帝舵表回收:李昌平：不要神话林权改革

 　　吕德文：林权改革的方向及实践
　　作者：吕德文
　　来源：中国老区建设
　　生产关系的变革是农村生产力发展的重要推手，但同时也是造成各种社会问题的根源，从林权改革的出台来看，人们更容易看到的是前者，而对于后者却有可能估计不足。因此，审慎地看待当前林权改革的方向及实践是相当有必要的。
　　林权改革的方向及实践
　　吕德文
　　2008年6月8日，随着《中共中央 国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》的出台，标志着当前我国的林业及农地制度将发生重大转变，其历史意义堪称继30年前分田到户后的“第二次革命”。决策层希望通过林权改革推进农村改革，进一步解放和发展农村生产力。在纪念改革开放三十周年之际出台如此重大的改革意见，其意显然在于借助于总结30年农村改革经验的基础上，进一步明确农村改革的方向。
　　一步到位的林权改革
　　从《意见》来看，林权改革是农村家庭承包经营制度从耕地到林地的拓展和延伸，因而，起始于分田到户的农地制度变革的方向就是林权改革的方向。30年来农地制度变革的基本方向是不断确定农户作为农地经营和使用权的基本单位，并朝着长期性和物权性这两个方向汇聚。
　　简要地分析农村耕地制度的变革过程，主要分为三大步骤：一是改革开放之初的分田到户，部分土地承包到户，但集体保留了部分机动地，并拥有调整土地的权力；二是上个世纪九十年代初期以后，逐步规定农村土地家庭承包经营制度保持长期不变，并最终演变成为“30年不变”及“永远不变”，集体调整土地的权力受到法律限制；三是1990年代中后期以后，中央逐步规定集体统一经营管理的机动地比例将受到限制，并鼓励取消机动地，集体对农村耕地的控制权进一步受到限制。这三个步骤的最终成果集中表现在《物权法》中，也就是说，农村耕地的承包经营权实际上拥有了较为完整的物权。
　　在这三大步骤的过程中，中央和各地还进行了无数的土地制度改革实践，并对土地流转等改革领域进行了谨慎的探索，并至今仍然在试验之中，并没有形成相对确定的政策制度。
　　改革开放以来，虽然农户已经成为耕地的基本经营单位，但是，大部分地区出于各种实际情况，实行的是“两田制”，村社集体在相当大程度上保持了对耕地的控制权。从农地制度的实践过程来看，“两田制”主要表现在两个方面：一是大部分村社集体保留了数量不等的集体统一经营的耕地，即所谓的“机动地”或“公田”；二是大部分地区在村社集体范围内维持着“三年一小调，五年一大调”的土地均分习惯。由于“两田制”的客观存在，使得家庭联产承包责任制在各地的实践千差万别，体现了不同的地方习惯，在形成不少问题的同时，也应该承认这种制度事实上对当地的经济社会发展作出了重大贡献。不过，大概到了土地二轮承包的上个世纪九十年代中后期，“两田制”基本上被抛弃，强调农地经营制度中家庭联产承包责任制的唯一正确性。其中重要的政策信号是明确规定集体统一经营的机动地应该保持在最小范围内，甚至应该取消机动地（中央规定机动地不能超过总耕地面积的5%），并且，明确规定农地承包一定30年不变，“增人不增地，减人不减地”，甚而温家宝总理在2006年3月人大会议闭幕后的记者招待会中指出，“中国要给农民的土地经营权以长期的保障，15年不变，30年不变，也就是说永远不变”。2007年，《物权法》正式颁布施行，土地承包经营权被进一步确定为物权，并明确规定耕地承包期为30年及承包期内发包方不得调整承包地。至此，经过30年的改革，家庭承包经营制基本上到达了其作为农村基本经营制度的地位。
　　相对于耕地制度的改革而言，林权改革几乎是一步到位，遵循了《农村土地承包法》、《物权法》等相关法律对30年农地制度的所有改革经验，并有相当大尺度的突破。《意见》决定，在5年之内于全国范围内完成林权改革，而实际上，福建、江西、辽宁等试点省份在《意见》出台之前已基本上完成了改革，浙江、云南、河南等改革力度较大的省份也接近完成，而大部分省市的改革都将在两三年之内完成，换言之，林权改革实际上是要在几年之内完成耕地制度改革几十年来形成的经验。而林权改革的另外一个引人注目的地方在于，改革的意见和方案明确鼓励林权的二次流转，并为此鼓励搭建市场交易平台及政府软件，市场化的取向是相当明晰的，这一点，已经远远突破了耕地制度改革的经验，在农地制度的改革上是惊险一跃。如果说30年来农村耕地制度的变革是一个渐进式的改革的话，那么，当前正在推行的林权改革，则是相对激进的一步到位式的改革。
　　当年“林业三定”改革为何失败？
　　林地制度改革一开始就与耕地制度的变革方向相一致。改革开放初期“林业三定”（稳定山权林权，划定自留山和确定林业生产责任制），在一定意义上可以被看成是“分田到户”的翻版。不过，与分田到户的成功实践相比，“林业三定”被普遍认为是一次失败的改革。
