夜樱字幕组:非政府组织在应急管理中的作用

应急管理是预警、预防和应对公共领域发生突发事件的管理，在这样的管理中，尤其是在突发事件发生时的管理中，对于政府的管理需求急剧上升：需要它们紧急调动国家资源、快速而有力度动员社会公众、统一作出决策，在尽可能短的时间内消除危机。所以，我们自然能够看到，在突发事件涉及到的最高政府层面上，设立一个居于核心地位的、具有最高权威的指挥机构的必要性，而且，最高决策中心在危机管理中的适度集权也是必须的。一个比较典型的例子是美国的联邦紧急事务管理署（FEMA），它就是这样一个在危机管理中处于核心地位的联邦常设机构，它负责处理包括自然灾害和社会动乱以及战争在内的一切紧急事务，建立了从中央到地方、从政府到民间的综合管理体系，具有极大的权威性和独立的地位。

但是，人们容易看到应急管理中对政府部门集权的需求，却不容易看到这个时候很可能对于社会组织的参与同样有着急迫的需求。在政府所追求的资源与社会的高度动员、协调一致地采取行动目标中，非政府组织理所应当地成为行动力量的一个组成部分。

一、核心应急环节中对非政府组织参与的需要

在整个公共服务领域，政府与非政府组织的合作已经开始向一种常规的模式演进。其背后的依据是，非政府组织拥有独具特色的专业性、灵活性和深入社会深层的能力，由此而可以与政府优势互补，产生出更有效率的公共服务。非政府组织与政府的合作模式可以直接拥演进国家的应急管理方面，其间存在着相同的道理；合作模式自然也可以从应急管理的外围领域直接进入到它的核心环节。

在应急管理的外围部分，例如，在整修公共设施、改良社会格局、化解社会矛盾的产生基础、预警危机的出现等方面的公共行动中，政府与非政府组织的合作还是容易找到显而易见的理由，可是，进入到应急事件的核心部分，也就是说应对已经发生的突发公共事件过程中，我们容易产生一种误解，认为关键时期更应当依靠政府强大的动员国家资源的能力和它对于社会的强行控制能力。的确，这些都是需要的，越是出现公共危机，就越是需要政府的紧急行动与高强度的资源调动与社会控制，但是，正是在这一时刻，同样需要非政府组织的高强度的行动，而不是以政府集权取代非政府组织的作用。

1.非政府组织渗入社会的能力

我们不妨就从应急的核心部分考虑起。在我们的思维里，突发事件中，通过政府的强行控制，事件一定会按照最佳轨迹朝向我们期盼的方向发展。但是，有一种情形可能被我们忽视了，政府控制的效果并不一定与其控制的强度成正比，在政府的行政指令自上而下进入到社会场合时，不能保证社会领域里的反应就一定与政府的要求相一致。谈起应急，大家容易联想到2003年“非典”时的情形，并且也容易认为那是政府最终成功控制局面的一个范例。但是，在政府采用超强度的社会控制之时，社会层面里真实情形如何呢？可以看一个事例（一个发生在作者身边的事情），它发生于当初“非典”事件风声最紧的时候。当时，一位社会学系的教授私下接触一位在北京打工的农民工，问他：“如果你发现自己得了‘非典’，你会去医院吗？”回答是：“不去，我根本拿不出那么多的钱！”又说：“现在的规定是，”非典“治疗不需要你自己出钱，医疗费国家给包了。”答：“是吗？那肯定不会给什么好药！”

