巴霍巴利王2迅雷:方绍伟：土地为什么不能私有化？

----中国地权的政治逻辑
作者：方绍伟
来源：作者赐稿
来源日期：2011-12-19
本站发布时间：2011-12-19 9:54:11
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同“老虎顶上拔毛”和“火神庙里点灯”一样，“太岁头上动土”也是中国民间的一大禁忌。为什么太岁头上不能动土?因为，太岁星木星每12年绕太阳转一圈，它每一年在天上的位置，地下对应的就有一个太岁出现。民间传说，盖房兴土时门不能正对着它的星位，不然，地上的太岁就会动怒降灾，人们就要大祸临头了。
观察中国土地该不该私有化的争论已经多年了，很长时间没有提笔“动土”，因为，我一直在考虑土地私有化正反论据之外的另一个更本质的问题：在农民利益、土地效率和财产权利等等问题之外，土地非私有化背后，到底存在着什么样的政治逻辑?在目前的中国，土地私有化的逻辑打不过土地非私有化的逻辑，这背后的政治逻辑究竟是个什么逻辑?
所以，本文所要分析的是一个实证问题，题目中的“不能私有化”是指“不能实现私有化”，不是指“不能主张私有化”，即是“土地为什么不让私有化”而不是“土地为什么不该私有化”。
1. 问题的起点：连你都是我的!
回顾历史，理解中国土地制度有一个非常关键的要点：“普天之下，莫非王土;率土之滨，莫非王臣”。如何解读这句人所共知的话呢?一般都会从“皇权”的“超经济权力”去理解，但“超经济权力”的解读还是太抽象，需要被“再解读”。“土地私有”就是“地是你的”，然后还可以再加上一句：“风可进、雨可进、国王不可进”。可是中国的“国王”会这么说：“地是你的?连你都是我的，谈什么地是你的?”
西方基督教徒的信仰是，大家都是上帝的。中国没有严格意义的宗教，中国人的“上帝”是多元的，中国人没有最高的神祗，所以中国人心中的最高权威不在天国而在人间，是实实在在的“天子”或“皇帝”。中国皇帝可以对儒教、道教、佛教的地位进行排序，这在基督教或伊斯兰教当然是不可思议的。
因此，中国的“土地管理”跟“信仰管理”是并列的，是“古已有之”。在“土地所有制”问题上，西方和中国的区别，就是“我们都是上帝的”和“连你都是我的”之间的区别。中国的古时与今日的区别只在于，在古时，“连你都是我的”是“显规则”，在今日，“连你都是我的”是“潜规则”(如“事业接班人”的提法)。当然，政府对地权的限制和征用也是各国的惯例，但同样是惯例，背后的政治文化却是绝然不同的。
在讨论地权问题时我们经常看到这样的提法：大规模开发利用土地资源是现代化的基本条件，土地私有制只会延滞而不会促进现代化进程，土地私有制必然导致高昂的制度成本和巨大的社会代价，等等。我这里决不是为了讨论“皇家主义”或“官家主义”好不好和对谁好，但上述提法的“国家口气”是明显的。对这个问题敏感，就是对中国地权的政治逻辑有“一点就通”的前提。
2. 从“井田制”说起
中国古代的国有土地制度开始于“井田制”。尽管学界对“井田制”的史实仍有争议，但“井田制”可以被看成是2006年之前有“农业税”的“土地承包制”的“先驱”，因为“井田制”的基本特点，也是耕作者对土地无所有权而只有纳税义务的使用权。
一般认为，夏商周“三代”，一切土地属于国家，至少“书面上”如此。与《左传》、《公羊传》同为解说《春秋》的三传之一的《谷梁传》里讲：“井田者，九百亩，公田居一”。领主把井田分给“国人”和“野人”耕种，私田收成归耕户所有，耕户以“劳役地租”的“分成”形式耕种公田，公田收入归封邑贵族;领主要向国家交纳贡赋，不得买卖和转让井田，但可以依照嫡庶的宗法关系传继井田。