　　衡量其失败的标准是实行“林业三定”以后，一些地区的大量的林木资源被破坏，决策部门不得不于1987年叫停改革。从“林业三定”改革终止的1987年到林权改革全面推广的2008年，未尽的改革制度在林业政策领域实行了20余年的时间。20多年来，林业资源的流失并没有因为改革的终止而得以遏制，林业管理实际上陷入了困局，这也实际上构成了林权改革得以推动的背景之一。决策部门基本上把20多年来林业管理的困局归因于“林业三定”政策，认为在不合时宜的情况下推行“林业三定”，广大林农并没有真正理解和接受政策要义，最终导致了林业管理陷于失控的境地。并且，通过这次改革的教训，认识到林地和农地的性质有所不同，其生产周期等方面的不相一致导致了农民对土地产出的预期不一样，从而也就有可能产生不尽一致的行为逻辑。
　　仔细分析“林业三定”与“分田到户”截然相反的政策后果，对于理解林权改革的方向与实践过程是相当有帮助的。当前的林权改革方向在本质上仍然是家庭承包经营制度从耕地到林地的拓展和延伸，是这一制度在林业上的丰富和完善，这一点与“林业三定”并没有本质的区别。因而，改革的方向本身并非决定成败的唯一要素，关键的还在于改革是否适合时宜。除了决策部门所言的林业与农业的性质有所不一导致了“林业三定”改革的失败这一逻辑之外，还有一个重要背景是先行一步的分田到户已经把农民的生产积极性调动起来。客观上的缘由还在于，改革开放后的乡村社会的市场体系已经形成，在这种情况下，解决吃饭问题之后，如何致富已经成为农户最关心的问题。
　　由此，造成长期以来林业管理困境的根本原因并不在于是否进行“林业三定”的改革，而在于快速启动的现代化刺激了农户致富的欲望。尤其是改革开放以后，林业的延伸产业迅速发展，对林木的需求量急剧上升，因而，在市场的撬动之下，无论是集体经营还是家庭经营的林业，无一例外都遭到了冲击。改革开放30年来林木市场需求量的大量增加，是“林业三定”之前及之后林业资源大量减少的根本原因。
　　因而，进一步分析林业改革的方向及实践时，就不能不考虑林业对于农民家庭生计及村社集体而言所具有的特殊重要的位置。“林业三定”使得大部分林区及山区的集体林地具有三种相互联系而又有所区别的经营制度，一种是自留山，对于农民家庭而言，这是一种最具物权性和长期性的家庭经营的山林，不过，大部分地区的农民家庭所拥有的自留山，不仅所占所有山林面积的比例极小，并且，绝对数量也极少，并不能完全满足农民的日常生产生活的需要；还有一种是承包责任山，由于改革的不完全性，各地的责任山所占的比例并不平衡，不过，总体上都要比自留山要多出不少；绝大部分山林仍然属于集体统一经营管理性质的“公山”。
　　从“林业三定”后的林业政策实践来看，无论是自留山、责任山还是“公山”，都遭到了极大的破坏，林业管理的政策绩效实际上与林权性质没有直接的关系。“靠山吃山”历来是山区林区农民生存的主要手段，集体化时代甚至一度形成了“农副结合，以林养农”的家庭和集体生计模式。改革开放以后，大部分山区及林区提出的致富口号是向山要钱，林业不仅在维持生存的意义上继续发挥作用，并且在农民发家致富的意义上具有战略地位，如此，应该承认的是，改革开放30年来，林业资源转化成资金和资本的冲动客观上与林业的生态地位发生了冲突。“林业三定”的改革方向并没有错，决定其失败的根本原因在于分田到户后的农民生产积极性的释放及快速致富的冲动与林业的特殊性质发生了冲突。
　　林权改革中可能出现的问题
　　分析至此，可以看出林权改革的实践方向实际上有两个相当重要的历史线索在起作用。一是30年来农村耕地制度的变革，这一变革已随着2007年《物权法》的出台而基本完成；二是30年来林权山权在农村中的实践，“林业三定”政策因为林业管理环境的变化而使得这一政策的实践效果并不尽善尽美。30多年来农村耕地释放出来的巨大的生产力，以及实行家庭承包责任制后农村社会的相对稳定，使人们有理由相信农村耕地制度的变革是相当成功的，也让决策层有理由相信农村耕地制度的变革足以为林权改革提供完整的经验借鉴。尤其是在不满意于当前的林业现状，以及在社会和市场需求对林业提出更高要求的情况下，林权改革被提上议事日程的一开始就抓住了耕地制度变革的经验。
　　不过，从林权改革相关的政策解读来看，几乎没有提及30多年来农村耕地制度变革的极端复杂性，其成功经验远远还不在于“分田到户”本身，而还在于家庭承包经营制度下的“两田制”在各地的积极实践；同样没有注意到的是，30多年的林地制度实践，客观上已经构成为农地制度实践不可分割的一部分，是“两田制”在广大山区得以实现的重要基础。