可见，当时流动性最大的农民工群体对于国家的“非典”政策了解得并不多，对于政府也缺乏应有的信任，他们一旦感染疾病，并不会像国家预期或规定的那样住院就医的。几天之后的另一件事情证明了这一点。据北京某报纸报道，一个四川来京搞装修的打工人员邱川友乘302路公共汽车时，发烧晕倒在车上，因被认为是疑似非典患者而被送往医院。然而，谁也没想到，他在候诊时竟从医院逃走了。对此，2003年6月4日的《青年参考》中的专家点评栏目说道：“迄今为止，对于得非典或疑似非典的外地来京务工人员，全部医疗费都没有由患者负担。但这样的信息，还是没有能够让每一个民工都知道和信任。这个民工看报吗？听广播吗？看电视吗？这好像与我们大家没有什么关系。”（见注释1）。实际上，在这件事情上政府是没有完好地控制住社会的，这体现出了单纯依靠强制力的局限性。这个时候，另一些人（比如那个私下里问一问的教授）更接近于社会现实，更能够对社会公众产生影响，但他们又在做什么呢？答案是，他们并没有与政府合作而一起行动起来。

突发事件具有突发性、不可预见性的特点，因而突发事件中应急管理的关键，主要还是集中在危机发生以后的处理与调控。这就离不开有效的社会动员了。动员作为一种工作方法，一般指为了实现特定目标而进行的宣传、发动和组织工作。有人将社会动员与军事动员、行政动员作类比。后二者的情形是既存一个科层组织，自上而下的指令传递得到了高强度的组织化训练。社会动员则不同，这种情形下，位居行政体系下部的是社会。我们知道，政府的任务指令到了行政体系的下边界、到了它与社会的分界面处，执行的难度就开始增加了。行政体系的指令进入社会领域时，就需要换行另一套规则、使用另一套语言、启动另一重机制。非政府组织正好可以承担政府与社会界面上的转折点，可以通过将政府组织转换成非政府组织的方式，将公共服务职能更好地深入社会，产生与行政体系相对接的社会机制。良性的非政府组织多发源于民间，又一直在非政府性的社会基层层面运作，其工作手法中特别注重于引导社会公众的参与、与社会成员打成一片、使用志愿者等方式。因而在危机管理的过程中，非政府组织可以将政府控制难以做到位的社会层面上的工作，高标准地完成。例如，在“非典”时期，可以通过非政府组织向社会公众讲解行动常识、讲解国家的政策；还可以运用非政府组织而不是政府来向社会公众讲解风险的真实面目，从而使得他们既不惊慌又不大意。在这一系列的过程中，非政府组织可以将其与社会公众长期建立的信任与友好关系的优势充分发挥出来。

上面虽然是以抗击“非典”为例进行说明，但所表达出的非政府组织的优势却可以出现于更多的场合。比如，在艾滋病的防治工作中，由于易感人群的特殊性，政府组织难以进入到高危人群内部，甚至连被服务对象在哪里都不知道。只有借助于这些人群本身形成的组织，通过政府与这些草根性社会组织合作的方式，才能让政府的公共服务传递进去、到达目标人群。

2.非政府组织的专业优势

在应急管理的核心环节，非政府组织可以表现出自己专业能力上的优势。人们的一般看法可能与此相反，认为非政府组织缺乏专业能力。但实际上，大多数非政府组织在成立之初就有其明确的宗旨和目标，然后根据自己的目标设定标准来吸纳组织成员，最后形成了专业特色鲜明的人员组合，并长期从事社会或科研最前沿的工作。在我们国家，尽管非政府组织的发育还只是处于初步阶段，但也能够看到很多组织已经拥有了很高的专业性。例如，四川省绿色江河环境保护促进会从2005年开始，每年组织由志愿者、对长江源冰川进行监测和记录，准确反映长江源冰川退缩速度；每年的7-8月份对长江源地区人的活动给自然造成的影响进行调查和记录。然后，依据这些信息为中央或地方政府提出可行性的建议（见注释2）。在国际上，情形就更是如此。如，2005年7月7日，伦敦突遭连环爆炸袭击。英国红十字会立即在全市派出急救志愿者和救护车，开设国际追踪和信息服务。受过训练的红十字会志愿者和大量青年志愿者火速赶到各个需要人手的地点，进行专业化的救助工作。

