增值税扩围：力促服务经济转型

　　增值税扩围：力促服务经济转型

　　――胡怡建教授在中国浦东干部学院的演讲

胡怡建

　　思想者小传

　　胡怡建 1952年6月生于上海。经济学博士，上海财经大学教授，博士生导师，国务院税务专业硕士指导委员会委员，中国税务学会理事，上海市名师。长期从事税收教学和研究，著有《税收经济学》、《转轨经济中的税收变革》、《国际贸易税收》等著作。曾为财政部、国家税务总局、上海市政府完成多项决策咨询项目，主要研究领域包括税收理论、政策、制度和管理。

　　2012年1月1日起，上海将在交通运输业和包括研发及技术服务、信息技术服务、文化创意服务、物流辅助服务、有形动产租赁服务、鉴证咨询服务等部分现代服务业，率先实行增值税扩围改革试点。大家也许会问，为什么要实行增值税扩围？为什么改革试点选择上海？增值税扩围对于我国经济发展方式转变意义何在？这不仅是社会所关注的热点问题，也是增值税扩围改革必须首先予以回答的基本问题。

　　为什么要实行增值税扩围

　　与工商业的增值税相比，服务业的营业税存在 “全额征收，重复征税”、 “两税并存，抵扣中断”、“区别对待，政策歧视”等三大制度性缺陷，而这些制度性缺陷不利于我国服务业转型发展、服务业与制造业协同发展，以及跨境服务贸易发展。

　　我国增值税扩围改革的目的是通过合理税制，消除服务业发展中的税收制度性障碍，促进服务经济转型和经济发展方式转变。

　　从我国服务业发展的态势来看，目前出现了规模扩大和产业转型两大趋势性特征。规模扩大是指服务业占GDP比重不断上升，从业人员数量大幅增加，经济贡献率明显提高。 2010年，全国第三产业占GDP比为43%。而产业转型是指，服务业正由消费性为主的传统服务业转向以生产性为主的现代服务业，金融、保险、设计、咨询等现代服务业成为产业转移的重点领域。

　　与传统服务业相比，现代服务业具有以下四大趋势或特征。一是分工精细化。适应人们对服务多样化的需求，生产分工越来越细，行业门类越来越多。世界贸易组织（WTO）把服务贸易分为12个大类160多个小类，其中12大类为：商务服务、通信服务、建筑和相关工程服务、分销服务、教育服务、环境服务、金融服务、健康服务、旅游服务、娱乐、文化和体育服务、运输服务和其他服务。分工越细，行业门类越多，就会使服务提供商在提供服务时，外购比重加大、中间投入增多，增值比例降低。二是产业融合化。包括一个企业从事多种服务业务，一件产品融合多种服务项目，一个产业形成多种服务业态等融合方式。产品、企业、产业融合化的必然结果，是产品之间、行业之间、产业之间横向边界变得越来越模糊。三是业态新型化。随着产业细分逐步深化，现代信息技术加快应用，管理水平不断提升，我国服务业也呈现了创新业务明显加快，新兴业态层出不穷的趋势。服务业态新型化，新兴服务产业、新兴服务产品和新兴服务企业的出现，使新产品、新技术、新工艺的领域和范畴有了新延伸和新拓展。四是业务国际化。随着我国对外开放，跨境交流增多，国际业务拓展，服务业呈国际化趋势，包括服务机构国际化、服务业务国际化。服务国际化使服务由国内转向国际，服务不但受国内政府的管辖，同时也受到国外政府的管辖。一国政府对跨境服务政策和制度，不但要考虑本国政府利益，也要协调和平衡相关国家政府利益。

　　现代服务业转型发展是我国经济发展方式转变的大趋势，但现代服务业转型面临着日益严峻的税收制度性障碍挑战。这是因为我国现行针对服务业的营业税是按营业收入全额征税，而针对工商业征收的增值税是按产品销售额扣除外购原材料和设备价值的增值额征税。与工商业的增值税相比，服务业的营业税存在 “全额征收，重复征税”、 “两税并存，抵扣中断”、“区别对待，政策歧视”等三大制度性缺陷，而这些制度性缺陷不利于我国服务业转型发展、服务业与制造业协同发展，以及跨境服务贸易发展。

　　当前，我国针对跨国服务贸易的营业税实施的是境内征税原则，也就是，既对境内服务企业提供的出口服务贸易征税，又对境外服务企业提供的进口服务贸易征税。如此双向征税可能引发的跨境服务贸易重复征税，显然不利于扩大服务贸易，合理进出口贸易结构，提高进出口贸易的层次和水平。