春秋时期，铁器和牛耕的应用使大量的荒地被开垦，井田制之外的私田大增。据《左传》记载，公元前594年，鲁国为“扩大税基”而实行了“初税亩”，承认私田，废除井田，对所有土地实行“十一而税”的统一征税，开启了中国农业税的先河。公元前350年，秦国商鞅的第二次变革也“废井田、开阡陌”，承认土地私有，开始了按户籍计口授田的“名田制”。
表面上，秦汉时期的名田制与三代时期的井田制，区别是“公私产权”的不同，实质上的区别则在于“土地占用”权能之外的“土地转让”，“连你都是我的”这一条并没有大的变化。当然，除非是碰到了“满门抄斩”之类的倒霉事，对私人土地的直接剥夺还是少见的，所以“连你都是我的”这一条，更多的就体现在“兵役劳役”、“苛捐杂税”和“私产保护质量”上。政府可能也想轻徭薄赋，可一旦骄奢淫逸没了着落，横征暴敛就不得不取而代之。更明确地说，这种“子民逻辑”就是政府权力大、拿得多，同时政府可能又责任小、保护少。为了对付兵祸盗匪和衙役盘剥，后来的乡里自保竟呈现出某种“高度自治”的假象，造就了中国历史上发达的“府兵家丁”和“镖局”的“功夫文化”。
“王莽篡汉”之后实行的“王田制”，企图通过土地国有和禁止土地买卖去消除土地兼并之害，却不幸成为中国土地史上恢复古制(井田制)和废除“土地转让”的第一次重大失败。曹魏之后，有军屯和民屯之分的“屯田制”在战乱中兴起，“屯田制”实际上成为一种 “公私分成”的暂时制度。
西晋太康元年颁布了“占田制”，它从社会等级的角度对占田和劳力数量进行了限制。到了南北朝，北魏实行了“均田制”，将国有土地分为露田、麻田、桑田和宅地四种(唐代则有口分田与永业田)。北魏和隋唐朝推行了“均田制”基础上的“租庸调制”，形成了均田制、租庸调制以及兵农合一“府兵制”的三位一体。租庸调制的“租”是粮租，“调”是绢绵布麻，“役”是徭役，“庸”是以调代役。随着盛唐时期人口的增加，出现了少田户和免税户，加上特批的土地转让，土地兼并和田少逃税并存，导致均田名存实亡，租庸调制也就失去了基础。“安史之乱”后，把土地、农民和租税捆绑在一起的国有土地制度终于被“两税制”取代。
取代“均田制”的“两税制”与取代“井田制”的“名田制”有异曲同工之妙，这也让“始作俑者”唐德宗的宰相杨炎与商鞅一样名垂青史。“两税制”的税分夏、秋两次征收，主要原则是：战国以来人丁为主的赋税变为按土地和财产征地税和户税;量出制入，元额不减，定额分摊，丁额力役不废(后来北宋王安石曾以“募役法”改良);商人按收入的1/30征税。
由于不再限制土地兼并，中国此后的土地兼并规模也就只受到“富不过三代”的家产平分习俗的限制(日本的“长子继承制”与此不同)。宋朝开始进一步放松了抑制兼并的政策，随后，契约佃租(分成制和定租制)、永佃制(所有权同耕作权分离)等逐渐普及。明朝张居正的“一条鞭法”、 清朝康熙之后的“摊丁入亩”，最终完成了唐代“两税法”以来“取消徭役”和“税归于地”的历史进程，也由于“税随地增”而限制或缓和了土地兼并。但明清思想家黄宗羲认为，在这个历史过程中，农民的负担往往在每次税费改革后下降一段时间，而后又涨到一个比改革前更高的水平，这就是所谓“积累莫返之害”的“黄宗羲定律”。
3，中国地制的核心问题
