aj休闲鞋高帮女:建国以来土地制度变迁及评价

建国以来土地制度变迁及评价http://bbs.city.tianya.cn/tianyacity/Content/5137/1/11191.shtml   大抵谈论这个话题，总免不了一个结论性的东西：这个制度的变迁，是成功还是失败？以我今天的观点来看，我认为是失败的。我甚至抱有这样的看法：目前的土地制度，是封建制度的典型制度，是普天之下，莫非王土的集中反印。甚至在封建时代，也不会有我们目前这种赤裸裸的剥夺民脂民膏的制度出现。当然天涯的熟人都知道，我的立论往往陷于偏激，而视角也容易倾斜。因此，这篇东西，我个人并不能保证可以使大家对土地制度的变迁，建立起一个直观的印象。但至少，也可以为大家提供一个我个人的视角。仅此而已。
　　
　　下面是正文。
　　　　　　
　　一、50年代
　　
　　首先从1950年通过并实施的土地改革法谈起。这是个永远都绕不过去的话题。其核心是没收地主的土地并予以重新分配，这固然可以被评判为多数人的暴政，而且直到今天，都会因为侨民的上访而一再的遭遇挑战，并且在很多时候我们都会自打嘴巴，这个问题我到后面再阐述。
　　
　　这个法的基本原则是：土地私人所有。这个法中，有两样东西我拿出来讲一讲：1、它没有农村土地与城市土地的区分，土地一应为私人所有。属于国家所有的土地，仅仅只是例外，譬如国有的农场，以及国家的大型建设项目，才属于国有土地。这里强调一下，城市土地国有的概念，是1982年宪法实施后才实行的。基本上，在50年代初期，城市土地与农村土地，系采用同一的制度：即私有。而国有土地，并非指城市土地。这与我们目前的理解，是完全不同的。
　　
　　2、它没有农用地和建设用地的区分。农用地转为建设用地，没有单独的报批手续。
　　
　　50年代的征地制度，基本上与现在的征地制度相差无几，国家建设可以征地。根据用地量的多少，由某一级政府审批，按被征地地块的年产值，给予3到5年的补偿。但是，第一，这个征地制度的核心，在于对补偿数额的协商制度。这个征地补偿数额，是可以协商的，不是法定的数额。第二，当时对被征地农民，是强制安置的，必须与其另行安排耕地或协助转业。这个制度目前已经停止，但不知道为什么，中央总以为我们还在实施这个制度似的，最近出台的的几个文件，仍然以这个制度为基础。这个事情，我到后面再说。
　　
　　关于50年的土改，我再补充一点东西。首先，就是土改明确废止了古老的地契，而采取了颁发土地所有权证书的办法。对之前的地契，一律不予承认。因此，当下某某拿出古老的地契，试图证明自己对某块地拥有历史产权的，统统不受法律保护。第二，土改不翻案。土改时确定的土地权属，无论是否正当或恰当，都不得异议。
　　
　　到了50年代后半期，土改刚刚完成，又开始了一次土地制度上的重大改革：人民公社化。当然公社化主要是针对农村而言，与城市无甚关系，因此这个期间，城市土地私有制没有任何变动，当然，从这个时期开始，城市开始慢慢出现了公有住房和公租房，并使得无数老百姓开怀大笑或死不瞑目，我等一下再解释，这里只说农村公社化的主要特征：将农民私有的财产集体化。一开始，这个集体化，仅限于生产资料，但到1962年，随着《农村人民公社工作条例修正草案》的颁行，属于生活资料的农村宅基地，也正式纳入了集体所有的框架，从那一刻开始，农村宅基地不再属于个人私产，而被视为村集体对农民的福利分配，村民只享有使用权，而无权买卖和处置。当时的基本原则是：凡是归生产队所有比较有利的，都归生产队所有。这里有个问题要阐明的就是：即使当时的生产队，也无权处置集体土地。这个制度一直被延续下来，成为我国目的土地管理法的核心制度之一：农村土地无人可以处置。
　　
　　在公社化这样的特殊时期，作为物权法基石之一的权利主体问题，从来未得到过任何的回应，这个问题就是：谁是集体土地所有权的主体？以前，地是私有，那么所有权的主体是农民个人。现在，当这些私有的土地被集体化之后，问题出现了，谁是集体？作为集体成员的农民，对这些属于集体所有的土地，享有什么权限？共同共有，还是按份共有？村民集体的有形管理机构，当时叫生产队，现在叫村民小组的，能否代表村民集体？这个问题当时没有回答，现在也没有回答。不过我还是把这个问题留到讲述现代的征地制度的弊端时，再来阐述吧。