　　为什么改革试点选择上海

　　我国服务业增值税扩围，采取了由点到面、先地区试点再全国推广、先个别行业再全面推进的改革路径。这一次服务业增值税扩围改革之所以选择上海，是由于上海提出增值税扩围试点的构想与中央增值税扩围的战略考虑正好不谋而合。

　　在上述背景下，国务院常务会议通过了在上海交通运输业和部分现代服务业开展增值税试点，表明以促进经济发展方式转变和结构优化调整为宗旨的增值税扩围改革，迈出了实质性一步。方案显示，我国服务业增值税扩围改革将从选择方向、改革路径、政策制度、分税体制和动力机制实现五大突破。

　　一是选择方向突破。上海服务业增值税扩围试点，选择方向突破是重点。试点方案显示，我国服务业流转税改革方向，由按全额征收营业税转为按增值额征收增值税。由于我国现行服务业营业税按全额征税，导致重复征税，正日益严重地制约着服务业发展。如何消除重复征税，事实上有两种不同主张：一种是在现行营业税制度框架下实行差额征税，另一种则是引入增值税来替代营业税。上海服务业增值税扩围试点之所以引入增值税而不是营业税制度框架下的差额征税，主要是由于差额征税无法解决生产性服务业重复征税矛盾。面对服务业营业税日益严重的重复征税，我国在1994年和2009年所修订的营业税条例中，对于一部分行业和服务项目采取了差额征税办法。这一方面说明我国营业税重复征税矛盾相当突出，另一方面也说明我们政策思路仍寄希望于通过差额征税办法来缓解重复征税矛盾。但由于差额征税主要是解决同质服务业务重复征税，而遇到不同质业务，重复征税矛盾根本无法解决。另外，对于服务业与制造业之间产业边界模糊的矛盾，我们也曾寄希望于通过兼营和混合销售征税规定来确认并处理，但从重征税的处理方式会加重企业税收负担，并使部分地方营业税收益变为中央增值税收益，也给制度执行和管理带来难度。无论是营业税征税认定还是营业税差额征税认定都已陷入无法一一列举困境，说明通过列举法的政策调整来解决营业税重复征税矛盾已变得越来越不可行。

　　二是改革路径突破。上海服务业增值税扩围试点，改革路径突破是实质。试点方案反映出，我国服务业增值税扩围采取了由点到面、先地区试点再全国推广、先个别行业再全面推进的改革路径。这一次服务业增值税扩围改革之所以选择上海，是由于上海提出增值税扩围试点的构想与中央增值税扩围的战略考虑正好不谋而合。上海是中国服务业最为发达的城市之一，同时也是面临服务经济转型、而营业税重复征税矛盾尤为突出的城市。增值税扩围改革试点不但事关上海服务经济发展和转型，也将对全国服务经济发展起到重要示范效应，为我国服务业全面推行增值税改革提供和积累经验。这一次上海增值税扩围试点之所以选择交通运输和生产性服务业，是因为选择交通运输业增值税扩围试点，有利于物流行业整合社会资源，适应物流业产业特点和物流企业一体化、社会化、网络化、规模化发展要求，能有效解决物流行业总包、分运中的重复征税矛盾。另外，现行交通运输业营业税在受票方为增值税一般纳税人时，可按7%作进项税抵扣，符合条件的现代大型物流企业还可按差额方式计算缴纳营业税，已具有半增值税特征。另外，上海增值税扩围试点除了交通运输业以外，还包括技术、信息、租赁、物流、咨询、鉴证等生产性服务业。主要是因为生产性服务业是现代服务业发展的重点，重复征税矛盾更为突出。已由生活性服务业的一重性重复征税，转化为生产性服务业双重或多重性重复征税，企业税负矛盾尤为突出，将生产性服务业与交通运输业一起纳入先行先试对象也就顺理成章。