　　考量30年来农村社会的稳定发展，不仅仅要看到农民生活水平的不断提高，更应该看到农村社会的整体发展，各种基础设施的不断完善及社会福利的不断提高。农村社会的整体发展，应该归因于分田到户以后农村社会生产力的不断释放，还应该归因于在两田制的实践过程中，集体经济承担了大量的水利、教育、公路等基础设施建设任务，为农村生产力的极大发展创造了基础条件。大量的森林资源转化为资金和资本以后，一部分成为农民生产和生活的资金，以及发展的资本，而相当大部分维持了集体经济的运转，并完成了大量的国家税收，林业资源的流失在相当大程度上只是表现为利益主体的分配不均问题。如果不从这方面去认识30多年来的农地制度实践，是不完全的，也是不符合历史事实的。
　　从农地制度的历史和实践经验中审慎地看待当前林权改革的方向及实践是相当有必要的。林权改革坚持了30年来农村改革的基本方向，但是，却与30年来渐进式的农地制度改革多有相悖之处。对照30年来农村改革的基本经验，评估林权改革实践过程可能出现的一些问题是有必要的。诚如《意见》所指出的，“集体林权制度改革是农村生产关系的重大变革，事关全局、影响深远”，从30年农地制度改革的实践来看，生产关系的变革是农村生产力发展的重要推手，但同时也是造成各种社会问题的根源，从林权改革的出台来看，人们更容易看到的是前者，而对于后者却有可能估计不足。
　　事实上，从已有的林权改革的试点和实践来看，如此彻底的改革对农村社会所造成的震动是难以估量的。林权改革同时带来的是林业资源进一步转化为资金和资本，从这个意义上看，林权改革所带来的经济效益几乎是必然的。而问题的关键还在于，从林权改革的实际操作过程来看，资源转化为资金和资本，基本上依赖于市场机制的引入，大规模的资本进入林业领域几乎是必然的趋势。这一点，已经从林权改革的几个试点省份典型如福建省的试点中看出来。《意见》强调了林权改革中初次分配的公平公正性，也即均分到户，但是同时规定落实处置权，鼓励林地和林木的二次流转，而相当多的试点地区在初次分配中就进行了招标的形式，把集体林权一次性地过渡到少数人手中，由此，造成的分配不均等后果已在《意见》出台之时即已表现出来。在允许甚至鼓励二次流转的状况下，林权的集中几乎无法避免，这在事实上改变了30多年来农村社会的基本的生产关系。
　　在土地二次流转仍受到相当大的限制的情况下，农村社会的生产关系变革实际上仍然只是在村社集体内部进行，换言之是，是村社内部集体和农户之间生产关系的调整，并没有从根本上触动村社集体的完整性。并且，农村耕地经营管理制度中的家庭承包经营制始终坚持的一点是土地均分的原则，在“三年一小调，五年一大调”的情况下，均分的观念已深入人心。因而，必须注意到的是，30年来农地制度的变革不仅仅在制度上实现了家庭承包经营的主体地位，还同时带来了村社集体成员内部的平均主义观念（这一点与新中国成立以来的社会主义新传统相衔接），村社成员内部分配关系的不平均必将带来种种社会问题。但是，允许及鼓励二次流转的集体林权改革，不仅容易形成村社集体成员内部的不平均，还事实上造成了村社集体外部力量的进入，这对长期以来形成的集体“成员权”是一个根本的冲击。林权改革打破了改革开放30年，甚至是建国60年来形成的集体成员间平均占有资源的社会主义新传统，无论这种突破是在正面意义上还是在负面意义上。
　　应该充分认识集体内部成员资源占有的不平均，尤其是外部力量进入村庄给村落社会带来的强大冲击，从一定意义上看，林权改革所带来的资源重组，不仅意味着生产关系的变革，还意味着农村社会关系的重大变革。外部资本及随着资本而来的各种管理力量进入村庄以后，历史以来形成的相对封闭却较为完整的村落社会的共同体将被打破，农村社会关系网络将被瓦解，这将对农村社会的治理产生根本性的冲击。很遗憾的是，无论是多年来的林权改革试点，还是《意见》的出台，都没有对林权改革所可能带来的农村社会关系的变革及治理环境的变化作出积极的反应。
　　30年来农村改革的经验确定了林权改革的方向，确定具有长期性和物权性特征的林权成为林权改革的基本方向，从实践的过程来看，这既是家庭承包经营制度从耕地到林地的拓展和延伸，又是对既有的农地制度的重大突破。在充分认识到农村生产关系的变革所带来的农村生产力的释放的同时，对照30年来农村渐进式的改革经验，有必要认真评估林权改革所可能带来的村落社会共同体的瓦解及其对乡村治理的挑战。
 　　贺东航：林改遭遇瓶颈
　　作者：贺东航
　　来源：《瞭望东方周刊》2008年第37期
　　《瞭望东方周刊》记者舒泰峰 特约撰稿阳洁/北京报道
　　（目录导读）林改过程中的林权纠纷呈现出一种全国性上升的态势
　　（内文导读）地方政府是执行“三维护”政策，站在“林主”一方，还是“还山于民”，站在失山农民一方，成为南方集体林区治理的一个焦点
　　“发生于福建和湖北的林权纠纷绝非个案，七月份江西瑞金和贵州瓮安也出现多起因林权纠纷而引发的上访，只是闽、鄂两省的案例更带有相当的普遍性”长期研究国家转型与农村治理、农村土地制度与社会变迁的华中师范大学中国农村问题研究中心副教授贺东航对《瞭望东方周刊》记者说。
　　对于这些林权纠纷，到底危险性何在？原因又是什么？如何来化解这些林权纠纷与上访，使得被媒体所普遍赞誉的“第二次农村生产关系变革”的集体林权改革顺利推行，最终使百姓真正获益？本刊记者对贺东航进行了专访。