　　
　　最后阐述一个问题，土改，废止了地契。而公社化，就废止了农村的土地所有权证，而只承认农民对宅基地的使用权，对耕地，更是连单独的使用权都不认可。因此，现在，很多人拿着土改时的土地所有权证上访，要求继承祖业啊啥的，都是不为法律保护的。
　　
　　将农村土地集体化，这大抵可说是共产风的后果。50年代中后期的中国，在经济建设上已经慢慢开始走向左倾。有时候我考察这个时期的制度建设，会觉得很奇怪，为什么一夜之间，老百姓能够接受集体化的制度。要知道，当时建国才不过6年，土地私有，却是延续了4千余年的制度！中国的农民，是怎么突然改变观念接受集体土地这个概念的，难道仅仅只是一个公产主义的梦想，就可以改变一个民族的惯性？我无法回答。做为一个问题，留给大家思考吧。
　　
　　50年代留下了什么给我们呢？农村土地的集体所有、农民对宅基地只享有使用权，以及征地的基本模式。这些东西注定将对我国的土地制度甚至物权制度产生非常深远的影响。不过对50年代，我姑且打住吧。因为接下来的那个年代，更加让人无法回避，却又无法直视：60年代，这个文革开始的年代。（作者：蛮族勇士）
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二、60-70年代
　　
　　这个时期，我手头的资料既缺乏，在客观上，这个时代也的确未曾有多少值得一提的制度。在这个政治挂帅的年代，在土地管理方面，几乎不可能出现多少正面的东西，而且相反，一些恶政在这个时期开始萌芽并终将在日后结出毒果。
　　
　　首先介绍的就是在50年代就已指定，在60年代逐步推广并达到顶峰的城市私有房产改造。早在1956年的时候，中共中央发布的意见中就明确指出：须对城市居民的多余房产进行社会主义改造，对这些多余房产，必须由政府统一管理并出租。这个明显的富有公产主义理想的政策在执行时遇到了巨大的阻力，因此中央甚至在1966年公开批评了若干执行得不好的地区。但不管怎么样，在当时的社会环境下，这个制度终于还是得到了认真的推行并取得了最终的胜利。这个事实使我不得不佩服梦想的伟大作用：以公产主义为诱饵，居然可以战胜人自利的本能。
　　
　　到60年代中后期的时候，城市私有房产已经基本改造完毕，市民不再实际拥有富余的房屋，这些房屋都被国家出租给了共产主义同志，而真正的房主可以获得的，叫做“合理利润”。同时，一切私人占有的城市空地及城市公共设施，均已通过各种“适当”的办法，收归了国有。关于上面这个国家经租房的事情，我放到80年代再来阐述。这个事情，在中国各地，都上演过家破人亡的悲剧。不过，与下面这些制度比起来，这又算得了什么呢？
　　
　　1958年修改的征用土地办法，规定征地的审批机关为省一级。到196*4年，这个审批权限被放开了，征用土地10亩以下的，可以下放到县市。这个规定一直执行到1999年新的土地管理法颁行。以如此草率的方式决定土地权属的变更，其中的弊端，我姑且放到80年代的时候再来阐述。
　　
　　现在来讲个笑话，嘿嘿，196*4年，国务院连发两个文件，禁止建设楼馆堂所。原来，中国人喜欢搞面子工程，是有传统的。
　　
　　在60年代，关于建设管理方面的若干制度已经开始实施，譬如规划的概念，在62年的《农村人民公社工作条例修正草案》（这个东西，我在上面也提到的，被称为“农村工作60条”的，是个划时代的东西啊，诚意推荐大家找来看看，呵呵）已经明确提到，“社员新建房屋的地点，要由生产队统一规划，尽可能不占有耕地”。对国家建设，也已经提出了节约用地、规划选址的概念。可惜这些制度并未得到认真的贯彻，而编制具有法律效力的城市规划的制度，要到1983年，才开始逐渐的实施和贯彻。因此从50年代到80年代初，中国的建设，基本上是混乱无章的。不过，很有意思的是，虽然当时缺乏工程质量监理的制度，但绝少有工程质量的事故，这大概与一发生工程质量事故，工程负责人就将被打为反革命有关。呵呵，一笑，一笑。