　　五是动力机制突破。上海增值税扩围试点，动力机制突破是创新。要让改革顺利推进，在涉及增值税扩围改革的企业、地方政府和中央政府三大利益主体中，需要在保障企业利益前提下，协调和处理好中央与地方利益关系。首先，通过政策措施来保障试点企业利益：针对服务业设置了11%和6%两档税率，使服务业名义税率低于工业和商业；对原享受减免税服务业，在改成增值税后可以延续享受减免税；实行增值税服务业企业不但在计算增值税时购买产品和服务允许抵扣，也可作为增值税一般纳税人进项税抵扣。在上海增值税扩围试点办法实施细则中，还将对因营业税改征增值税后加重税负企业，在一定时期内给予先征后返、财政补贴以避免加重税负。其次，通过试点期间营业税改成增值税后收入仍然归地方的政策措施来保障地方利益，调动地方政府推进服务业增值税扩围改革的积极性。

　　为什么要加快增值税制改革

　　在我国转变经济发展方式、调整优化经济结构的重要经济转型时期，不失时机地将增值税由产品扩大至服务，有利于避免服务业重复征税，促进服务业专业化分工和协作发展，从而促进服务业的发展和崛起。

　　面对我国在发展服务经济中所遇到的税收制度性障碍，虽然有很多变通办法，但最终是营业税和增值税两税合一并轨改革。我们认为，对服务业实行增值税扩围改革有利于解决现行服务业重复征税矛盾，合理我国税收制度，理顺税收经济关系，促进经济结构优化，是推进我国服务经济转型的重要制度变革。

　　我国从上世纪80年代初引入增值税以来，经过了80年代增值税改革试点、 90年代在工商领域全面推行增值税、 2009年增值税设备抵扣转型三次重大改革。产品增值税分三步推进的30年改革进程，也正好是我国从农业大国走向工业大国，制造业崛起并成为世界制造工厂的历史进程。我们认为，从工商业增值税改革和制造业崛起两者之间内在关系来看，虽然不能说工商业增值税改革是我国制造业崛起的根本原因，但至少是重要制度原因。因为工商业增值税改革消除了产品重复征税障碍，顺应了工商业协作发展要求，激励了商品出口贸易发展，使我国产品税制由不适应向基本适应转变，从而对制造业崛起起到了推动和促进作用。同样，在我国转变经济发展方式、调整优化经济结构的重要经济转型时期，不失时机地将增值税由产品扩大至服务，有利于避免服务业重复征税，促进服务业专业化分工和协作发展，以及产品和服务之间的分工和协作发展，消除制约服务经济发展的制度性税收障碍，顺应服务经济发展要求，使服务业税制由不适应向基本适应转变，从而促进服务业的发展和崛起。

　　我们知道，加快服务业发展是优化调整经济结构的重要举措。由于现行营业税制已严重制约了我国服务业转型发展，而通过服务业增值税制改革有助于消除我国服务经济发展面临的三大制度性税收障碍。一是有利于避免服务业重复征税，这主要是对服务业由按全额征收营业税改为按增值税额征收增值税，避免和消除了营业税的重复征税；二是有利于服务业的分工协作发展，这主要是由于按增值额征税，既可以使为生产企业提供服务的部门从生产企业分离而不增加税负，也可以使生产企业内部服务转由外包服务而不增加税负；三是有利于跨国服务贸易发展，这主要是由于将服务业由营业税改为增值税后，对出口服务贸易不但可免税，也可退税，不但对出口服务贸易本身退税，还可以对为产品提供服务退税，从而可以实行真正意义上的征多少，退多少，彻底退税的出口零税率来激励服务贸易发展。总之，有利于我国服务经济崛起，促进和完成我国由制造业大国向服务业强国的历史性转变。

　　从世界范围来看，实行增值税制国家在增值税征收范围确定的制度设计方面，是仅对商品征收增值税，还是将增值税涵盖商品和服务，确实有不同处理方法。我们看到，最早推行增值税的法国，实行增值税初期也是将征税范围局限在产品生产领域，在实施了20年以后，才将增值税扩大至商品零售以及服务领域。但在各国引进法国推行的增值税时，由于有了法国的经验，绝大多数国家实行了一步到位的改革，即对商品和服务同时实行增值税。如欧盟在1977年发布的旨在指导欧盟国家统一、规范的增值税制度的第六号指令，就将增值税的征收范围限定在销售商品、提供劳务和进口。但也有个别国家实行增值税时采取分步推进改革，印度是一个典型的分步推行增值税国家。各国增值税改革的路径和方式虽然有所不同，但共同的趋势是产品和服务全面推行增值税。这反映了在国际竞争大环境下，增值税已成为各国提升国际竞争力的重要政策工具。改革的趋同性说明，我国增值税由工商业扩大至服务业，不但有其必要性，而且具有紧迫性。

　　（演讲时间： 2011年11月30日）