3.非政府组织的灵活反应性

与政府体系相比，非政府组织的组织行动具有更高的灵活性。对于出现的新问题，庞大的行政体系由于受制于庞大的组织体系和严格的科层制管理方式，甚至还受制于某些政治原因或价值观因素等，往往反应缓慢、行动滞后，或者反应形式单一、服务简单。而非政府组织则可以迅速调整自己，针对公共危机带来的社会问题而行动，提供多样化的服务。如日本阪神大地震中，最先赶到现场并发挥作用的是非政府组织；在我国抗击艾滋病的工作中，也能够看出，一些地区病情的揭露、防治知识的推广、国际资金的引入以及有关政策的推动，都有着民间力量的积极作用，非政府组织往往比政府具有更加灵括快速的反应性。

4.非政府组织通常具有更低的运作成本

非政府组织应对公共危机的运作成世界上许多国家目前正受到环境污染的困扰，各国政府和本也很可能低于政府组织，这要从非政府组织的运作模式中找根源。非政府组织运作中的最大特色之一在于招募志愿者加入，使用他们所提供的免费服务，降低运作成本。例如，在为农民工提供服务的过程中，一个非政府组织可以使用农民工自己作为志愿者，通过后者的努力开展工作。除此之外，非政府组织成员一般具有较强的使命感、责任心，他们热衷于自己所开展的事业，在不需要外界激励与监督的情形下就能够完成高效率、高质量的服务提供工作。在与其他组织相比较时，非政府组织的这一优势成为他们的一大特色之处。

5.关于政府动员社会的能力

前面说过，通过政府控制社会，会在政府控制体系的下边界出问题，政府难以将社会机制有效纳入进来。但有时我们会看到另一面，即政府拥有强大的社会动员能力，将社会与国家融为一体。如像我们曾经看到过的，在上世纪中叶，江南部分地区血吸虫病十分严重，当时中央政府就发出号召，几十万人同挖钉螺，最后终于控制、基本消灭了血吸虫病。而在1998：的抗洪斗争中，高峰时刻有关各省每天动用的人力上百万。有人将这种情形形容为社会参与到了政府的应急行动中。我们需要承认，在特定条件下，政府动员可以达到很高的程度，从而实现政府、社会行动的高度一体化。但这一条件不是市场经济下的社会中容易满足的，我们难以拥有过去的时代里那种高度一致化的全社会层面上的共同利益感，通过意识形态产生出的作用在降低。在一个公民社会发育、利益群体分化、市场经济主导的社会中，我们已经难以做到这一点。比如，“非典”时期的情形告诉我们，这种模式很可能已经出现了漏洞，传统上对政府体系的道德假设并不保证一定成立，需要一种新型的机制将社会纳入进来。这种机制将是制度化的而非道德化的。在新制度中，政府与非政府组织之间建立起了一种特定的合作模式。

二、更一般的应急管理环节中，非政府组织的作用

除了应急管理的核心方面之外，非政府组织的各种优势还可以在应急的预警机制、化解潜在危机等过程中发挥其特有的作用。

1.社会预警机制中的非政府组织

公共危机的直接诱因可以来自于社会的压抑。目前我国的许多突发性事件大多属于“能量积累型”，是某种长期被压抑的力量或能量积累到一定的程度以后发泄出来的结果，一旦爆发就会酿成社会冲突，而社会预警则是化解冲突爆发的关键性机制。谈到预警，我们自然应当看到非政府组织在这里的独特作用。非政府组织的工作深深地扎根于民间社会，直接接触社会的底层，他们对于社会群体中的各种问题既很清楚又十分敏感，可以及时觉察到社会冲突的发生，及早预警，避免把小冲突酿成大冲突、把局部矛盾酿成全局性的冲突。例如，你在一个防治艾滋病的非政府组织大会期间，在会场间歇期或者晚间的小会上，你会听到民间社会里各种基层群体表达自己利益的要求、自身利益被剥夺的愤懑，甚至于能听到一些群体意欲通过自己的行动来争取自身合法权益的打算。如果你走得更加基层、更加民间，那么你甚至不用进入到这样的会场、而只在村庄、社区里就能发现问题的苗头。非政府组织的这一优势是政府很难具有的，在更多的场合，由于政府部门更注重自上而下的指令传递，而相对忽视了社会；在少数场合，甚至还会出现政府由于其自己特殊利益而压制社会。

