企业注册登记前置审批中存在的问题和对策

浅议企业注册登记前置审批中存在的问题和对策
作者： 南华
确认市场主体资格，核发营业执照是工商部门的重要职责，其中涉及前置审批的注册登记是最容易出现问题被追究责任的风险点。规范企业注册登记的前置审批手续，规避责任风险，是各级工商部门必须研究好、解决好的重大课题。日前，河北省邢台市工商局对企业注册登记前置审批环节存在的问题、原因进行了专题调查。

一、注册登记前置审批环节中存在的问题及原因

（一）基层对哪些行业需要前置审批掌握不准。由于工商系统一直没有一个刚性的《注册登记前置许可目录》，造成基层注册登记人员对哪些行业需要前置审批掌握不准。实际工作中，市县两级工商部门因企业注册登记工作向上级工商部门请示的问题，80%都是前置许可问题。目前，基层工作人员在审查企业注册登记时要求提交前置审批的主要依据是国家工商总局在1994年7月1日《中华人民共和国行政许可法》实施后颁布的《企业登记前置许可目录》（以下简称许可目录）。但随着经济的发展，国务院及相关部门几次对前置许可项目进行调整，有新增事项，也有撤销内容，虽然大家在日常工作中注重对涉及前置许可法律法规的搜集汇总，但因种种原因，致使基层人员不可能对需要前置审批事项有一个准确、完整的了解。到底哪类项目、哪些经营范围需要前置许可，已经成为长期以来困扰注册登记人员的突出问题。很多基层同志普遍反映：现在是越干越不敢干、越干越不会干、懂得法律越多越不知道到底应该怎么干。

（二）工商部门与前置审批部门间缺乏沟通。长期以来，各行政审查、审批部门各自为政，缺乏必要的沟通联系，已经带来了实际工作的很多不便。一是前置审批手续的格式问题。像卫生许可证、煤炭经营许可证等以证照格式出具的前置手续大家都能正确理解、掌握，但也有些前置审批手续基层注册人员就不知道有没有固定格式，什么样的手续有效。例如，注册矿产开采企业需要国土部门提供界定开采范围的批准文件，邢台市内邱县工商局依据企业提供的由县国土局出具的界定开采区域的手续注册了某矿产开采有限公司，后来，因企业涉及经济问题被司法机关立案调查，此时国土部门说其出具的这一手续不是界定开采区域的。二是有些前置审批部门核定的经营范围与工商部门登记用国民经济目录中的表述不同。例如卫生部门从今年起在核发的卫生许可证中，将食品划分为包装食品、预包装食品，而在工商部门的分类中就没有这样的表述；再如卫生部门在核发体育馆、游泳馆卫生许可证时，直接将经营范围核定为体育馆、游泳馆，而工商部门却不行。基层人员非常困惑依据类似的前置许可，经营范围如何确定。三是有些前置审批部门规定的企业名称、经济类型与工商部门不一致。如营利性医疗机构，卫生部门的名称管理规定是：所有医疗机制只能办理个人合伙或个体工商户，名称中不允许出现有限公司字样。再如医药经营单位，卫生部门在核发的《药品经营许可证》核定的名称是企业名称，负责人是法定代表人。而在实际工作中，工商部门都是将其登记为个体工商户。四是各前置审批中的企业名称、负责人、企业类型、经营地址存在不一致问题。有的行业需要四、五个前置审批手续，这些前置审批大多需要到省直部门甚至国务院部门办理，标准高、要求严，办理时间长。中间因种种原因往往会出现前置审批手续中的企业名称、负责人、企业类型或经营地址不一致的问题。这种情况，工商部门能否予以注册，依据哪一个前置注册。五是前置有效期问题。《公司法》规定，作为前置的批准文件应当在批准之日起一个月内办理注册登记手续。但在实际工作中，很多行业的前置审批部门多、程序多、环节多，另外，新成立企业大多不了解这一规定，到工商部门申请注册时，往往超过前置手续批准一个月的期限。六是哪一级前置审批有效问题。不同的企业规模对前置审批的要求也就不同，比如说环评手续，有的企业县环保局出具即可，有的需要市环保局出具，也有的需要省环保局审批，基层人员对此无从了解。

（三）法律转圈的问题。依据工商部门的规定，新建、改扩建项目必须有环保部门出具的环评手续，但企业到环保部门办理环评手续时，环保部门告知企业需要先到发改委立项，而发改委的规定是批准项目立项必须以工商部门核发的营业执照为前提。三个部门的规定划成一个圆，无法办理，而以办理营业执照为最终目的的企业却将责任完全记到了工商部门工商部门身上。

（四）法律规定与生活实际不相符问题。法律法规的严肃性决定了法律法规不可能随时修改，随着社会的发展变化，法律法规在某些方面就会出现与生活实际不相符问题，呈现出滞后性。在邢台的注册登记实际中的具体表现有：一是化肥、农药的专营问题。工商部门执行的法律规定，化肥属于专营产品，一般由供销社系统专营。但目前，邢台范围内70％以上的供销社系统下属企业或关停、或倒闭、或破产。邢台是个农业大市，化肥是个巨大的消费市场，不可能没人经营，因此就出现了无照经营或超范围经营化肥问题。想规范，应当由供销社组建企业，但目前，大多数县已没有供销社了，缺乏经营主体，造成了化肥经营大多是无照或超范围经营。再如农药，原来工商部门凭农业部门颁发农药经营许可证后可办理营业执照，去年农业部门取消了农药经营许可证。现在经营农药的企业年检、注册登记时应该如何办理，还没有一个明确的规定。二是新兴行业是否需要前置许可的问题。目前，工商部门企业注册登记使用的行业划分是参照2002年的《国民经济行业目录》。在我国经济飞速发展的实践中，出现了许多新兴行业，如：资本运营、小额贷款（担保）破产清算、汽车燃气加气等等，这些《国民经济行业目录》中没有明确的行业在注册登记时是否需要前置审批，要到哪个部门办理，登记条件和标准是什么都急需尽快明确。

二、几点建议

一是建议总局尽快制定统一钢性的《登记许可目录》。建议国家总局在对现有法律和行政法规进行梳理的基础上，出台全国统一、各级工商机关统一执行的刚性《企业登记前置许可目录》，以保证全国各级工商登记机关在登记执法中，只能“按方拿药”，不能随意增减，确保全国工商登记执法的统一。

二是建议总局加强与相关前置审批部门的联系，将所有前置审批以证照的形式固定下来，并进一步明确各级的审批权限。

三是建议总局加强对法律法规的梳理，根据实际需要及时对相关法律条款进行修订。

四是建议总局加大对注册登记岗位的培训力度，将提高注册登记岗位人员素质纳入“四化”建设内容，定期举办注册登记特别是前置许可专题培训班，为每个地市工商部门培养至少一个专家型人材。

五是建议总局呼吁国务院加强对企业注册登记前置审批规定的管理。一方面，严格控制前置审批条件的制定；另一方面，与国际接规，推广美国、香港等国家、地区实行的“登记监管制”，争取将更多的前置许可变为后置许可，由相关行业主管部门加强对实际经营企业的监督管理。（邢台局）