古代中国“井田制”和“均田制”的官田制度，都没能阻止土地的买卖和兼并，这一方面与战争、人口的增减和荒地的开垦有关，另一方面也与租税的导向和政府的控制能力有关。但关键的问题在于，古代土地制度的核心问题是国家财政收入，不是地权的国有还是私有。国家在乎的是地上的钱和粮，不是地里的劳作和地权的纠葛。正因如此，“税归于地”和“地归于私”几乎是两个并列发展的历史趋势。近代中国出现过雍正朝的局部井田试验以及太平天国的“天朝田亩制度”规划，但土地私有的历史直到新中国的集体化之后才告终结。
“税归于地”实际上是国家降低征税费用和增加财政收入的手段，显示了农耕社会的土地在税源上的重要性，也表明了土地的“不动产”性质有利于防止“走人逃租”，降低了征税费用(跑了和尚跑不了“地”)。尽管农民仍然有徭役(兵役及劳役)的负担，但国家控制了钱，也就等于控制了人力。所以，在表面上农民人身逐步自由的背后，隐含的是农民不可能脱离土地而生存的自然制约。在既定的技术水平下，重农抑商就是必然的财税政策选择。
新中国的土地“集体制”一方面是“井田制”和“均田制”之后的第三次土地国有化浪潮，另一方面则是“国家主义崇拜”与“公有意识形态”发生奇特结合的产物。当代中国的“集体土地”实际上是“变相的国有土地”，因为“集体”根本没有完整的土地产权。除了一定的用益权之外，“集体”之间不能自由转让土地，土地买卖实际上由各级政府部门垄断，连农村的“小产权房”也依然处在非法之列。“国家主义”与“公有崇拜”的结合意味着，政府对土地产权的控制，实际上只是“全能政府”或“举国体制”下的种种控制机制之一，地权控制只是与户籍控制、金融控制、产业控制和言论控制并列而存的一种国家控制。从这个角度看，中国根本就不存在什么“地权的逻辑”，存在的只是“政权的逻辑”或“地权的政治逻辑”。
如果说古代土地制度的核心问题是国家财政收入，那么，当代土地制度的核心问题则已经不再是国家财政收入，而是国家发展战略布局中的一步棋，是牵动粮食安全、产业发展、社会稳定和政府权力的一个环节。所以，当代中国的土地产权问题，根本就不是一个农民利益、土地效率或财产权利的问题，而是一个地地道道的社会政治问题，是一个农民的“小道理”不得不服从国家的“大道理”的问题，是一个个人发展服从国家发展的问题，是一个市场经济被纳入计划体系的“举国体制”问题。换言之，地权问题之所以在计划经济到市场经济的转型之后依然不变，那仅仅是因为过去“被计划的是国家经济”，现在“被计划的是国家发展”，即从忙于阶级斗争到忙于GDP，户籍控制、金融控制、产业控制和言论控制的道理也如此。
所以，“土地私有化”运动表面上只是一个“地权问题”，本质上却是触动了“五不搞”(“不搞多党轮流执政，不搞指导思想多元化，不搞三权鼎立和两院制，不搞联邦制，不搞私有化”)的“原则问题”。因此，迄今为止我们看到的所有支持“土地私有化”的理由，都仅仅是“地权问题”的经济理由，根本没有涉及“地权问题”的政治理由。这正是“土地私有化”的“经济小道理”一直在服从“政治大道理”的原因。
立场决定视角，视角决定态度。要提醒读者注意的是，我这里不是在支持或反对“土地私有化”，我关心的是一个更有本质意义的问题，我是在讨论“土地私有化问题”本质上是一个什么问题。事实表明，“连你都是我的”的逻辑并没有消失，“土地私有化”问题本质上就是“太岁头上动土”的问题。
4，地权控制的政治逻辑
土地、资本、人力是人类生产活动的三大基本要素，真正的市场经济不是产品自由流动的经济，而是生产要素本身自由流动的经济。当今中国的地权控制、金融垄断、户籍管理(始于1958年)的存在，决定了中国的市场经济仅仅是产品导向而不是要素导向的市场经济。地权控制的状况，体现的是政府议事日程中轻重缓急的排序状况。透过地权控制及其结果的细节，我们就能进一步理解政府安排轻重缓急的政治逻辑。
