灯泡奶茶:影响监狱公正执法的原因及对策思考

余智明

　　公平与正义是法律精神的集中体现，公正执法是对所有执法机关和执法者的基本要求。作为国家刑罚执行机关，监狱在对罪犯的执法过程中，是否做到公正，不仅体现监狱的社会形象是否完好，而且从某个侧面也反映出社会是否文明与进步。尤其是在当前实施依法治国和以德治国方略的大环境下，在大力加强监狱工作法制化、科学化、社会化和监狱警察队伍革命化、正规化、专业化建设的新形势下，更是如此。因此，公正执法既是形势赋予监狱的神圣使命，也是建设有中国特色的民主与法制社会的必然要求，更是消除司法腐败，树立中国监狱及警察队伍良好形象的重要举措。而各种因素影响监狱公正执法的结果必然造成执法不公正，因此，探讨公正执法，必须首先从执法不公正谈起。

　　一、当前监狱执法不公正的主要表现

　　所谓执法不公正，概括起来讲，主要是指监狱及监狱警察在各种执法活动中的不严格、不准确和不全面遵守国家法律法规，以及不按照监狱管理制度执行的行为表现，如同天平发生了倾斜。本文把平常我们所说的执法欠公正、执法不够公正等均列入执法不公正的范畴。诚然，纵观新中国监狱几十年惩罚改造罪犯的实践，我们可以毫不夸张地说，成绩举世瞩目，公正执法可圈可点。但随着改革开放和市场经济的不断发展，新形势下的监狱执法工作不可避免地受到冲击，先后发生了"罗城监狱案件"、"大连监狱案件"等影响全国的执法腐败案件，严重损害了监狱的执法形象。透过现象看本质，笔者认为，监狱及监狱警察执法不公正主要集中表现为以下几类：

　　第一类是监狱制定的制度存在不科学、不合理，导致执法不公正。比如，前几年有的监狱规定罪犯妻子可与罪犯在"宽管村"同吃同住，作为对其改造表现好的一种奖励，同时兼顾经济效益，结果导致有钱的罪犯三五两天就在"宽管村"与妻子聚会，无形中产生了有钱就可不劳动的现象，试问，这对那些没有妻子和经济条件不好的罪犯公正吗？

　　第二类是监狱警察在执行法律法规过程中，没有"均贫富"，人为地制造出执法不公正。具体表现为：一是该奖的不奖。个别警察为了把奖励用于谋取私利或照顾关系，故意找借口把罪犯应该得到的奖励扣下来，造成执法天平人为倾斜；二是该罚的不罚。监狱警察在执法中因受人情、权力或金钱的影响，对个别违纪应该受到惩罚的罪犯，千方百计庇护，造成对大多数罪犯的执法不公；三是不该奖的奖了。有的是弄虚作假，徇私舞弊，或使不该获奖的罪犯得了奖，或使只能得表扬的罪犯得了记功，或使不该减刑的罪犯得了减刑，使其他罪犯获奖机会减少；四是不该罚的罚了。有的不按规章制度办事，出于个人好恶或意气用事，对罪犯滥施处罚，使之受到不公正待遇。

　　第三类是因执法程序不严谨，而造成执法不公正。主要表现为不按照既有的严格程序办事，尤其是对个别特殊罪犯存在以特殊性破坏严肃性，最终导致执法的公正性受到破坏的现象。比如对罪犯的奖励，依照执法程序应当逐级上报审批，但对个别罪犯的奖励，上级先批准，下级再审查的现象恐怕在不少监狱执法中都不同程度地存在吧。