　　
　　建设工程立项制度，在当时已经逐步建立并完善，项目计划任务书和设计书必须送交当时的计委或者上级机关并得到批准，才能申请用地。这项制度被一直延续下来并逐渐在80年代的时候成为中国的一项非常独特的风景：为了项目能够顺利的批准，各地纷纷在北京设立了办事处，专门负责“跑部”。
　　
　　现在不得不提到文革了。
　　
　　对文革我不知道应该怎么阐述。唯一可以对文革时期的土地制度进行总结的只有一个在逻辑上矛盾的词：“合法侵权”。在文革时期被打倒的各类人物，右派、反革命、坏分子……，其名目之多，我个人难以总结，而对这一类的人物，没收财产是最经常最普遍的做法。没收之后，又并非收缴入国库，而是为当时的若干权势人物占有，然后，往往，这些权势人物再次被打倒，财产再次被没收并为新的权势人物占有。这个时期造成的土地权利主体上的混乱，国家一直没有制定一个规范性的制度予以处理并厘清，而一直采取个案处理的办法。在处理的时候，也回避了纠错这个提法，而被称为“落实政策”。直到今天，文革时的土地纠纷，还是无数人心中的隐痛。当然这里涉及到国家对文革如何看待和评价的问题：这到底是一场政治错误，还是一次稍微过头的群众运动。正因为文革并不被理所当然的视为错误，因此文革时被没收的财产，也缺乏退还的依据。
　　
　　这个话题太过于沉重且易让人对政府的责任心产生疑问，因此我不再阐述。
　　
　　姑且以这样的总结完成对50-70年代的阐述：这是一个将私产充公的年代。中国的土地慢慢的从私人手里流入了国家手中，并将对之后的中国发生重大影响：土地，成为中国政府发展经济的关键筹码。 三、80年代
　　
　　80年代的第一件大事是82年宪法。关于我国宪法的历次修订中关于土地问题的不同提法，这里不妨一并介绍。54年宪法，实施的是土地私有与土地国家所有并行的制度。私有是原则，国有是例外。因此，农村公社化运动实际上是违宪的。75年宪法正式否认了农民的土地私人所有权，78年宪法在土地问题上，基本上是对75宪法的照搬。当时对城市居民，基本上是承认土地所有权的。到82年宪法，突然之间，否认了城市土地私人所有权。城市土地一律视为国有土地。这个制度的变化是如此的迅猛和彻底，使我在回顾这段历史的时候，总是感觉连我自己都不能说服。
　　
　　稍微回顾一下，从50年代后半期开始，到80年代初期，短短30年的时间，中国就消灭了私有土地！日后有机会，我希望我能找到更加全面的资料，来回顾和评价这段历史。一个民族的关于权利的观念是如何被扭曲的，这是一个非常重大的课题。
　　
　　再回到82宪法。82年宪法确定了另一个原则是禁止土地流转。不光是土地所有权，使用权在当时也是禁止流转的。这个原则一直到88年宪法修改才得以突破。因此，从82年到88年这段时间，我国是不存在任何形式的土地市场的，连出租都不行。
　　
　　这里有个概念要澄清一下的就是：虽然土地是禁止流转的，但房屋买卖是允许的。无论是农村还是城市，在当时都允许房屋买卖。这是个非常奇怪的制度，似乎当时并没有房地合一的理念。在当时，以卖房子的方式，试图规避禁止土地买卖这一规定，是不可能的，因为当时对建设审批之严，前所未有。刚刚经历过文革的政府部门，在办事作风上简直无可形容：那是以造反的精神来管理国家。当时对项目城市居民建房，规定了非常严格的条件，并得到了几乎是严苛的执行：只有那些再不获批建房就会挤死的家庭，才有机会获批一块住宅地。同时，由于之前对城市富余房屋的国家经租政策，群众手头多余的房屋都被分配了个干净。这就使得允许房屋买卖基本成为空话。地被严格的控制，就足够了。
　　
　　83年的时候，《城市私有房屋管理条例》颁行，确定了几个重要的原则：1、房屋建设必须先经规划审批。这个制度相当的重要。从这个时期开始，违章建筑的概念开始出现并将成为城市发展的毒瘤。2、房屋买卖被规定为“必须到房管机构办理手续”，这是房地产交易登记生效制度的前身。3、对房屋买卖的交易价格进行管理，交易价格必须经政府同意。这个制度后来当然的被废止。