　　（小标题）林权纠纷与上访呈上升势头
　　《瞭望东方周刊》：根据你所主持的课题组的调查，目前，各地出现了一些林改纠纷和上访事件，你对此如何评估？
　　贺东航：此次中央的林改政策，将“还山于民”作为新的集体林产权安排原则，但首先要面对的现实起点是：如果林地在此前已经流转出去，则没有山还给农民，纠纷肯定会产生。根据我们在福建、江西、湖北和贵州等地的调查，这种情况普遍存在。
　　可以说，一直隐藏着的林权纠纷在确权、分户经营的利益面前纷纷引爆出来，呈现出一种全国性上升的态势。
　　概括起来，目前的林权纠纷主要表现为四类，一是因自留山林被村委会拍卖而导致林农成为失山林农。就国家政策而言，自留山主拥有林地经营权、林木所有权、自主采伐权、收益权以及继承权，产权的排他性最强。但由于部分省份在林业“三定”后，仍然坚持多种类型的集体统一经营制度，使得村委会有机会将村庄内集体林地部分或全部地以青山买卖等方式转移林地使用权和山林所有权，加上在林改前几年，一些地方加快卖山步伐，出现自留山被卖的现象，失山农户普遍要求收回自留山。
　　二是因集体林地划归国有林场而产生的林权纠纷。建国以来，一些林区的地方政府从相关村划拨了部分林地组建国有林场。随着林改展开，村民强烈要求村委会解除与国有林场的合约，收回地权并均山到户。事实上，以国有林场形式占用集体林地经营的现象在南方集体林区十分普遍。对这一类纠纷，由于政府对国有林场的偏爱必然使农民处于弱势。
　　三是因山林经营招投标在中标户与其他村民之间产生的林权纠纷。
　　四是因历史权属混乱而在村民与村集体之间产生的林权纠纷。
　　以上几个类型的林权纠纷所涉相关利益主体林业主管部门、村集体、村民、林业大户、合作林权单位，因此，对林权纠纷的妥善处理，事关集体林权制度改革的顺利推动。
　　《瞭望东方周刊》：如果这些纠纷与上访处理不好，会出现怎样的严重性？
　　贺东航：严重性在于：首先，威胁到基层治理。林改的现实起点是20多年的制度变迁中已经形成的集体林权流转的事实。能否处理好这些问题，直接影响到林权结构性的稳定，关系到能否构建和谐的国家和农民的互动。
　　当没有山可还于民时，是承认原有错综复杂的森林产权安排还是推行“还山、还权、还利于民”？此时林权纠纷就有可能会被引爆。基层政府将因林改产生的林权纠纷忙得焦头难额，威胁到社会稳定和基层治理。
　　其次，影响社会公正失衡。事实上，林权纠纷往往是一场围绕公平与效率的斗争。
　　在当前中国社会已经出现急剧社会分层和贫富分化的背景下，如何推进林改，使得改革兼顾效率与公平，这本身就是一个需要慎重考虑的问题。而福建省的林改实践表明，集体林权制度改革进程无疑显得仓促了些。处理不当的话，林改后的林权有可能集中在少数新的“林主”手中。
　　而由于土地（也包括林地）攸关农民的生存，在目前中国农村社会保障制度体系远未完善的基础上，林地在很大程度上依然是山区林农心目中的“命根子”。
　　如此一来，是执行“三维护”政策（所谓“三维护”包括一是对已明确林权的予以维护,不打乱重来或借机无偿平调，二是在改革前签订的合同有同合对,只要是符合国家法律政策,转让行为规范,合同给予保护，三是不完善和不规范的地方,也采取“动钱不动山”的办法进行利益调整并加以完善规范,尽量维护原业主的利益），站在“林主”一方，还是还山于民，站在失山农民一方，成为南方集体林区治理的一个焦点
　　（小标题）多变的林业政策前后矛盾、相互冲突，是造成林权纠纷多发的原因之一。
　　《瞭望东方周刊》：在你看来，这种复杂的局面是怎样造成的？
　　贺东航：这很大程度上与我国林业政策的多变有关。要弄清楚这个问题，需要对我国的林业政策有个系统的了解。新中国成立后，林业政策不断地调整着林业生产关系，从土地改革、“四固定”到承包荒山造林、“林业三定”、土地二轮延包，再到新世纪以来的集体林权改革，林业政策不断调整变化，每一次新的林业政策出台后，总会出现一些新的林业纠纷。
　　上个世纪80年代初，中央政府在农业上推行家庭联产承包责任制取得巨大成功后，试图把在农业上取得的成功经验引到林业上，使林业生产也能取得同样的效果，于是决定在全国开展林业改革工作，其中林业“三定”（稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制）政策的出台，成为十一届三中全会后我国林业改革的一个重要标志。
　　1981年3月,中共中央、国务院发布《关于保护森林发展林业若干问题的决定》, 《决定》明确规定保护森林发展林业的方针、政策，提出当前林业调整和今后林业发展的战略任务。《决定》包括稳定山权林权，落实林业生产责任制。文件指出：要稳定山权林权，根据群众需要划给自留山，并落实林业生产责任制。
