激怒 电影:常红晓：三农——突破权利之障-中国选举与治理网

　　年龄三四十岁，像候鸟一样往返于城乡之间；种地，每亩有数十元钱补贴，但几乎被化肥等农资涨价所抵消；每年外出打工十个月，遭遇拖欠工资是家常便饭；可能遭遇政府的低价征地，只好走在上访路上……这大致是一个当代中国农民的肖像。

　　其实，2006年已经是中国9亿农民境遇获得改善的一年：沿袭两千多年的农业税被取消，农民收入不同程度有所提高；进城打工仍存有障碍，但政府部门已设立专门机构应对；全国累计4.06亿人被纳入农村合作医疗网；处于义务教育阶段的子女或可免除学杂费；数千万赤贫农民有望获得最低生活保障；等等。

　　巨大的城乡差距并未缩小，也是铁的事实。

　　2006年中国农民人均纯收入增长7.4％，已是连续第三年快速增长。但是，农民收入的增长幅度依然低于城镇居民，城乡居民收入差距继续扩大，达到3.28∶1。也就是说，一个农民三年多的收入，才相当一个城镇居民一年的收入。如果把城市居民享有的卫生、教育、社会保障等政府"隐性补贴"计入，中国城乡差距可能超过6∶1。这一差距无论是发达资本主义国家还是发展中国家，都是极为少见的。

　　在收入的差距背后，还有财税政策的差距。据原国家税务总局副局长许善达研究，取消农业税后，农民依然承担诸多不合理税收负担，距公平统一的城乡税制依然遥远。以2003年为例，农民承担的生产资料购置增值税、车辆购置税，以及日常消费中负担的增值税、营业税、利息税等，全年共计约4788亿元，占农民总收入的14.3％。

　　这些差距是物质上的，也是精神上的；是心理上的，也是法律上的--但归根结底，是"权利的差距"。

　　从政治上看，这种权利是参与选举和制定规则的权力；从经济上看，是对土地、资金、人力等要素的掌握和支配权；从社会上看，是获得义务教育和公共卫生保障的机会。因此，"三农"问题在本质上是"权利问题"--农民希望自由迁徙，争取获得土地增值收益，希望加大农村公共投入，期待能够自己选择村庄乃至乡镇的领导者。

　　2006年，"三农"领域亮点闪烁。下一个突破口在于进一步赋予农民权利，"给农民以国民待遇"。

　　残缺的权利

　　2004年以来，中国农村发生的两件大事足以载入史册：一是大幅降低并取消农业税；二是中央政府投巨资资助农村义务教育。前者改变了国家与农民的关系，有望变"多取少予"为"多予少取"；后者则可提高中国人力资本价值，具有历史性影响。

　　但是，取消农业税后，农地冲突和矛盾凸现。据中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文分析，中国农村每年发生数万起群体性事件，接近50％都与土地征占问题有关。如此集中的矛盾冲突，显然不是政策执行不力所能解释，必然与制度缺失有关。

　　中国现行法律规定，农民对所拥有的耕地只有使用权，即"农地承包权"。由于农民对农地缺乏处置权，一旦土地用于工业或商业，由此产生的溢价农民并不能支配；也就是说，中国农民对其"集体所有的土地"只有耕种权，而无处置权和增值收益分配权，显然这是一个"残缺的产权"。

　　正是由于农民缺乏完整土地产权，地方政府可以低价征用农民土地，失地农民最多只能拿到相当于征地前农地平均年产值30倍的补偿，4000多万"无地无业无社保"农民也应运而生。

　　与土地问题一样，劳动力也是基本生产要素。中国农民就是人力资本的所有者。但现行户籍制度实际上在限制农民自由出让自己的"人力资本"。比如，农民到一个地方打工，要办理暂住证、务工证、健康证，女性农民外出还要办理流动人口计划生育证明等。有的城市还规定，农民工不能进入某些指定行业。而办理这些证件要付出成本。限制劳动力的自由进入，实际上提高了农民的成本，等于间接剥夺农民的工资；对禁止进入的行业，农民工人力资本的实际价格为零。这是人身权利的缺失。

　　更值得关注的问题是，现行《选举法》规定，在各级人大代表选举中，"农村每一代表代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数"；也就是说，从选举权的意义上，一个农民相当于四分之一个市民。选举权本质上是"参与制定游戏规则的权利"，但一切规则归根结底是"权利分配的规则"。这是公民权利的缺失，或许正是农民权利残缺的根源。

　　"三千年未有之变"