2.矛盾化解机制中的非政府组织

除进行社会预警之外，非政府组织自己还能参与到问题的解决中。非政府组织解决社会冲突问题的方式可以是，帮助特定社会群体以正当的途径表达利益诉求，比如非政府组织为利益受损群体进行呼吁、维权、调解矛盾，等等。这些行动都是寻求在正式制度范围内的解决方案，而不是积聚能量，产生危机。

现代社会是一个社会结构和利益群体明显分化的社会，各种利益诉求的表达、利益矛盾和利益冲突，将会成为一种常规性的社会现象。现有的社会制度和结构要能容纳这种利益表达，并且为这种利益表达设立相应的制度安排。与群众的意见和情绪失去控制、其诉求会集中爆发出来而走向非理性对抗比起来，正式制度框架体系下的问题解决方式的成本就可以大大降低，就能有效地排解社会怨气、释放社会压力，一些社会安全事件就能得到缓冲。

三、地方政府的高度控制有时正是社会危机的产生基础

在社会与政府呈现为紧张关系时，社会公众有可能被作为是社会紧张的根源看待，也正是在这意义上，社会组织本身也有可能成为被防范的对象，政府则成为维护社会稳定的积极力量。现实情况未必如此，因为社会冲突能量的积聚，有时是自上而下的压制的结果，而压制的原因则是地方政府的特殊利益，或者是过于看重自身在处理社会事件中的特殊位置，忽视了社会公众的存在。因而，正是一些地方政府部门不适当的控制，才导致了公共危机的加重，甚至成为引发公共危机的导火索。

可以从一件环境污染事件来阐述这一道理。2007年初，受中国环境文化促进会资助，一批大学生志愿者到YY市调查砷中毒事件，得到了一些自己的发现（见注释3）。2006年9月8日上午，YY市环境监测中心确认，某某河河水中的砷含量严重超标。涉及污染的YY县政府成立了应急处理指挥部。与此同时，对该县自来水厂进水口与出水口水样进行检测，分别超标17倍、15倍。接下来，县环保局、卫生局联合在县电视台发布公告，对这次事件的起因、危害、处置进行说明并要求市民停止饮用自来水，并采取开启县城地下水源、使用消防车供水等应急措施。9月13日，自来水厂的水质检测结果已达到国家标准，遂停止应急供水措施。事件到此为止本应当告一段落，引发危机的环境污染问题看似已经解决。但是，9月19、20日两天，YY县发生大规模游行示威事件，游行队伍聚集在县政府、县城中心花园的四个路口。与此同时，群众自发集资，推举代表到YY市和省府向上级部门反映情况。其中，去YY市的代表人数在百人左右，去省府的代表人数亦在十人以上。

县政府一方面拘留了四至五名游行或聚众的组织者，另一方面答应了居民的部分要求。一场由于环境污染导致的应急事件，转化为另一场由于政府的行为引起的应急事件。

事件是如何转化的呢？问题就出在社会公众与政府的紧张关系中，其中看出政府的专权和对于社会公众的失信起了关键性作用。事件的情节是：由于地方媒体在政府的压力下没有对事件的客观状况进行第一时间的报道，大量真假难辨的信息在公众中得以传播。其中一个最为关键的环节是说有人获得“内部消息”，说是公布水质达标后县政府仍往政府大院运水。这加剧了公众长久以来对政府的不信任感，最终导致了游行、上访、拦路和聚会等社会危机形式。