　　1985年1月1日，中共中央、国务院发出《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，其中涉及林业建设的内容是，“进一步放宽山区、林区政策”，要求在集体林区实行“取消木材统购，开放木材市场，允许林农和集体的木材自由上市，实行议购议销”的政策。
　　《瞭望东方周刊》：如何评价“林业三定”的改革效果？
　　贺东航：至1985年，全国县级以上人民政府给9700万公顷集体山林颁发了林权证，给5600多万户农民划定了3000多万公顷自留山。自留山由农民自主经营，农民拥有使用权和收益权。
　　但80年代的林改没有成功，主要是当时市场经济的秩序还未建立，农民对政策稳定性和连续性充满怀疑，集体村庄和村民都处在“雾里看花”的状态；简单照搬家庭联产承包责任制的做法，忽视了当时的经济条件和林业生产规律，配套措施跟不上；加上林木生长周期较长，一些地方实行“分林到户”和“两山并一山”(把自留山、责任山并为自营山)的政策后，村民担心林业政策多变，“多得不如少得,少得不如现得”,出现不种树，只砍树的现象，一度出现乱砍滥伐的严重局面，山林资源遭到严重破坏。
　　为了制止乱砍滥伐，维护生态安全，1987年“分山到户”被中央宣布搁置。当年6月30日，中共中央、国务院发布《关于加强南方集体林区森林资源管理坚决制止乱砍滥伐的指示》，一些地方甚至把已经分下去的林地又重新收归集体村庄。结果在我国南方集体林区出现“双规制”，一些省份继续实行林业分户经营制度，另外一些省份仍然坚持多种类型的集体统一经营制度。
　　（小标题）“干部林”开始出现
　　《瞭望东方周刊》：90年代集体林权制度变迁的情形如何？
　　贺东航：从以上我们得知，由于各种原因，林业“三定”后出现了一系列的问题，中国集体林权改革的步伐似乎变得缓慢起来，集体林产权地位又重新确定，由于集体林地区自然、社会条件各异，政府在林业家庭经营的问题上摇摆不定，因此在上个世纪90年代出现了多种产权模式。
　　在随后近20年的制度变迁中，村集体森林的控制权(部分或全部)逐步通过青山买卖、林地租赁、合作经营、划拨、改变森林用途等方式转移到村庄外个人与组织或村庄内少数人手中，这一时期的集体林产权有家庭经营、股份经营、合办林场、专业户造林（或管理）、国家与乡村（或个体）联营等多种林业共有产权，实现多种形式并存的格局。我们称这一时期集体林权主体多元化经营时期。
　　《瞭望东方周刊》：对这个阶段的集体林权制度变迁做怎样的评估？
　　贺东航：这一阶段也同样存在一些问题，体现在如下几个方面：一是产权不清。相当一部分林地、森林、林木尚未完成确权发证，所有权尤其是使用权和收益权模糊不清，存在无主山、无主林现象。
　　二是利益分配不明确。林地产权不清导致林地、林木经营与农户的切身利益联系不紧密，经营管护的积极性不高。作为集体林产权所有者的农民在集体林产权制度安排与变迁中缺乏主动权和能动性。
　　三是政府对集体林产权制度安排与变迁干预过多过滥，政府插手集体林产权制度安排与选择的具体事务。
　　四是家庭经营虽然具有委托——代理内置化等优势，但是由于林地细碎化以及每个家庭林地面积小，增加作业与管理成本，难以实现规模效益。
　　五是林地流转不规范，签定的山林承包合同大多数不规范，如有的合同无违约责任条款，有的合同标底不明确，有的合同无数量指标，有的合同无交款时间，有的拍卖价格明显偏低等等。一些乡镇干部、村庄精英和林业大户利用信息优势和专业知识，先行承包集体林地，购买山林所有权，于是在南方集体林区的一些省份出现了“干部林”。
　　（小标题）力戒急躁冒进
　　《瞭望东方周刊》：进入新世纪，各地又开始新一轮的林改试点，具体情况如何？
　　贺东航：2003年,《中共中央国务院关于加快林业发展决定》颁布后,促进了以产权制度为核心的林业各项改革。福建省在全国率先开展了以“明晰所有权, 放活经营权,落实处置权,确保收益权”为主要内容的集体林权制度改革,为南方集体林区改革和发展创造了许多新的经验。2004年,2005年，江西和辽宁省也相继开展了以“明晰产权、放活经营、规范流转”为主要内容的集体林产权制度改革。
　　2006年《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》明确提出:“加快集体林权制度改革,促进林业健康发展”；《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》建议:“稳步推进集体林权改革”。目前,各地正在紧锣密鼓地开展集体林产权制度改革。
　　正在进行的我国集体林产权改革是20世纪80年代林业“三定”产权制度安排的延续与完善。主要是对当时没有解决好的问题加以解决,尤其是复归家庭经营不彻底、不到位的问题。
　　但也因为这次改革的推进，林农开始意识到山林的价值，以前潜伏的一些危机开始引爆出来。