　　二、执法不公正对监狱工作的影响与危害

　　监狱警察在执法过程中的一言一行都时时刻刻受罪犯密切关注，特别是任何不公正的行为都会让罪犯牢记心间，对罪犯改造和监狱稳定都产生着重要影响。归纳起来，监狱及警察执法不公正对监狱工作至少有以下四个方面的危害：一是破坏正常的罪犯改造秩序，增加监狱不稳定因素。在基层工作过的同志都知道，因为奖惩不公正，罪犯发生顶撞警察、行凶、脱逃、哄监闹事等现象比比皆是，严重危害监狱稳定。二是增大罪犯改造压力，影响整体改造质量的提高。执法不公正势必让罪犯感到悲观失望，轻则对改造丧失信心，重则破罐破摔，影响整体改造质量的提高。三是助长了司法腐败风气，损坏了监狱及警察队伍的执法水平和执法形象。这方面的情况在我们身边不少，典型例子是前面已经提到的"罗城监狱案件"和"大连监狱案件"，教训不可谓不深。四是破坏了监狱法制化建设，阻碍依法治监进程。在依法治国的形势下，执法不公正显然是对监狱法制化的破坏，也是依法治监的"拦路虎"和"拌脚石"。

　　三、影响监狱公正执法的原因剖析

　　造成监狱执法中的种种不公正行为和种种危害后果，监狱及监狱警察负有不可推卸的责任，当然，这也决不仅仅是监狱一个方面的原因，其原因很多，也是错综复杂的，分析和归集起来，主要有以下四个方面。

　　（一）社会方面的原因。一是社会不良风气对监狱执法工作的影响。监狱即便有高墙电网，终不能与世隔绝。监狱在与社会各方面接触中，不可避免地要受到拜金主义、钱权交易等社会不良风气的侵蚀，更有一些人，比如罪犯亲属，随时瞪大眼专门打监狱的算盘，监狱执法工作一旦经受不住考验，就难以做到"洁身自好"。二是社会对监狱执法工作关注程度和监督力度不够。监狱执法工作是国家执法工作的重要环节，也是刑事执法的最后环节，加上高墙电网的"封锁"，以及垂直管理的特点，与社会接触较少，神秘性增加。社会往往认为，监狱执法就是监狱内的事，与社会无关。因此，社会长期对监狱执法工作关注程度不够，连人大、政协也难得到监狱视察一次。起码的了解、认知和熟悉都做不到，还谈什么监督呢。所以，监狱执法工作自然成了"圈内"的事，公正文明与否，很大程度上都是自己说了算。

　　（二）法制方面的原因。主要表现为三个方面：一是监狱所执行的法律法规缺乏统一性和规范性。当前，监狱执法的依据，既有国家统一制定实施的《监狱法》，也有各省监狱局制定的监规纪律，还有各监狱自行制定的规章制度，甚至各监区还有一套自己的办法。看似健全的体系下，实质上缺乏统一性和规范性，结果造成相同刑期的罪犯在不同的监狱或监区改造，执法结果却大不一样。二是监狱法规原则性太强，操作性不强。最典型的反映就是我国《监狱法》仅有78条，且公布施行10年来，至今未见实施细则，给监狱及监狱警察在具体执法中带来了很大难度，造成一些客观上的执法不公正。三是法制空档太多，存在随意执法的空间。比如《监狱法》中对罪犯的奖罚种类给予了明确规定，但没有程序规定。诸如此类的法制空挡，一定程度上造成了监狱执法过程中的随意性，直接后果就是执法不公。

　　（三）监狱方面的原因。一是执法透明度缺乏。近年来，监狱狱务公开取得的明显成绩，但是，狱务公开离法治社会的要求，离形势发展的需要，离公正执法的目标，依然存在差距。连连发生案件的事实证明，只有把监狱执法过程中的层层帘幕全部揭开，不断深化狱务公开，包括扩大范围、增加渠道、加强监督、加大责任与惩罚等。这样，才能达到以执法公开确保执法公正的效果。二是执法监督管理机制缺失。首先表现为监狱对执法程序的重视不够，没有形成定期、专人负责制。其次是对执法过程和环节没有建立跟踪监督机制，往往只是在研究罪犯奖罚时，临时通知检察、纪检或执法监督员参加，作陪衬式的监督，难以收到实效。再次是执法责任不明，即使发生了执法不公的事，也是以"集体研究"推脱，大事化小，不了了之。三是执法制度存在缺陷。主要是缺乏科学性和严肃性。比如，有的监狱年初以文件的形式给生产、安全、科技等各线领导划分罪犯记功指标，实质是把执法作为分权的一种方式。此外，监狱开展文艺演出、技术比武等单项活动，又要给奖，结果是奖罚政出多门，标准不一，执法的公正性怎么能得到保证呢。