因此，危机出现的根源在于政府部门封锁消息，甚至于他们采取了一种只顾自己不顾普通社会公众的特权式的做法。这是人为地将政府与社会分割开来，政府不仅没有与非政府组织或社会公众合作，反而有意回避社会。政府为什么要这么做昵？在这里表明的是一些政府官员已经将自己与社会分离开来，甚至演变为特权阶层。除此之外，在类似的场合下还可能存在的原因有，政府担心自己的问题曝光，从而故意掩盖；或者担心社会的慌乱，从而倾向于隐瞒真相。实际上，从社会学研究的经验中可以看出，群体性事件的发生有着相当程度的地方政府的责任。以研究风险社会而享有世界声誉的德国学者乌利希。贝克认为，我们面对的风险是人为的，意即风险的根源不是在“我们之外”的另一种力量，而是在我们的制度结构当中。

政府导致问题的机制除了上述情形外，还存在着另外一种可能，就是政府部门担心社会公众的参与、尤其是以组织化的形式参与，会对社会稳定构成威胁。所以，一些政府就会倾向于采取压制的手段对待社会公众的抗争行为，同时，也不支持社会公众的组织化。但是，在现代社会，风险往往也就出在这里。正像我们前面说过的那样，现代政府控制社会公众的能力已经不可与计划经济时代同日而语。当社会公众由于控制而无法通过正当渠道表达自己的利益时。他们的行动能量就会积累、放大，并以社会风险的形式寻求突破口。

实际上，在艾滋病防治、环境污染防治这样一些与社会风险高度相关的领域，我们经常可以看到社会群体在压制之后的强大的突破能量，而相关的领域也正是社会公众力求通过正式的利益表达渠道获得满足而难以实现的场所。我们已经到了考虑这种问题的时候了：政府的行动导致的社会不稳定的问题，是否已经超出了负面非政府组织的发育所带来的危险？

四、从理论到政策

上面所分析的问题并不是一个单纯的理论问题，而且还是实际操作问题。但是，在从理论到操作的转化中还存在着很远的距离，其中主要是现实中的非政府组织并不如理论中谈到的那样理想，尤其是在我们国家，整个非政府组织体系的发育都还处于初级阶段。现实地看，在当前中国社会中拥有成熟的社会服务功能、已经具有专业化的服务能力的非政府组织还仍然很少，即使采用政府与非政府组织的应对社会危机的合作机制，也需要有一个非政府组织的能力培育期，以使得这些非政府组织在常态的社会场合下获得足够的能力培养实践。如果我们不能找到一个胜任的体系，那么，当我们认为非政府组织拥有处理突发事件的专业优势时，那只能是纸上谈兵……

除此之外，我们还需要中央政府承担起更大的责任。这是基于我们前面的分析而来的，即当我们谈到政府部门（主要指地方政府）有时倾向于掩盖事实真相、倾向于忽视社会公众时，正是由于地方政府担心自己的政绩、担心社会和上级政府知道了事情的真相而连带出自身的责任，他们才倾向于这么做的。所以，在政府与非政府组织的合作制度中，需要中央政府的大力作为。而且，中央政府的作为不仅是在政策制定上，而且是在执行上。因为，从利益角度考虑，地方政府在许多风险方面是不会愿意引入社会组织参与机制的，甚至连知情的权利都不愿给他们。而且，即使有了社会组织的参与制度，我们也应在制度上加以完善，防止地方政府通过建立与自己有密切关联的半官方组织的方式来逃避问题。

注释：

1.可参见网站http://qnck.cyol.com/gb/qnck/2003-06/04/content_673468.htm或参阅当日（2003年6月4日）《青年参考》。

2.来自于北京师范大学社会发展与公共政策研究所于2006年11月对四川省绿色江河环境保护促进会的访谈。

3.参见：2007“绿色中国与和谐社会”公众参与调研，湖南岳阳组调研报告。