　　但是，林权纠纷的解决，并非依赖对已有法律的对照和遵循，而是依赖力量较量，一个事件摆平了，但不能成为未来同类事件的参照，社会上同样性质的冲突将重复发生。原来愿意出让林权的村民们忽然意识到从林地使用费中分得的钱还远不能实现自己的经济权利，于是，已经形成的均衡局面被产权界定的一方打破。有几个因素影响目前的林地纠纷：国家权威、林业大户、农民集体行动。在三个影响因素中，三造人马利用各自在人数、信息、地位、权力、资本的优势进行博奕，都可能在维持或变动该林权中发挥作用。
　　《瞭望东方周刊》：对这个改革，舆论给予很高的评价。但正像你所主持的课题组所调查的那样，也存在很多矛盾。如何化解目前出现的这些纠纷？
　　贺东航：我认为，借鉴我国集体林产权制度30年经验与教训，为建立起具有长效激励的集体林产权制度安排, 目前正在推行的集体林权制度改革需要慎重考虑如下几个方面的事宜。
　　一是正视林改面临的时空背景。经过改革开放三十年的发展，中国的国家或社会在经验层面上的非同质性和非均质性。林权纠纷突显了国家并不是一个同质性的实体，社会也非简单相对于国家的一个同质性实体，各有其自已的分层。仔细阅读林改的文本，从中央国家到省、地级市、到县、到镇、到村委会都会有些区别。社会层面：村组、村民、承包者，也有各自利益。因此，国家政策的推行，不能简单的模仿，都是需要在具体分析场景中加以具体辨析的问题。当前纠纷解决机制可思考的途径是：在认识国家权力与民间社会关系的维度的基础上，通过一系列新的制度安排和实践性环节，将公平放入第一考量。
　　二是力戒急躁冒进。我国集体林权改革重要教训为过于急躁冒进。如上个世纪“林业三定”推行家庭经营的过程中, 急躁冒进，短期内显得轰轰烈烈,表面上实现了政府规定的目标,工作粗糙, 遗留了大量问题, 出现了产权纠纷, 直接影响到我国集体林森林资源经营水平的提高。
　　目前, 要清醒地认识到集体林权制度改革的复杂性和艰巨性, 集体林权改革要稳步推进, 避免重蹈集体林权安排与变迁操之过急的覆辙。目前已经出现了急躁冒进的苗头, 如某些省规定利用两年或三年的时间完成集体产权改革。
　　由于集体林权有关的制度环境(包括风俗、习惯等非正式制度环境)存在差异, 适合甲地的集体林产权改革模式未必适合乙地，时间安排与过程未必要求整齐划一；对改革时机和条件不成熟的地方,不要强迫命令和急于推进。
　　第三要吸收农民广泛参与。在目前集体林产权改革中, 应采用“自下而上、上下结合”的农民广泛参与的运行模式, 充分发挥当地风俗、习惯等非正式制度安排在集体林产权界定与维持中的正向作用，尊重农民的创造性。
　　第四，在我看来，私有化不是目前林改可行的选择。虽然国际上林业部门也出现了私有化,但林业部门的私有化通常会限定所有权的转移,同时,政府通过租赁契约或特许权合约以及服务外包吸收私人部门参与。
　　我国在一些地区转让林地使用权和所有权,但林地依然保持国家所有和集体所有。若推进集体林产权私有化制度变迁,那么需要对我国宪法等在内的一系列法律与政策进行调整,难以在短期内实现。集体林地的保障功能依然存在,短期内难以替代,因此,私有化不是目前林改可行的选择。
　　最后一点，集体林地和林木要适度流转。既然集体林地依然具有社会保障的功能, 并作为一种社会福利存在着,那么在集体林区尚未建立起比较稳定的社会保障之前, 林地和林木的流转就要适度, 防止因过度流转而出现失地农民, 并因缺乏维持生计的基本条件而造成社会动荡。
　　总之, 产权的明确与清晰是集体林业发展的前提和必要条件, 而不是全部。需要从国民经济全局, 尤其需要考虑农村经济发展的各种因素与环境, 把握集体林权制度改革及相关的制度设计，国家总体的林改政策要放在在地方特定的时空坐落中上。（完） 　　李昌平：不要神话林权改革
　　作者：李昌平
　　来源：中国乡村发现
　　林权改革确实对林权流动、并充分实现林权的市场价值有意义，对集体林保存完好的少数地方的农民增收有意义。
　　但最近两年，一部分官员和学者在有意神话林权改革是值得引起注意的。
　　以中央电视台为代表的主流媒体，“一而再、再而三”的在用福建、江西等地的几个典型，编创了“一分就富”的林改神话。至于哪些农民典型为何“一分就富”了，中央电视台等主流媒体给出的答案非常简单：因为林权改革“明晰产权，调动了林农积极性”。
　　事实完全是这样的吗？
　　中央电视台找的几个典型都有共同特点：一是“一分就富”的典型多出在江西和福建，并且分的是竹林，非竹林地区很难找到“一分就富”的典型。这是因为保存完好的竹林比树林具有相对高的可保护性开发价值；二是江西、福建等地的大面积有保护性开发价值的竹林，都是因为过去改革“不彻底”，依然“坚持集体林体制不变”才保存下来的；三是这些“一分就富”的典型，都具有竹产品加工的产业基础和市场环境。