　　（四）警察队伍方面的原因。一是法律素质偏低，执法水平不够高。据调查，当前，各监狱的警察队伍中，真正具有法律专业知识的不到40%，虽然通过各类素质教育和培训，但仍然偏低，特别是执法部门（如管教科室）缺乏法律专业人才，很多岗位是未学法、不懂法的警察在执法，执法的公正性必然要打折扣。二是特权思想存在。受封建思想影响，极少数监狱警察特权思想严重，有的不愿学习，有的没有时间学习，工作凭经验和感觉办事，在执法中不严格遵守法律、规章和制度，而是个人说了算，一手遮天，以权压法。三是待遇太低。比较而言，监狱警察的工作辛苦、条件艰苦、生活清苦、待遇长期很低，还要养一家人，子女在社会上求学、就医、择业困难重重。虽说"富贵不能淫"，但谁又能保证所有的监狱警察都能做到呢？个别警察在执法中存在以"钱"论奖，以权谋私等严重破坏监狱公正执法的形象。

　　四、推进监狱公正执法的对策与建议

　　针对监狱公正执法过程中存在的问题，近年，司法部在全国监狱警察队伍中开展了"三化"建设和"公正执法树形象"等活动，各省监狱也纷纷开展了诸如"公正文明执法教育整顿"等活动。由此可见，上上下下都把如何实现公正执法提到了一个前所未有的高度，加以重视和强调。仅此，笔者就如何更好地实现公正执法，提出以下建议。

　　（一）坚持一个执法原则--以法为本，依法治监。公民在法律面前人人平等是我国《宪法》规定的基本原则，监狱作为国家执法机关，必须遵守和维护这个原则。按照依法治国的基本方略，监狱在执法中，坚持以法为本，依法治监则是必然选择，这就要求监狱的各项执法活动时时处处必须以国家的法律法规作为根本，从监狱长到最基层的警察，都不能有超越于法律之外或凌驾于法律之上的特权行为，都必须按照法律规定的条文和程序执行，并逐步实现监狱治理手段由行政治理向法律治理的转变，只有这样，才能保证监狱执法的公正性。如果连这个基本的原则也无法坚持，那么，公正执法注定是难以实现的。因此，坚持以法为本，依法治监的原则是保障监狱公正执法的前提和基础。

　　（二）建立两个体系--完善的法律法规体系和科学的罪犯改造考评体系。一个是建立监狱执法过程中必需的完善的法律法规体系。社会主义法制原则强调有法可依，有法必依，而在法制不健全，无法可依的情况下，公正执法必然难以实现。所以，建立健全完善的法律法规体系，就成为当前紧迫而必不可少的工作。具体讲，应当在现有法律法规基础上，尽快出台《监狱法》实施细则或修改《监狱法》，着重对罪犯奖罚、权利的行使与保护、警察权力的制约与责任追究等方面作出明确而权威的规定，建立起以《监狱法》为核心的完善的法律法规体系，为警察提供执法依据。另一个是建立和健全科学的罪犯改造考评体系。其一是建立和健全统一的罪犯改造考评体系，即要制定对罪犯学习、劳动、遵规守纪、生活卫生等方面的全面的、详细的、可以量化的考核评价体系，确保每一个罪犯在法律法规面前一律平等地享受权利，获得奖励或受到惩罚。其二是要保证罪犯改造考评体系的科学性。这也是监狱工作科学化的要求。要保证考评体系的科学性，首先是这个考评体系应当根据国家有关法律法规来建立；其次是应当由专业人员组成的专门机构来建立；第三是应当结合实际，深入调研，通过听证会等方式广泛听取和收集各方面意见的基础上来建立。