　　"三农"问题其实与每个中国人相关，与每个市民相关。如果农民工能够定居城市，每年的"春运"难题会有所缓解；如果农村宅基地能够"入市"，或许城市的房价不会如此攀升；如果农民成为土地的主人，"粮食安全"可能无需担心；企业家会发现，如果农民享有社会保障，生产效率或会有所提高。

　　自2000年以来，中国政府解决"三农"问题力度不断加大：推行"农村税费改革"，到2006年全国取消农业税；2003年，试点新型农村合作医疗；2005年底，决定投资2182亿元资助农村义务教育；2006年底，政府决定在全国建立"农村低保制度"。

　　这些举措改善了基层政权与农民的关系，给农村进一步改革提供了良好开端。高层决策者已经认识到，惟有坚持改革才能缩小城乡差距，惟有制度创新才能改变农村现状。

　　与此同时，农业总产值占中国GDP的比重不断下降，2006年已经降至11.8％，在三年前，这一数字还是14.4％。尽管中央一再强调农业是国民经济的基础，但农业的地位事实上已不再那么重要，农业总产值占GDP的比重仍将继续下降。

　　目前中国有13.1亿人口。据人口学家预计，这一势头到2025年中国人口达到14.5亿的高峰后将快速下降，过去担心的"人口爆炸"几无可能。随着城市化进程加快，中国将不可避免地出现城市人多于农村人的事实。

　　今日之中国，正在经历"三千年未有之变"：由一个人口众多的农业国，变为一个实现工业化的现代国家。高速的工业化、急剧的城市化给中国带来诸多"成长的烦恼"：耕地数量急剧减少，环境污染日益严重，农地冲突有增无减，新的社会矛盾凸现。这些都对决策者构成考验，也是进一步制度性改革的动力。

　　决策者与社会舆论的良性互动，已成为解决"三农"问题的契机。识者指出，惟有赋予农民权利，才能最终解决"三农"问题。而今日中国之变，已经为从权利入手解决"三农"问题提供了现实可能性。

　　走向"权利时代"

　　2006年，决策者倡导建设"社会主义新农村"。在取得成绩的同时，值得警惕的是，一些地方领导为了追求政绩，不约而同地"大干快上新村庄建设"，甚至以省区为单位搞起了"农民集中居住"。

　　这不仅造成巨大的资源浪费，而且严重侵犯农民土地财产权，引发诸多农民上访。2006年9月，中央政府出台了强化土地调控、限制滥占耕地的"31号文"，但执行效果尚待观察。

　　对于决策者而言，"新农村建设"的目标已经明确，关键的问题是如何走到理想的彼岸。

　　2006年，各省农村综合改革已经如火如荼，但各项制度改革与新农村建设进程如何协调？农村金融服务薄弱，早有呼吁如潮，但至今尚未破题。

　　据记者了解，近期中央有关部门正在部署农村金融改革方略，但改革的总体框架依然未得到充分讨论。

　　有学者指出，建设"社会主义新农村"，绕不过农民的权利问题。首先要尊重农民的土地财产权。即将交付审议的《物权法（草案）》，把农地承包权和宅基地使用权明确定义为"物权"，这无疑是巨大的进步。现行的政府低价征用然后高价卖出的土地制度，已落后于时代要求，亟需作出制度性改变。

　　与此同时，农民作为公民，也应该享有最低生活保障的权利、公共卫生和基本医疗保障的权利、农村孩子免费义务教育的权利、农民工社会保障的权利、农民与城镇居民的平等选举权利，等等。

　　中国现有18.31亿亩耕地，9亿农民。除了1.2亿农民工、0.8亿乡镇企业职工、1.5亿农村中小学生、0.86亿老龄人口，真正的种地农民还有约4.5亿人。在中国农业产值占当年GDP只有11.8％的情势下，农村劳动力至少还有2亿人需要转入非农产业。这对中国的户籍制度改革无疑提出更为迫切的要求。

　　中国政府已作出承诺：2007年，全国建立农村低保制度，农村合作医疗覆盖率扩大到80％，全国农村义务教育普遍免除学杂费；农民工社会保障的具体政策也在制定或落实之中。当然，这些政策推进的力度，要受到财政能力的制约，不可急于求成，一蹴而就。

　　"三农"问题是中国走向现代化不可回避的问题。目前破解"三农"难题的历史条件已经具备；时不我待，任何犹疑和退缩都会贻误良机，而赋予农民权利的改革则是中国的进步，也是历史的进步。