　　在我看来，江西、福建等地的林权改革所推出的“一分就富”典型，在全国是不可复制的。但为了说明江西、福建等地的林改“一分就富”具有可复制性和可推广性，主流媒体和林业部门经常编造一些似是而非的报道，以达到误导公众的效果。如7月31日国家林业局政府网推出了这样一篇报道：
　　山民富裕之路
　　——记云南省大理州永平县林改富农之路
　　张德勋　光明日报记者　郑北鹰
　　云南省大理州永平县北斗乡核桃种植大户常永祥乐呵呵地说：“林改后我在这里种的核桃不愁销路，有性急的浙江商人在核桃还未成熟的时候就来收购了。”去年，常永祥核桃总收入达到了24万元，今年总收入预计将达到40万元左右。
　　常永祥的事例说明：对于森林覆盖率近50%、94%的国土面积是山区的云南省，只有林地产权改革，才能让山区农民富起来。
　　林权改革开辟林农脱贫致富路
　　永平县位于云南省大理州西部、澜沧江东岸。总人口17.9万人，共有汉、彝、回、白、傈僳、苗6个主体民族，其中少数民族占全县总人口的40.4%，贫困人口占全县总人口的20.1%，是全国592个扶贫开发重点县之一。全县国土面积2884平方公里，山区占93.8%，耕地面积不足20万亩，林业用地318.1万亩，占国土面积的73.5%，森林覆盖率70.6%；多年来，因体制机制的障碍和产权不明晰等问题，永平林业发展受到影响。
　　“希望在山，优势在林，出路在改革”。为加快广大贫困山区脱贫致富的步伐，2005年6月，云南省委书记白恩培在大理、怒江调研时作出了“加快林业产业发展”的重要指示。永平县被列为全省9个集体林权制度改革试点县之一，同时被大理州列为“加快林业改革发展试点县”……
　　这篇报道有点长，读者有兴趣可以上网去看。这篇报道说云南的白书记2005年6月视察后，永平县才被列为云南林权革改试点县的，可2008年7月农民常永祥家就因为林改富裕了，林权改革真是“一改就富”啊！？稍为有点农业常识的人都知道的，黑桃树从种植到有所收获至少需要5—8年。农民常永祥怎么就把24万元/年的黑桃收入归功于只有2年时间的林权改革呢？林业部政府网怎么可以这样不顾常识忽悠公众呢？
　　林权改革是好事，但我觉得林业部门和主流媒体不尊重常识，依靠编造“神话”来诱导党中央、国务院推广江西和福建模式的林权改革，是不正常的，这样干，好事会做成坏事的！
　　与林权改革相关的三点重要常识是必须明白和尊重的：
　　第一，今天的林权改革，是不能和当年的小岗村“包产到户”相提并论。有林业部门的官员把林改和30年前小岗“分田单干”相提并论，这有夸大政绩之嫌；也有不少学者把林改和30年前的小岗“分田单干”相提并论，这有拍马屁之嫌。当年小岗村“一包就灵”、一锄头刨出个“金娃娃”的改革，是因为当时潜在的生产力（土地整理、水利设施、生产工具、种子、化肥、农药、技术、农民素质等）已经很高，只要调整生产关系，潜在生产力就可以激活而释放出来。“分田单干”激发出了巨大的增量，所以能够在全国复制——不推自广。现在江西、福建等地的集体竹林，因为生态生产力和潜在“保护性开发”经济价值很高，所以“一分就富”成为可能。但全国更多地方的实际情况是，山林生态非常脆弱，更没有可供“保护性开发”的经济价值，不具备“一分就富”的潜在生产力，不可能像当年“分田到户”那样，立竿见影地普遍获得“一包就灵”、“一分就绿”和“一锄头刨出一个金娃娃”的改革收益。再说，计划经济和人民公社已经解体几十年了，“一分就灵”、“一包就灵”的改革，农村应该不会再有了。如果农村再有这样的改革，一定是破坏性的改革。对这样的改革是要警惕的！
　　第二，不要轻率否定集体林和国有林制度。80年代以来，分山（林）到户一直就没有停止过，分山后因为滥砍滥伐而重新收归集体的也不少见，没有分而维持集体林体制的也有很多。过去分林、分山到户比较彻底的西南、西北等地，并没有保存下或培育出多少有开发价值的山林，我在云南、贵州山区扶贫几年所见所闻告诉我：如果还有保存完好、有保护性开发价值的大片山林，一般都是集体林或国有林。这也是现在少数地方林权改革“一分就富”的基础。2006年，我所在的机构——乐施会，请安徽大学“三农”问题专家张德元教授去云南、贵州农村考察扶贫项目，张教授回到安徽后没有就乐施会扶贫项目写文章，倒是写了一篇关于林业的感想，题目是《云南农村考察有感》，文章的大意是：云南80年代后期推行的山林承包期50年不变的政策，导致了当地农民大规模砍树，树砍光了之后，50不变的政策也没能激励农民积极栽树。文章的结论是：80年代“分山到户”导致了毁坏森林、破坏生态，张教授感概“邓小平时期砍的树比毛泽东时期多得多”。张教授的文章被某右翼网站转载后，引来一片骂声，张教授仅仅只是将当地现实状况和农民的话语转述而已。我有一篇文章是为张教授《感想》“佐证””的，题目是《生活之树常青，政策之树常青》，说的是“50年不变的政策，在不同的地方推行，结果是不一样的，甚至是完全相反的。是讲制度外部性的”。此文网上有，这里不重复了。