　　
　　在城市土地管理问题上，1985国家对经租房进行了总结并给予了最终的评价：一律不再属于原房主，而被宣告属于国家所有。原房主也不再享受所谓的合理补贴。在1985年2月16日由城乡建设环境保护部发布的《关于城市私有出租房屋社会主义改造遗留问题的处理意见》的最后一段话，非常耐人寻味：“对于广大人民群众，尤其是原房主要作好深入细致的教育工作，教育他们要顾全大局，体谅国家困难，积极配合政府做好这一工作”。这里其实已经表明了中央的态度：强制推行。之后的几年各地都有因为此事而被扣以扰乱治安甚至反革命罪名的维权者，而且不算冤假错案。
　　
　　对80年代，城市居民的普遍记忆是住房困难。这一方面要归因于文革结束后大量上山下乡的青年回城后的住房需求，另一方面也是因为六、七十年代的爆炸性增长的人口的逼迫。对这种全国性的住房困难，当时的政府没有提出任何建设性的制度予以解决，一直拖到90年代并成功的拖出了房地产泡末。
　　　　　　　　
　　　　　　　　80年代的农村开始出现颠覆性的变化：重新承认私人对土地的产权，尽管这个产权是以“家庭联产承包经营权”的名义出现的。农村土地的集体所有制被历史经验证明是农民的一无所有制。
　　
　　1981年的《全国农村工作会议纪要》是一个划时代的文件：重新肯定了农民对土地的长期租权以及对其他生产资料的所有权。在法律上，所谓的土地承包经营权，无非就是租权而已。我估计由于这个“租”字太过敏感，容易让人想起杨白劳，因此天才的中国人发明了承包这个词。当然，这种天才级的类似发明将到90年代的时候再次出现，它将批着“土地使用权”的外衣出现。
　　
　　当时的土地承包经营权是一个禁止流通的权利，也就是说，不得转租。而且，承包经营权的主体是谁，同样也被忽略了。到底是农民还是农户享有这个权利的问题，要到90年代后期的《农村土地承包经营法》才能予以解决。不过不管怎么样吧，这个制度重新开启了承认私产的大门。
　　
　　80年代的另一个重大变化是征地。征地的制度基本延续了60年代后期制定的那一套制度，但政府已经明显的开始感觉到征地的难度在加大。60年代老百姓甚至不要求征地补偿费，无偿的将地送给政府，以至于当时的中央政府不得不以强制性的口气，要求地方政府在征地时必须给予补偿。而到了80年代，老百姓开始在征地问题上与政府谈判，当时争议的主要问题是就业安置，解决城市户口。因此一个制度被创造出来：征地附带农转非指标，多少亩的耕地可以换一个农业人口转非农业人口的指标，并为城市招收为光荣的工人。时至今日，这些当时高兴的农转非的老百姓，纷纷下岗，又纷纷要求做回农民，并不断的制造恶性的上访事件。
　　
　　80年代的末期，在深圳开始试行土地使用权的流转。这个制度将对我国土地制度发动革命性的冲击，并将彻底颠覆我们的生活理念。不过，我还是将这个制度留到90年代的时候集中阐述。
　　
　　现在我们回顾80年代，这个时代给我们留下了什么？
　　
　　全国性的住房紧张，对住房的需求根本无从宣泄;还是大量的农民因为征地而转换身份，成为城市居民？
　　
　　我不得不说，对于我这样一个在80年代逐渐成长并开始学会用眼睛看世界的人来说，我有着如此强烈的80年代情节，以致于我总是试图为80年代寻找若干亮点。我以下面这一段论述，这个80年代中几乎可以称得上是唯一的亮点，作为对80年代回忆的结句：
　　
　　规划管理在80年代被提到了非常高的位置，城市规划的制定被确立为强行性要求，并明令地方政府不得违反。不光城市，连农村都制定了规划要求。科学的发展和建设理念被引入中国并逐渐有效的遏止了城市的无序扩张。城市规划的制定和批准，在84年时就建立了严格的程序并基本上得到执行。虽然此后由于种种原因，这些原因我将会在后面再阐述，规划比不上市长，一任市长一任规划，但无论如何，建设必须要经过一番论证和考量，凭个人喜好就可以随意为建筑项目选址的做法越来越受到限制。
　　
　　1989年，城市规划法出台了。