　　（三）必须排除三个干扰--权、钱、情的干扰。从媒体报道出来的执法腐败案件看，绝大多数都与权、钱、情这三个字有关。"罗城监狱案"和"大连监狱案"如此，我们身边的其它案件也概莫能外。所以。要确保监狱公正执法，必须排除这三个干扰。这中间权的干扰最为突出，比如监狱上级机关人员要求照顾某某罪犯，监狱周边供水、供电等部门人员的亲戚在监狱改造，要求如何如何等；钱的干扰主要是罪犯亲属想方设法给警察贿赂，以钱买刑的问题；情的干扰主要是监狱警察的同学、朋友、亲戚家的人在监狱改造，要求关照等。如何排除这三个干扰呢？首要之法就是提高监狱警察的执法素质和抗腐蚀力，其次是实行狱务公开，第三是从优待警，第四是强化社会监督等。只有排除权、钱、情的干扰，监狱执法的公正性才有保障，否则，公正执法就是一张永远无法兑现的空头支票。

　　（四）完善四个机制--警察执法教育培训机制、警察执法过错责任追究制、执法定期审查机制、狱务公开责任机制。首先是完善警察执法教育培训机制。近年，司法部在全国监狱警察队伍中开展了"三年素质教育培训"，当前正在开展队伍教育培训5年规划，这些活动都收到了很好的效果。这里需要强调的是，按照队伍"三化"建设的要求打造一支精品警察队伍才是公正执法的保障。为此，我们应进一步完善警察执法教育培训机制，比如警察每变换一个岗位都必须经过培训，定期要开展业务知识考试等。使所有警察真正认识到公正执法不仅仅是社会主义法治的要求，也是确保安全稳定和提高改造质量的需要，是对每一个执法者的基本要求。这样，才能把革命化、正规化和专业化的要求落到实处，才能切实增强公正执法的执行力。其次是建立和完善警察执法过错责任追究制。要通过警察执法过错责任追究制的建立和完善，确保警察执法权责统一，使任何人任何时候都要为自己的执法不公正行为"买单"，从而使之不想、不愿、不敢执法不公。同时，也避免权大于责，有权无责，以及大责化小、小责化了或调一个岗位了事等现象发生。第三是建立和完善执法定期审查机制。即由驻狱检察室、监狱纪委监察或专门的机构，定期对监狱的执法工作，包括形式、内容、程序和结果进行审查，发现执法不公正等问题及时纠正，对审查结果要通报和考核奖罚，并形成制度。第四是建立和完善狱务公开责任机制。即要追究一些单位狱务公开表面化、形式化甚至狱务不公开的责任。事实证明，狱务公开是确保监狱执法公正的很好载体，可为什么有的单位偏偏不推行呢？不管原因何在，只要有悖于公正执法，就应该受到处罚。

　　（五）必须树立和强化两个观点--程序合法是公正执法的前提的观点、执法社会化是公正执法的保障的观点。要实现和保证执法的公正性，严格遵守法律的实体和程序都是必要的，实体和程序处于同样重要的位置。所以，这里必须树立和强化的第一个观点就是程序合法是公正执法的前提的观点。就如同"未经法院判决，不能确定任何人有罪"一样，未经必需的程序审查，报批的任何罪犯减刑都是不合法的。因为其他罪犯的减刑都是经过了法定的报批程序研究和审查，一个罪犯的减刑如果没有经过法定的报批程序审查，对其他罪犯来讲就是受到了不公正待遇。所以，监狱执法中，必须严格遵守法定程序，没有这个前提，执法公正性就无法保证。我们要树立和强化的另一个观点是执法社会化是公正执法的保障。监狱本来就是社会的一分子，是国家执法环节中的一个链条，不能因为高墙电网就阻断了接触和与社会交流的脚步。执法社会化就是开放监狱的执法过程，促进监狱与社会互动，让社会广泛参与监狱的执法工作，包括知晓、听证、询问、检查、监督、提出意见和建议帮助监狱更好地改进执法工作等。这是监狱工作社会化的一个重要环节，也是实现警察队伍公正执法的保障。