　　另外，正是因为江西等地有集体林存在，在90年代江西农村村民自治组织基本上没有发生负债，而湖北等地平均每个村发生了数十万或数百万元不等的村级债务。
　　第三，中国多数山林的主要功能是生态功能，林改不可能出现“一分就富”的普遍结果。除了江西、福建、广西、湖南等地的竹林之外，中国的多数山林并不具备“保护性开发”——同时具有生态和富民的双重功能。中国绝大多数地区的林权改革的主要目标不是“一分就富”，而是绿化和生态建设。绿化和保护生态肯定是要花钱的，国家不花钱，“一分就绿”、“一分就富”——同时获得生态保护和农民富裕的双丰收当然好，这可能吗？上个月，和北京市农委的朋友一起在周其仁教授的北大经济研究中心开会，得知北京市的山林不是“一分就富”、“一分就绿”，无论是集体林还是农户林，农民都不愿意看护。北京市财政今年为912万亩山林看管费预算高达2亿元，如果加上每年的苗木费、器械费、肥料农药费等，财政支出就更大了，并且在逐年增加。7月份去了一趟日本，走了不少日本的“农村”，日本森林覆盖率非常高，绝大部分森林都是国有的。用中国人的视角看，日本很多森林都具有保护性开发的价值，但日本还是进口木材。我问为什么？日本人告诉我，日本的劳动力价格是中国的20倍左右，砍伐木材没有进口木材合算。当然，这个答案不可全信，但至少对北京市“花钱管护山林”而非“一分就富”或“一分就绿”，提供了合理性的佐证。
　　林改是要改的，千万不要因为要推动林改或诱导林改而鼓吹“一分就富”、“一分就绿”的神话。恰恰相反，长远看，随着劳动力价格逐步上涨、导致林业经济效益相对下降和人民对生态环境要求越来越高，绝大多数山林将来会由“家庭林”转变为“国有林”或“集体林”或“合作林”等。
　　重点常识说明白了，再对轰轰烈烈的林改谈几点建议：
　　第一，              林改不要一刀切，要实事求是。一方面，林改一定要充分尊重多数农民的意愿。农民愿意分户经营的，就分户经营；愿意维持集体林体制的，也要尊重；愿意选择合作林体制的，也应该合法化；如果农民愿意将集体山林有偿委托给国家“封山育林”体制的，国家林业部门也应该承担这个责任。另一方面，林改一定要尊重地方政府的决策权，各地对林业的功能定位可能不一样，江西、福建是要通过竹林致富人民，西北、北京的林业可能是为了生态，因此，江西、福建的林改做法就完全不能指导北京和西北。林改不能由国家林业局直接决策和指挥，应该由地方政府自主改革。总之，林改不可以像82年“分田到户”一样，一刀切、一律化。分了就是“改革先锋”，否则就是拖“改革后腿”。既不能用政治压力搞改革，也不能编造神话诱导改革！
　　第二，              国家不可将生态建设责任推给农民。政府不要以为，分山到户了，山林“一分就绿”了，绝大多数地区这是不可能的。山分给农民，农民是要的，不要白不要！农民得到了山林后，是砍树还是种树，这是个非常复杂的问题。农民对城市郊区林和边远山区林、树林和竹林、生态林和经济林等等的经营行为是完全不一样的。可以肯定的是，随着劳动力价格的上涨，多数地区的林业经济效率是相对下降的，如果国家不出钱管护私有林，多数林农对所分得的山林会采取放任自流的态度，其次是砍树或低价转让，再次才是种树（前提是有相对高的经济收益）。对于种树经济效益相对低的地区（如西北和一些交通极不便利的山区），分山到户后是有利“再造江山秀美”，还是不利呢？在西北的很多公路旁都树立着江泽民主席“再造一个江山秀美的西部”的号召，从兰州机场到兰州市区的数十公里路两旁，责任到的机关干部和职员，每年花钱出力无数，我最近5年年年去兰州，也没见“举全市之力”让数公里的机场路“秀美”起来。农民既不是傻瓜，也不是神仙，“举全市之力”做不好数十公里路的绿化，政府不可将“绿化祖国”的责任通过“林权改革”推给农民呢！
　　不同地区的政府，承担的生态建设责任是不一样重的，对此应该有清醒的认识，各地政府要本着区生态建设优先、兼顾林农富裕的双重目标部署林改。
　　第三，              林改要顺应逐步扩大国有林的大趋势。随着劳动力价格逐步上涨、城市化和国民对生态要求越来越高，很多山区都将封山育林——国有林区或生态保护区，这是大趋势。人少山多、生态脆弱的地区，不是要分山（林）到户，而是国家出钱逐步收购山（林）、转移山（林）民，实施封山育林。有些地方，在这次山林改革的过程中，不仅将集体林也分给农户，还尽量将国有林也分给农户，这是不对的，应该制止和纠正。
　　第四，              林改一定要与农村治理结合起来考虑。很多地方的集体林是农村治理和公共服务的经济基础，切不要因为林改重要而否定了农村自治和公共服务的重要。在市场经济条件下，农村治理和公共服务对一家一户的小农而言，是可持续发展的必不可少的条件。
　　2008年8月24日
　　作者单位：河北大学中国乡村建设研究中心
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