国家地权控制的一个疑问是：中国工业服务业的“私人所有制”可以不断地发展，为什么农业中的土地却只能承包而不能私有化呢?在当今中国，包括农业在内的第一产业所占的GDP比重已经只有10%左右(工业50%、服务业40%)，国有经济在GDP的比重也已经不到40%，所以不搞“土地私有化”肯定主要不是“公有意识形态”的原因。经济的理由动不了土地国有，意识形态又不是土地国有的主要原因，那么，不搞“土地私有化”的秘密就必然是“政治的理由”。
“稳定压倒一切”说的就是“政治的理由”。金融(包括利率、汇率、货币可兑换性)垄断是为了稳定，户籍管理是为了稳定，地权控制同样是为了稳定。要去稳定的那个东西究竟是什么呢?当然是党的政权。地权问题不是“产业比重”和“所有制比重”问题，地权问题是九亿农村人口的“人口比重”问题。
“人口比重”又是一个什么问题呢?地权私有化的必然经济结果是趋向于高效和集中的土地规模经营，这当然意味着如今的“官家土地财政”和“廉价圈地造城”会被更加疯狂的“私有圈地运动”所取代，也当然意味着如今的“进城打工潮”会被更加单向“人口城市化”所取代，更意味着十亿农村人口的就业、劳保、医教、住房、治安等问题的突然大转移。十三亿人口有九亿在农村务农不是事，有九亿在城市无所事事就是政权稳定的大坏事了。人口结构问题也是计划生育政策不会大变的根本原因。
在当代中国的三大矛盾中，“官民矛盾”和“贫富矛盾”都可以想办法缓解，唯有“反党矛盾”最怕一个在城市无所事事的九亿人口。所以，土地不能私有化的逻辑很简单：官心可控，民心难测;宁忍腐败，不忍失控。农民利益、土地效率、财产权利、贪污腐败(如因地权腐败而同时被处死的杭州市原副市长许迈永、苏州市原副市长姜人杰，再如广东乌坎村轰轰烈烈的“反圈在圈地运动”)等等不满都可忍，唯有社会失控不可忍，权力失控不可忍。“稳定压倒一切”就是“不稳定时政权的一切都会被压倒”。一句话，地权问题不是农业问题，地权问题也不是农村问题，地权问题是农民问题，农民问题从来都是中国历代政权的稳定问题。
关于低效农业的问题，有一个估计认为，当下中国农业劳动绝对数仍为3亿人，即以世界40%农业劳动力低效地养活着世界约7%的城市人口。与此对应的稳定问题则更致命，邓小平说：“九亿多人摆脱不了贫困，就不能不革命”，同样我们可以说：九亿多人摆脱了农村，就不能不革命。反蒋时期共产党给农民分地是为了动员革命，现在不把地权还给农民是为了避免革命。
这就是为什么反对中国农村土地私有化的人，会害怕土地私有化导致“农民不可逆的进城”，会害怕“中国城市很快就会出现大规模的贫民窟”，会害怕“大规模的贫民窟将构成中国现代化的最大威胁”(贺雪峰《地权的逻辑》)，会害怕农民“往往只看眼前利益”，会害怕“大量小农必然在权贵与资本家的巧取豪夺下失去土地”，会害怕“拉美农村地区长期处于贫困状态”在中国发生，会害怕“劳动者与生产资料分离，造成了社会生产力的巨大浪费”(柯缇祖“土地公有制是中国创造发展奇迹的最大奥秘之一”，《红旗文稿》，2011-11-29)。
作为一个制度经济学家，我认为从经济学方面讨论中国地权是一个有益的思路，但却是一个不得要领的思路，因为中国的地权问题是一个政治学问题，中国的地权问题是一个制度经济学问题。不理解“家长制谋划”就不可能理解中国的地权问题。中国的地权问题说简单也简单：要么继续承包，要么“太岁头上动土”。