1987: 110-115.
[81] DfES. Local Education Authority-school Relations. DfES publications. London. 2000.
[82] 参阅祝怀新. 英国基础教育. 广东教育出版社. 2003.
[83] 国务院. 中国教育改革和发展纲要. 1993.
[84] 李守福. 私立学校制度初探. 比较教育研究. 1994(2).
[85] 吴忠魁. 私立学校比较研究. 北京师范大学出版社. 1999:36.
[86] 许明、黄鸿鸿. 私立中小学教育地位、作用和功能的国际比较. 外国教育研究. 1996(2).
[87] U. S. Department of Education. National Center for Education Statistics. Private School Universe Survey 1999-2000. Washing ton DC. 2001.
[88] 程晋宽. 美国私立中小学教育剖析. 外国教育研究. 1992(2).
[89] 简明国际教育百科全书. 教育科学出版社. 1992: 166.
[90] Rabkin, Jeremy. Taxing Discrimination: Federal Regulation of Private Education by the Internal Revenue Service. In Nevins, Deal. Pubilc Values, Private Schools. New York:The Falmer Press. 1989: 133.
[91] 陆景（编译）. 澳大利亚扩大化学校选择权利的改革. 外国中小学教育. 1998(3)
[92] 洪成文. 澳大利亚私立中小学最新补助方案. 外国中小学教育. 1998(3).
[93] http://www. defs. gov. uk
[94] http://www. ofsted. gov. uk
[95] 赵中建. 教育可以营利吗？. 教育发展研究. 2000(5).